Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения

Л.Г. Татьянина

Уголовно-процессуальное законодательство РФ своей изменчивостью и нестабильностью создает множество проблем и вопросов при его применении. Поиск оптимальной уголовно-процессуальной формы, которая бы обеспечивала реальную реализацию назначения уголовного процесса, заслуживает одобрения. В то же время метод проб и ошибок, который, к сожалению, характерен для действующего УПК, вызывает недоумение и определенное его неприятие, поскольку защищает права личности декларативно. Одной из наиболее ярких в настоящее время является проблема отношений между прокурором и руководителем следственного органа.

Уголовно-процессуальные правовые отношения характеризуются тем, что они не являются фактическими, имеют ярко выраженный властный характер. Их особенностью является то, что одним из их участников является должностное лицо (орган государства), наделенный властными полномочиями. Каждое должностное лицо, являющееся участником уголовно-процессуальных правоотношений, обладает той совокупностью прав и обязанностей, которая ему определена уголовно-процессуальным законом. Поскольку уголовно-процессуальные отношения - это властеотношения, соответственно, один из участников правоотношения должен обладать большими властными полномочиями по отношению к другому.

В.П. Божьев отмечает: "Обычно в уголовно-процессуальном правоотношении участвует один носитель властных полномочий. ...Существуют и такие правоотношения, в которых оба субъекта являются представителями власти. ...Причем для этих процессуальных отношений специфично, что выразителем властного начала является лишь один субъект - представитель власти. Подобное положение типично для отношений в сфере уголовного судопроизводства. Оно не нарушается даже в случае участия проведения следственных действий наряду со следователем прокурора"*(623).

До внесения изменений Законом N 87-ФЗ прокурор осуществлял процессуальное руководство и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. При этом он обладал по отношению к начальнику органа дознания и руководителю следственного подразделения большими властными полномочиями, в силу которых имел возможность своевременно повлиять на орган дознания или предварительного следствия в целях обеспечения правильного и своевременного принятия решения и обеспечения законности проведения предварительного расследования.

Естественно, что при осуществлении прокурорского надзора и процессуального руководства органами следствия возникали определенные издержки, которые были обусловлены не несовершенством действовавшего уголовно-процессуального законодательства в части регулирования полномочий прокурора, а субъективными факторами, характерными для конкретного прокурора. В целом полномочия прокурора (за исключением некоторых вопросов, в частности, возбуждения уголовного дела с согласия прокурора) выступали гарантом соблюдения законности при производстве предварительного расследования как в форме дознания, так и в форме предварительного следствия.

Существенные изменения полномочий прокурора в досудебном производстве направлены на создание условий для процессуальной и административной независимости органов предварительного следствия от прокурора, на активизацию его надзорной деятельности. В то же время следует согласиться с мнением ряда авторов, что внесение изменений федеральными законами N 87-ФЗ и от 06.06.2007 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" привело к существенному затруднению осуществления прокуратурой надзорной функции. Это связано с тем, что прокурор как участник уголовного судопроизводства лишился практически всех полномочий, обеспечивающих возможность эффективно осуществлять надзор за исполнением законов при проведении предварительного следствия*(624).

Не оспаривая целесообразности выведения органов следствия из структуры иных правоохранительных органов, вызывает возражение усеченная реформа, которая не обеспечила качественной независимости следственного аппарата, но создала дополнительные сложности при обеспечении законности предварительного следствия.

Закон N 87-ФЗ резко изменил положения прокурора в уголовном судопроизводстве, не только ограничив его права по выполнению стоящих перед ним задач, но и лишил его действенного механизма по устранению нарушений законности в ходе предварительного следствия.

Существовавшие до принятия указанного Закона правоотношения между руководителем следственного органа и прокурором позволяли последнему своевременно реагировать на нарушение законности при проведении предварительного следствия, обязывая следователя и руководителя следственного органа выполнить указания прокурора, направленные на устранение допущенных нарушений. Позитивным является передача руководителю следственного органа части полномочий прокурора по руководству деятельности следователей, негативным является фактическое уравнивание прокурора и руководителя следственного органа по вопросам принятия решений по уголовным делам, производство по которым осуществляется в форме предварительного следствия, что негативно отражается на соблюдении законности при производстве предварительного следствия.

