Об "утраченных" полномочиях прокурора: есть ли предмет для дискуссий

Н.Н. Ковтун

Контексты законодательных новелл 2007-2008 гг.*(601), связанных с кардинальным изменением компетенции прокурора и руководителя следственного органа в уголовном судопроизводстве РФ, как известно, стали предметом весьма острой дискуссии между специалистами, в целом поддержавшими предложенные законодателем новеллы, и теми, кто категорически не приемлет состоявшееся перераспределение полномочий.

При этом, если не принимать во внимание частности, основополагающим доводом для первых стал тезис о том, что сутью принятых изменений законодатель, прежде всего, обеспечил процессуальную независимость следственных органов от процессуального руководства прокуратуры (как функции данного органа); что это положительный и давно ожидаемый шаг к созданию единого независимого федерального органа расследования*(602).

Определяющим тезисом вторых, напротив, стали доводы о том, что указанное перераспределение полномочий неизбежно и a priori негативно скажется на обеспечении прав и интересов основных участников процесса, на итоговых результатах расследования, на общем состоянии законности в стране и уровне борьбы с преступностью. Кроме того, по общему контексту внесенных новелл прокурор, как утверждают, фактически лишен необходимых средств к реализации своих надзорных полномочий за предварительным следствием, поскольку более не имеет властно-распорядительных средств воздействия, как на следователя, нарушающего уголовно-процессуальный закон, так и на непосредственного его руководителя, из ведомственной заинтересованности (якобы) действующего солидарно со следователем*(603).

Настаивая в данной связи на возвращении прокурору всей полноты "утраченных" властно-распорядительных полномочий по процессуальному руководству следствием, указанные специалисты, прежде всего, не могут принять, что процессуальное положение прокурора в целом ряде моментов, по сути, приведено законодателем в соответствие с положением иных заинтересованных участников процесса, в силу закона также ходатайствующих перед следователем об обеспечении тех или иных своих притязаний.

В.П. Божьев, анализируя, к примеру, дополнение норм ч. 2.1 ст. 37 УПК, согласно которой "по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела"*(604), прямо указывает на столь низкий этический уровень данной новеллы, что она, по его мнению, даже не заслуживает обсуждения*(605). Упреки уважаемого оппонента при этом вызывают положения закона, дозволяющие прокурору "ознакомиться с материалами уголовного дела лишь при наличии мотивированного письменного запроса". В том же контексте В.П. Божьев указывает законодателю, что, формулируя данную норму, он "забыл" указать, кому именно должен быть адресован запрос, кто и в какой срок его должен рассмотреть, оценить его мотивированность, принять решение.

Последние доводы, признаем, должны быть приняты во внимание. Уголовный процесс - формализованная деятельность, и пробелы в указанных моментах надлежащей процессуальной формы организации взаимодействия между прокурором и следственным органом, отчасти, нивелируют усилия законодателя. Вместе с тем мы принципиально не видим негативной этической составляющей в том, чтобы надзирающий прокурор, как и иной заинтересованный участник процесса, обратился (через руководителя следственного органа) к следователю с мотивированным ходатайством об ознакомлении с необходимыми материалами дела. При декларируемом, в том числе на конституционном уровне, принципе равенства процессуальных прав участников процесса, в силу каких обстоятельств прокурор должен иметь (явно избыточные) привилегии перед иными участниками процесса. Упорно повторяемые тезисы об особой роли прокурора в уголовном процессе, с учетом системы исследуемых законодательных новелл 2007-2008 гг., на наш взгляд, уже не имеют под собой достаточных оснований.

"Не выдерживает критики, - утверждает профессор А.Г. Халиулин, - с точки зрения теории права и нормальной юридической техники и то, что такие акты прокурорского реагирования, как требование или постановление, стали для следователя необязательными, и он вправе их отклонить". Все это, по его мнению, является последствиями непродуманной и непоследовательной реформы досудебного производства в ходе исследуемых новелл*(606).

Как видим, несмотря на кардиальное изменение подходов законодателя к характеру взаимоотношений между следственными органами и прокуратурой, и явно обозначенные векторы на усиление гарантий процессуальной независимости как следователя, так и его процессуального руководителя, названный автор в принципе не понимает, как можно отказать прокурору в столь "привычных" и "безотказных" методах процессуального руководства.

