Обращения с отходами в Самарской области

Особенности социологического подхода при анализе программных документов состоят в умении видеть фактическое содержание, скрытое за подчас сложными для понимания формулировками, так как «плотное описание» любого текста позволяет увидеть социологу стоящую за ним реальность, что кажется малозначимым для тех, кто никогда не использовал такие методы в своей работе. К примеру, социолог может определить группы интересов, стоящие за тем или иным решением, проанализировать проблемы наиболее уязвимых групп населения, решаемые или наоборот, игнорируемые в той или иной программе или статье расходов.

Помимо этого, длительный промежуток времени, занимаемый общественной экспертизой бюджетного процесса, позволяет осуществить включенное наблюдение за процессом формирования и реализации программы и сделать выводы именно на основании этого наблюдения.

Полезным примером такого социологического анализа является, на наш взгляд, работа Р.Л. Бояркова и А.Ю. Сунгурова по анализу формирования и реализации региональной «Программы гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактики проявлений ксенофобии, укрепления толерантности в Санкт-Петербурге». Данная программа формировалась с помощью включенного наблюдения и участия в данном процессе ряда ученых. Одним из ключевых выводов такого исследования явилась идея о том, что «без активного участия заинтересованного экспертного сообщества существует большая вероятность бюрократизации подобных программ»[203].

Приведенный в анализируемом исследовании пример свидетельствует, что даже конкретные инициативы общественности, превратившиеся в работу по формированию региональной программы, легко перехватываются чиновниками, серьезно изменяющими и, можно сказать, выхолащивающими предполагаемую изначально суть программы, снижая тем самым ее эффективность. В нашем случае исследования ОЦП «Совершенствование системы обращения ...» в период с 2009 по 2013 гг. данная программа обсуждалась и подвергалась критике на общественных слушаниях по бюджету Государственного заказчика данной программы – МЛХООСиП. Общественные эксперты были, разумеется, включены в суть проблемы. Однако инициаторами реализации программы были в данной ситуации, в отличие от Санкт-Петербургского примера, сами региональные органы власти. Такая расстановка ролей, бесспорно, усиливает позицию представителей органов власти. Тем не менее, в Самарской области есть определенное преимущество – наличие такой политической арены, как публичные слушания по региональному бюджету, где для региональных публичных социологов представляются дополнительные возможности по:

· получению своевременной и достоверной информации о региональной политике и бюджетированию;

· влиянию на осуществляемые программы;

· внедрению формируемых социально-значимых конструктов в общественный дискурс.

Подчеркнем, что именно такой мягкий путь – внесение изменений в уже принятые программы – представители органов власти считают наиболее приемлемым и реальным для общественности; утверждая, что обоснованные изменения можно внести всегда. Однако, как показывает опыт, такие изменения практически трудноосуществимы даже на уровне внесения поправок в текст самого документа, не говоря уже и его финансовой составляющей. На наш взгляд, такая приверженность тексту, нежелание его изменять, неслучайна, ибо он содержит в себе помимо явных латентные смыслы, стоящие на страже корпоративных интересов. Задача же публичного социолога как раз и состоит в выявлении этих смыслов и определении того, насколько они противоречат общественным интересам.

При анализе программы нельзя не обратить внимание на наличие в самом ее названии непривычного, наукообразного термина «кластер». Среди региональных целевых программ сходной тематики, действующих в субъектах РФ, согласно данным правовой базы «Консультанта» на апрель 2013 г., понятие «кластер использования вторичных ресурсов» больше не встречается. С чем же связано такое нестандартное название региональной программы Самарской области?

Начиная с 2007 г., в Самарской области ежегодно проводится Межрегиональный экономический форум «Самарская инициатива: кластерная политика – основа инновационного развития национальной экономики». По-видимому, такие практики и подтолкнули авторов программы к мысли об использовании термина «кластер» как инструменте изменения отношения к проблеме отходов, перевода ее из теневой и малопривлекательной сферы в сферу инновационного высокотехнологичного развития региона. С другой стороны, определение кластера, его критериев, заявленное на региональном сайте министерства экономического развития и торговли Самарской области[204], на момент разработки и принятия данной программы курировавшего содержание этой ОЦП, неприменимо в отношении сферы обращения с бытовыми отходами. Ведь ТБО – это рассеянный ресурс, то есть сырье, распределенное по всем мусорным контейнерам жилой зоны. Применение же понятия «кластер» предполагает фокусирование внимания на сконцентрированной совокупности специализированных организаций.

Не выявило принципиальных отличий и сравнение данной ОЦПс аналогичными программами в 43 субъектах РФ, что позволяет, на наш взгляд, вести речь об избыточности использование понятия «кластер» в анализируемом нами тексте. Более того, в содержательной части программы этот термин фактически не встречается, что свидетельствует о его декоративной функции, прикрывающей слабость программы как инструмента программно-целевого управления. Подтверждением последнего тезиса является анализ Паспорта программы, в котором указаны основные цели, задачи и индикаторы ее эффективности.