Оставив прокурору надзор за процессуальной деятельностью органов следствия, законодатель противопоставил ему процессуальный контроль со стороны руководителя следственного органа, лишив прокурора возможности эффективного реагирования на допущенные нарушения закона органами предварительного следствия, поскольку праву прокурора внести представление об устранении нарушений закона не соответствует обязанность руководителя следственного органа их устранить. Руководитель следственного органа вправе согласиться либо не согласиться с представлением прокурора. Таким образом, законодатель уравнял в правах прокурора и руководителя следственного органа, в связи с чем возникает вопрос о целесообразности осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов следствия, если решения прокурора не обязательны для исполнения ими. Чем в данном случае отличается представление прокурора от жалобы гражданина на незаконность действий или принятие решений следователем? Схема аналогичная, подается представление прокурора или жалоба гражданина руководителю следственного органа, который их изучает, заслушивает возражения следователя, после чего официально дает ответ. У прокурора меньше возможностей отстоять свою позицию, чем у обычного гражданина, который может обратиться к прокурору, к руководителю следственного органа или в суд. Прокурор может только обжаловать принятое решение у вышестоящего руководителя следственного органа, но в отличие от обычного гражданина, который сам будет писать жалобу вышестоящему руководителю, он должен обратиться к вышестоящему прокурору, чтобы тот подготовил представление вышестоящему руководителю следственного органа. О какой своевременности и эффективности прокурорского надзора в данном случае может идти речь!

Подобный подход законодателя находится в противоречии с п. 21 Рекомендации Комитета министров Совета Европы "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия", где отмечено, что прокуроры должны тщательно проверять законность полицейских расследований самое позднее, когда решается вопрос о возбуждении уголовного преследования*(625).

Прокурор проверил законность действий, установил наличие нарушений, а далее он пишет представление, на которое получает ответ о том, что он не прав. Как можно объяснить гражданину, который обращается за помощью к прокурору, что тот не обладает реальной властью воздействовать на органы предварительного следствия, поскольку его представления пересматриваются руководителем следственного органа? Единственный выход - объяснить гражданину о возможности обращения в суд, решения которого руководитель следственного органа не может отвергнуть так, как это он вправе сделать с представлениями прокурора.

Существенное сокращение процессуальных полномочий прокурора в досудебном производстве препятствует осуществлению им своевременной защиты прав и законных интересов граждан, выполнению назначения уголовного судопроизводства.

Указанное обстоятельство как негативный момент, дискредитирующий прокурора в глазах следователя, уже отмечено в литературе*(626).

Анализируя правоотношения, возникающие при реализации полномочий прокурором и руководителем следственного органа, следует отметить, что руководитель осуществляет ведомственный контроль над деятельностью следователей, а прокурор вневедомственный надзор. Решения, принимаемые прокурором при проверке законности деятельности следователя, не зависят от ведомственных интересов, а направлены на устранение допущенных нарушений, на обеспечение законности. Прокурор должен обладать большими властными полномочиями по отношению к руководителю следственного органа, поскольку решения, принимаемые следователем, фактически принимаются под контролем руководителя. Согласиться с позицией прокурора для руководителя следственного органа - значит признать свою ошибку в руководстве производства предварительного следствия по уголовному делу. Руководитель следственного органа в указанной ситуации вряд ли может объективно принять решение.

Необходимо устранить противоречия в правоотношениях между прокурором и руководителем следственного органа, предусмотрев обязанность последнего выполнять представления прокурора о нарушении законности, при несогласии с ними обжаловать представление у вышестоящего прокурора. Данная схема соответствует положению прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением законности, обеспечит осуществление надзора прокурора за деятельностью органов предварительного следствия, исключит неоправданную волокиту.