Еще более неприемлемым представляется А.Г. Халиулину порядок, когда суды, реализуя полномочия судебного контроля на досудебном этапе (ч. 2 ст. 29 УПК), вопреки позиции прокурора положительно удовлетворяют ходатайства следственных органов, несмотря на то, что прокурор не поддерживает их в судебном заседании. Выход из этой ситуации оппоненту, естественно, видится в том, чтобы предоставить прокурору, участвующему в судебном заседании, право отзывать ходатайство следователя с рассмотрения суда. Другой вариант - нормативно установить, что в случае, если прокурор не поддерживает ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или о продлении срока содержания обвиняемого под стражей, суд прекращает производство по ходатайству (по аналогии с отказом прокурора от обвинения, когда суд прекращает уголовное дело или уголовное преследование). Эти предложения, как он полагает, прямо вытекают из (сохранившейся) ведущей роли прокурора в осуществлении уголовного преследования.

Как видим, и здесь принципиально не принимается во внимание, что суд, реализуя по правилам состязательной процедуры оперативный судебный контроль (ст. 108, 125, 165 УПК), принимает решение не вопреки позиции, роли или особому назначению прокурора в российском уголовном процессе, как утверждает А.Г. Халиулин, а исходя из критериев законности и обоснованности внесенного в суд ходатайства следственных органов. И если прокурор как сторона не смог убедить суд своим заключением в отсутствии оснований для удовлетворения внесенного ходатайства, законодатель предоставил ему равное (как и другим заинтересованным лицам) право обжалования данного решения суда в кассационном и надзорном порядке. В итоге, доводы прокурора, как и иных (равных ему) участников процесса, могут быть еще раз проверены независимым органом судебной власти. Или снова следует исходить из того, что доводы прокурора все еще освящены его особой ролью в процессе и, соответственно, требуют особого к себе отношения.

Столь же отрицательно, продолжает проф. А.Г. Халиулин, следует относиться к предложениям о предоставлении права следователю или руководителю следственного органа обжаловать в апелляционном или кассационном порядке решения судей, принятые по итогам оперативных судебно-контрольных производств (ст. 108, 125, 165 УПК). Иначе суды вышестоящих инстанций будут неизбежно вовлечены в бесконечное разрешение споров между прокурорами, следователями и их руководителями.

Между тем и здесь, полагаем, достаточно очевидно, что суд разрешает не ведомственные споры между прокуратурой и следственными органами, "слишком" осознавшими свою независимость, а спор о действительном наличии фактических и юридических оснований для удовлетворения (отказа в удовлетворении) того или иного ходатайства следователя, разрешенного в порядке оперативных судебно-контрольных производств.

В контексте разграничения компетенции между указанными субъектами несколько надуманно, полагаем, и предложение А.Г. Халиулина нормативно установить право прокурора участвовать в следственных действиях, при производстве которых, как он утверждает, могут быть допущены нарушения закона, ущемлены права и свободы человека и гражданина.

Во-первых, откуда такое недоверию к следователю, как a priori потенциальному нарушителю прав и законных интересов участников следственных действий, и такое особое доверие к прокурору (надо полагать - их защитнику). Во-вторых, достаточно правомерен вопрос о роли и процессуальных полномочиях прокурора в ходе указанных следственных действий. Как известно, даже адвокату, присутствующему на допросе, категорически запрещено вмешиваться в ход допроса. Или особая роль прокурора нивелирует и это препятствие?

По мнению В. Горюнова, закрепление в УПК (властных) полномочий прокурора по истребованию находящихся в производстве у следователя уголовных дел и материалов процессуальных проверок на срок не более трех дней было бы также вполне обоснованным, позволяя прокурору в итоге более полно реализовывать надзорные свои полномочия*(607).

По идее, и здесь, несмотря на подходы законодателя, все те же претензии на процессуальное руководство предварительным следствием, апелляции к "утраченным" властно-распорядительным полномочиям, позволяющим не только незамедлительно вмешаться в процессуальную деятельность следователя, но и без особых к тому объяснений и мотивировок изъять у него уголовное дело для реализации надзорных своих полномочий.