Обратим особое внимание на цель программы, определяемую как разработка и реализация комплекса мер, направленных на совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и увеличение их использования в качестве вторичных материальных ресурсов на территории Самарской области. Подчеркнем, авторы программы формулируют ее цель не как непосредственноесовершенствование системы обращения с отходами, а как разработку и реализацию некоего «комплекса мер», направленных на вышеупомянутое совершенствование. Это , на наш взгляд, своего рода страховка на случай, если предпринятые меры, при всей своей направленности на совершенствование сферы обращения с отходами, не приведут к требуемому результату, то есть не «усовершенствуют» сферу обращения с отходами.

Действительно, ведь если цель – не усовершенствование ситуации, а проведение мероприятий, то и отчитываться надо за проведение мероприятий, а не за произошедшие или не произошедшие изменения. Кроме того, подчеркнем, что в целеполагании, как и далее в тексте, не используется термин «кластер».

Сказанное выше позволяет интерпретировать нам формулировку цели программы как латентный способ превентивного снижения ответственности государственного заказчика и как свидетельство избыточности использования термина «кластер» в наименовании и тексте программы в целом.

Более того, анализ целеполагания программы позволяет вести речь и о низком уровне логического структурирования проблемы, что далее подтверждается и содержанием первого раздела текста ОЦП. Воспользуемся понятиями «дерева целей» и «дерева проблем», продолжая анализ данного текста. Дерево целей– это способ построения целевой структуры, как правило, крупномасштабной коллективной деятельности. Отличительной особенностью данного дерева является разделение общей цели на ряд составляющих, а последних на еще более частные. Использование дерева целей дает возможность системно представить порядок движения к конечной цели и сопутствующие этому движению задачи.

С другой стороны, дерево проблем – это структурированный, построенный по иерархическому принципу (распределенный по уровням, ранжированный) образ проблемы, на решение которой направлены усилия, позволяющая более последовательно сформулировать цели и задачи для решения центральной проблемы.

В Программе «Совершенствование обращения с отходами...» указаны основная цель и три уточняющие цели.

Основная цель Программы:

Разработка и реализация комплекса мер, направленных на совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и увеличение их использования в качестве вторичных материальных ресурсов на территории Самарской области.

Цель 1:

Совершенствование системы управления в сфере обращения с отходами производства и потребления и использования вторичных материальных ресурсов на территории Самарской области.

Задачи:

1. Совершенствование правовой базы, регулирующей вопросы использования вторичных ресурсов и обращения с отходами производства и потребления на территории Самарской области.

2. Создание и поддержка единой информационной среды в сфере обращения с отходами производства и потребления и использования вторичных ресурсов.

Цель 2:

Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов в экономике Самарской области.

Задачи:

1. Модернизация системы обращения с отходами производства и потребления на территории Самарской области.

2. Проектирование и строительство объектов обращения с отходами на территории муниципальных образований.

3. Создание условий для развития производств по использованию вторичных ресурсов на территории Самарской области с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

Цель 3:

Улучшение санитарного и экологического состояния территорий муниципальных образований Самарской области.

Задача:

Ликвидация несанкционированных объектов размещения отходов и рекультивация техногенных массивов.

Наличие трех целей предположительно означает, что каждая из уточняющих целей самодостаточна и отражает определенную сторону проблемы, не пересекающуюся с другими сторонами. Однако фактически основная цель программы дублируется второй уточняющей целью, почти дословно повторяющей название программы в целом. В то же время, первая уточняющая цель выделяет в качестве специфического и, судя по расположению, первоочередного для авторов программы вопроса формирование некоей системы управления обращением с отходами.

В свою очередь, третья уточняющая цель в принципе формулируется, как более общая, терминальная(итоговая, содержащая главный смысл) – улучшение санитарного и экологического состояния территории. На наш взгляд, очевидно, что именно эта уточняющая цель должна стоять на месте основной, поскольку она отражает общественно-значимую экологическую потребность населения, для которого не принципиально, каким способом и с помощью каких «комплексов мер» и «систем управления» будет достигнуто улучшения состояния окружающей среды.

В силу сказанного выше, можно констатировать некорректное построение в анализируемой программе как дерева целей, так и дерева решений; смешение терминальных и инструментальных уровней целеполагания.

Помимо логических нарушений в целеполагании, обращает на себя внимание расплывчатость и неконкретность некоторых формулировок первой и второй уточняющих целей. Так, в частности, нераскрытым по содержанию является понятия «система обращения с отходами» и «система управления» этой системой.