Можно было бы множить примеры (подобного) непонимания кардинального изменения (в контексте предложенных законодателем новелл) характера взаимоотношений между следственными органами и прокуратурой. Однако сущность и содержание этой дискуссии, полагаем, нашли свое отражение в целом ряде достаточно интересных работ. Повторяться в этих вопросах - бессмысленно. Тем более что столь упорно муссируемые тезисы о практически полном отсутствии достаточных средств (полномочий) прокурора по реализации надзорных полномочий применительно к органам предварительного следствия, на наш взгляд, носят скорее эмоциональный, чем действительно объективный характер.

Во-первых, системный анализ принятых уголовно-процессуальных новелл, а также ряда приказов Генеральной прокуратуры РФ, принятых за последние годы, объективно свидетельствует о наличии у прокурора эффективных возможностей влиять на ход и итоговые результаты предварительного следствия. В частности, и после принятия (исследуемых) законодательных новелл прокурор имеет право:

изъять уголовное дело от одного органа предварительного расследования для передачи другому, за исключением передачи дела в системе одного органа предварительного расследования (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК);

признавать доказательства, в том числе полученные следователем, недопустимыми для процесса доказывания (ч. 2 и 3 ст. 88 УПК);

отменять постановление следователя о возбуждении уголовного дела, признав его незаконным или необоснованным (п. 5 ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 146 УПК);

утверждать обвинительное заключение по поступившему делу или возвращать поступившее уголовное дело для дополнительного расследования следователю со своими письменными указаниями (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК);

заключать или отказывать в заключении соглашения с обвиняемым о сотрудничестве (гл. 40.1 УПК);

давать согласие на применение особого порядка судебного разбирательства или отказывать в нем (гл. 40 УПК) и др.*(608)

В итоге не только перечень, но и суть сохранившихся полномочий явно опровергают тезисы о том, что в современных процессуальных условиях прокурор практически лишен легитимных средств для реализации своих надзорных полномочий. Более того, судя по контекстам отдельных из публикаций, именно за последние год-два прокуроры весьма активизировали реализацию таких, ранее практически не востребованных, полномочий, как признание доказательств недопустимыми в порядке ст. 88 УПК*(609).

Весьма показательным выглядит и явное приращение статистических данных, отражающих общее количество дел, по которым прокуроры "активно" воспользовались своим полномочием на возвращение уголовного дела следователю в порядке п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК*(610). "Активизировались" и позиции прокуроров, когда они своим заключением, по сути, возражают относительно тех ходатайств следователей, которые внесены в суд в порядке оперативных судебно-контрольных производств (ст. 108-109, 125, 165 УПК).

О том, что прокуроры, как и ранее, активно претендуют на процессуальное руководство предварительным следствием, указывает и практическая составляющая деятельности ряда прокуратур. По сути, посредством использования целого ряда организационных моментов своего функционирования, прокуратура (за последнее время) не только "вернула" себе большинство полномочий по руководству следователем и его непосредственным руководителем, но и, несомненно, "выиграла" в руководящем своем положении. В настоящее время прокуратура, как известно, может руководить и указывать, казалось бы, и процессуально, и организационно обособленным следственным органам, более не отвечая за итоговые результаты расследования.

Вот что, к примеру, пишет прокурор Волгоградской области Л. Беляк: "...существенно возросла надзорная требовательность и выработана устойчивая практика (здесь и далее выделено мной. - Прим. авт.) использования прокурорского полномочия, предусмотренного ч. 3 ст. 88 УПК, по вынесению мотивированных постановлений о признании доказательств недопустимыми и исключении их из обвинительного заключения"*(611).

Практика, возможно, и продуктивна; особенно в контексте обеспечения прав и законных интересов основных участников процесса. Однако при этом (в публикации) совершенно не поясняется, в силу каких именно объективных или субъективных причин так возросла и надзорная требовательность, и начала складываться устойчивая практика по реализации столь принципиального полномочия прокуратуры. Ранее, как свидетельствуют результаты целого ряда исследований, годами не возрастала, и вдруг так возросла. Следствие стало другим или требования к доказательствам вдруг кардинально так изменились?

Приоритетными и в целом весьма объективно характеризующими своевременность и эффективность надзорной деятельности объявлены, как продолжает указанный автор, и полномочия прокурора на отмену в суточный срок незаконных постановлений о возбуждении уголовных дел (ч. 4 ст. 146 УПК). В том же ряду приоритетов: вынесение мотивированных требований в органы следствия об отмене незаконных постановлений о привлечении в качестве обвиняемых (ч. 2 ст. 37 УПК)*(612). Соответственно, поскольку приоритеты расставлены, стоит ли удивляться, что (указанные) показатели отмены постановлений о возбуждении уголовного дела в порядке ч. 4 ст. 146 УПК неизбежно "растут". Отметим, растут - весьма продуктивно.

Приведенные факты, как утверждают, не означают того, что налицо постепенно нарастающий конфликт интересов между прокуратурой и процессуально независимыми органами предварительного следствия. Напротив, отмечает Л. Беляк, облпрокуратурой во исполнение решений коллегии Генеральной прокуратуры РФ (по идее, не обязательных для следователя. - Прим. авт.) предприняты кардинальные меры по обеспечению эффективности не только надзора, но и взаимодействия с областным управлением Следственного комитета РФ по синхронизации управленческих решений, выработке согласованных программ надзорно-контрольной деятельности*(613).

Выработана также согласованная с областными управлениями следственных органов ОВД и прокуратуры надзорно-контрольная практика немедленной отмены незаконных указаний и коррекции состоявшихся на их основе процессуальных актов с устранением нарушений прав участников процесса. При этом, как отмечает указанный автор, к минимуму сведены процессуальные пререкания между прокурорами и руководителями следственных органов, а также пресечена волокитная переписка в рамках формального рассмотрения прокурорских требований и жалоб участников уголовного судопроизводства.

Как видим, сугубо организационными мерами процессуально независимым (как декларировалось) органам предварительного следствия, по сути, навязывают кардинальные меры по синхронизации, коррекции, отмене (во исполнение указаний Генеральной прокуратуры РФ!) не только управленческих, но и сугубо процессуальных актов. При этом по контексту статьи достаточно сложно понять: на закрепленное в уголовно-процессуальном законе право обжалования тех или иных требований прокурора (например, возможных возражений следователя) также распространяется запрет о недопустимости каких-либо пререканий и, так емко охарактеризованной, волокитной переписки, или обжалование требований, действий и решений прокуратуры все же (пока) возможно?

Хотя определенные ответы на поставленные (выше) вопросы в указанной статье, по-видимому, все же имеются, ибо, с одной стороны, коллегией облпрокуратуры совместно с руководителями областных управлений Следственного комитета РФ и МВД России подготовлены и направлены на места четкие указания. Например, об организации обязательного согласования следственными работниками с (соответствующим) прокурором вопросов, касающихся избрания меры пресечения, особенно ареста, и т.п. С другой стороны, своевременно создана и активно осуществляет организационно-координационную (читай - управленческую) деятельность межведомственная рабочая группа с участием руководителей следственных подразделений.

При этом названной группой, естественно, подготовлены и направлены на места (обязательные для исполнения) методические указания и иные организационно-распорядительные документы. Более того, по материалам рабочей группы, как отмечается, издан совместный приказ о порядке исполнения ряда положений УПК при осуществлении предварительного следствия и прокурорского надзора, относящихся к стадиям возбуждения уголовного дела и предъявления обвинения, а также окончания следствия и утверждения обвинительного заключения.

Признаем, Б.Я. Гаврилов неоднократно и в целом достаточно верно указывал на крайне низкий уровень обеспеченности следственных подразделений квалифицированными следственными кадрами*(614), но чтобы подобным приказом указывать следователю, как и в каком именно порядке он должен применять УПК, это, безусловно, "новелла".

Игнорирование подготовленных указаний, указывает Л. Беляк, как правило, жестко пресекается. Причем, по-видимому, не столько ("утраченными") прокурорскими средствами, сколько непосредственно вышестоящими руководителями следственных подразделений. Напомним, одновременно входящими и в состав указанной межведомственной группы, и скоординировавшими для "себя" обязательность названных указаний. Отметим и то обстоятельство, что, несмотря на декларируемое взаимодействие не соподчиненных структур, казалось бы, входящих в качестве равноправных субъектов в состав указанной группы, в качестве мер, предупреждающих возможные нарушения, при этом именно коллегией облпрокуратуры, в частности, определены:

личная ответственность руководителей следственных органов за обоснованность всех без исключения постановлений о возбуждении уголовных дел в рамках полномочий, предусмотренных ст. 39 УПК;

организация суточной глубокой и всесторонней прокурорской проверки необходимых процессуальных документов с подекадным зональным контролем областного аппарата.

Поставим риторические, по сути, вопросы:

1) насколько при подобной организации следственной деятельности (и, соответственно, изначально определенной личной ответственности заранее определенных субъектов) руководители независимых следственных органов "осмелятся" возражать по сути тех или иных требований или указаний прокуроров (по "традиции" возглавляющих указанные межведомственные группы);

2) насколько они же санкционируют своим согласием обжалование тех или иных требований прокурора, адресованных следователю.

Приведенные примеры, подчеркнем, не являются субъективно подобранными или единичными по сути. Практически аналогично работу в "новых" процессуальных условиях характеризует прокурор отдела по надзору за следствием в органах прокуратуры Санкт-Петербурга А. Резцов*(615).

С началом функционирования Следственного комитета РФ, также отмечает он, были приняты совместные организационно-распорядительные акты, регламентирующие разные направления взаимодействия, в Республике Татарстан, Кабардино-Балкарской Республике, Белгородской и Амурской областях. В основном они касаются вопросов взаимодействия следователей и оперативных служб МВД или экспертов.

Однако прокуратурой Санкт-Петербурга и следственным управлением Следственного комитета по г. Санкт-Петербургу, оговаривается указанный автор, выбран принципиально иной путь. Для повышения эффективности работы следствия в органах прокуратуры, а также создания единой практики применения норм УПК и прокурорского надзора был издан совместный приказ прокурора города и руководителя следственного управления Следственного комитета по Санкт-Петербургу. Приказом, прежде всего, регламентировалась проверка законности решения о возбуждении уголовного дела, а также действия прокурора и сотрудников следственных органов: при задержании и избрании в отношении обвиняемого (подозреваемого) меры пресечения в виде заключения под стражу и продлении срока содержания под стражей; при проведении проверок в порядке ст. 144-145 УПК и надзоре за законностью принятых по ним процессуальных решений; при предъявлении обвинения лицу и направлении уголовного дела с обвинительным заключением прокурору; при выполнении ряда следственных действий, затрагивающих конституционные права граждан; при проверке законности и обоснованности процессуальных решений по уголовным делам, не связанным с направлением в суд*(616).

Детально были также регламентированы порядок, сроки и очередность проверки процессуальных действий и решений по уголовным делам и материалам проверок сообщений о преступлениях в порядке ведомственного контроля и прокурорского надзора. Итог совместной работы, суммирует А. Резцов, - плодотворное сотрудничество двух ведомств, отсутствие в Санкт-Петербурге конфликтов и разногласий на почве ведомственных интересов между прокуратурой города и следственным управлением. Называет автор и причины подобного положения дел: поскольку приказ стал результатом совместной работы, то каких-либо предпосылок и оснований к возникновению претензий по его содержанию у сторон ("равноправного" взаимодействия) не могло быть и не было*(617).

Именно так: не могло, значит, и не было. Результаты, естественно, не остались незамеченными. Руководством Следственного комитета РФ руководителям подчиненных следственных органов, как известно, направлено информационное письмо "О положительном опыте взаимодействия следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Санкт-Петербургу с прокуратурой Санкт-Петербурга". При этом предлагается использовать полученный положительный опыт в практической деятельности.

Опыт, как и предписывалось, нашел свое практически повсеместное закрепление. К примеру, первый заместитель прокурора Республики Коми В. Саттаров и руководитель следственного управления Следственного комитета по Республике Коми Н. Басманов также указывают, что по итогам анализа эффективности взаимодействия прокуроров и руководителей следственных органов на местах прокурорам и руководителям следственных отделов городов и районов дано указание о необходимости проведения оперативных межведомственных совещаний по наиболее сложным и актуальным делам. Созданы, естественно, и рабочие (межведомственные) группы, состоящие из следователей и (руководящих) работников прокуратуры с целью обеспечения принятия законных и обоснованных решений*(618).

О том, что в настоящее время встречаются ситуации, когда указания прокурора не выполняются следователем и он вынужден вмешиваться в расследование и непосредственно руководить им, достаточно уверено пишет С.Н. Коньков. Он же отмечает, что на практике возможны случаи, когда очевидная некомпетентность следователя и бездеятельность руководителя следственного органа (просто) побуждают прокурора вмешиваться в ход расследования с целью предотвращения (возможных) нарушений закона и брать на себя процессуальное руководство расследованием по делам следователей всех ведомств*(619). Более того, именно указанные обстоятельства, по мнению цитируемого автора, объективно свидетельствуют о необходимости сохранения за прокурором функции процессуального руководства расследованием преступлений в правоохранительных ведомствах и в дальнейшем*(620).

О реально сложившихся формах "взаимодействия" между государственными обвинителями и органами предварительного следствия в Республике Татарстан достаточно однозначно пишут начальник управления по обеспечению прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами А. Аббасов и начальник надзорного отдела того же управления В. Гусев*(621).

В частности, А. Аббасов и В. Гусев отмечают, что 22 мая 2008 г. прокурор Республики Татарстан, руководитель следственного управления Следственного комитета и руководители других правоохранительных структур утвердили совместное указание "Об обеспечении взаимодействия государственных обвинителей и работников подразделений, связанных с раскрытием и расследованием преступлений". Данное указание прямо предоставляет государственному обвинителю право на стадии досудебной подготовки в случае необходимости истребовать у должностных лиц подразделений, связанных с расследованием преступлений, информацию, необходимую для эффективного выполнения в суде функции уголовного преследования. При этом названные лица не столько вправе, сколько обязаны безотлагательно предоставлять гособвинителям истребованные сведения и материалы, в том числе в письменном виде и на иных носителях. Установлены названным указанием и формы влияния государственных обвинителей на качество следствия. В частности, именно государственные обвинители по результатам судебного рассмотрения дела проводят оперативные совещания с должностными лицами подразделений по расследованию преступлений и ставят вопрос об ответственности виновных должностных лиц. А руководители следственных подразделений, естественно, обеспечивают принятие по указанной информации надлежащих мер.

В итоге правомерен вопрос, о каких "утраченных" полномочиях прокуратуры может идти речь, когда руководители вышестоящих следственных органов не только достаточно последовательно и полно в состоянии довести до нижестоящих (следственных) звеньев и конкретных следователей конвенциально "согласованное" единство указаний и требований относительно должного и сущего в уголовном процессе, но и незамедлительно реализовать властный управленческий ресурс по отношению к возможным ослушникам.

Трудно в данной связи не поддержать и О.А. Малышеву, которая в качестве итоговых формулирует ряд достаточно значимых выводов: 1) по важнейшим процессуальным вопросам в досудебном уголовном судопроизводстве процессуальное положение прокурора принципиально не изменилось; 2) с учетом изменившегося содержания процессуального контроля и продолжающих оставаться неизменными пределов прокурорского надзора процессуальная самостоятельность следователя расширилась незначительно и в большей степени при осуществлении вспомогательных процессуальных действий; 3) отмечается несоответствие прокурорско-следственной практики федеральному законодательству, что снижает качество и прокурорского надзора, и процессуальной деятельности следователя в ущерб конституционным правам и свободам граждан*(622).

Полностью разделяя эти суждения, мы также считаем, что складывающиеся на практике закономерности в принципе не соответствуют как генеральной линии законодателя на повышение процессуальной самостоятельности следственных органов, так и сути тех изменений, которые отчасти уже реализованы законодателем в нормах УПК, но, как видим, практически нивелированы организационными возможностями прокуратуры.