Исходя из текста программы, можно предположить, что, во-первых, в Самарской области уже существует определенная система обращения с отходами, которую нужно только усовершенствовать. Во-вторых, уже существует также система управления сферой обращения с отходами, которую также нужно отдельно совершенствовать. Но тогда возникает вопрос: Зачем нужны эти две системы? Не является ли управление частью самой системы обращения с отходами? Такое насыщение неопределенными терминами основополагающей части программы приводит к выводу о намеренном усложнении сферы обращения с отходами с целью преувеличения роли конкретного учреждения – государственного заказчика программы, а именно – МЛХООСиП.

Скрытый смысл конструирования обозначенной выше двойной системы, конечно, существует. Он состоит, на наш взгляд, в том, чтобы обойти федеральное законодательство[205], согласно которому организация обращения с бытовыми отходами передается в компетенцию органов местного самоуправления, без наделения их при этом ресурсами, достаточными для реализации возложенных на эти органы обязанностей. Фактически, именно данная законодательная норма предопределяет критическую ситуацию в сфере обращения с ТБО, а также слабые места анализируемой программы вследствие сочетания трех факторов:

1. Недостаток средств в муниципальных бюджетах для решения более насущных социальных проблем.

2. Восприятие экологических вопросов как «второстепенных», средства на решение которых всегда выделяются в последнюю очередь.

3. Отсутствие в социуме представлений об «устойчивости развития», при котором решение экологических проблем является частью решения вопросов социальных и экономических, об общности их корней и способов урегулирования.

Одним из способов комплексного решения проблем является прозрачность бюджетов, справедливое распределение средств и участие общественности в принятии решений.

Другой причиной, по которой слабо развивается сфера обращения с отходами, является неблагоприятный инвестиционный климат в стране, проявлением чего в сфере обращения с отходами является отсутствие субъектов, желающих вкладывать средства в объекты обращения с отходами.

Помимо общих проблем, затрудняющих развитие бизнеса в России, существуют еще и специфические проблемы сферы обращения с отходами, находящейся во многом в теневой, коррупционной сфере. Поскольку для успешного функционирования данного бизнеса необходим гарантированный объем и качество отходов и адекватные затратам инвестора тарифы на прием ТБО, рентабельность проектов зависит во многом от связей бизнесменов с властями. Последние же слишком часто в России материально заинтересованы в том, чтобы обращением с отходами на их территории занимались аффилированные – «свои» – организации и люди. Плата за вывоз и размещение ТБО, осуществляемая населением, даже незначительная и неадекватная требованиям модернизации объектов обращения с ТБО, является гарантированными деньгами для организаций, работающих в сфере отходов. Зачастую, организации, вывозящие мусор, принимают за сравнительно небольшую плату у физических и юридических лиц опасные отходы, выгружаемые потом под видом бытовых на свалках (полигонах ТБО) или выбрасываемых нелегально в непредназначенных для этого местах – взятых в аренду территориях или просто подальше от людских глаз. Периодически, муниципальные органы власти, ссылаясь на тяжелую экологическую ситуацию, выделяют «в экстренном порядке» предприятиям-«мусорщикам» различные субсидии, эффективность которых не отслеживается никем, что также может способствовать осуществлению коррупционных схем взаимодействия бизнеса и власти.

Таким образом, причина эфемерности системы управления сферой обращения с отходами состоит в том, что муниципальные чиновники не могут и/или не хотят предпринимать усилий по оптимизации сферы обращения с отходами, а у региональных органов власти нет законных способов прямого воздействия на ситуацию. Региональный же бизнес в этой сфере находится в ситуации нездоровой конкуренции, когда преимущество имеют полулегальные и наименее прогрессивные практики. Нарастающий объем отходов, конечно, требует неотложных решений, которые в таком случае осуществляются экстенсивным способом, а именно – попыткой строительства максимального количества мощностей по захоронению отходов. Именно для этого в анализируемую нами программу были включены региональные органы власти, взявшие на себя затраты по строительству объектов по обращению с отходами, хотя это фактически функция не управления «системой обращения с отходами», а создания недостающих ее элементов.

В соответствии с федеральным законодательством областные структуры не уполномочены строить отдельные объекты обращения с отходами по собственному усмотрению, они могут осуществлять разработку и реализацию региональных программ в области обращения с отходами, и в их рамках строить межмуниципальные объекты[206].

Вероятно, лучшим способом решения проблемы обращения с отходами был бы простой запрет на прием для захоронения любых отходов, пригодных для переработки в качестве вторсырья, при одновременном предоставлении альтернативных способов размещения вторичных ресурсов. Однако в России нет инфраструктуры для раздельного сбора ТБО по месту их образования. Соответственно у населения нет навыков раздельного сбора мусора, а также экономических стимулов для реализации данного вида деятельности. Что касается экологического образования и воспитания, то эти виды деятельности при отсутствии вышеназванных условий крайне малоэффективны.

Кроме того, крайне слаба и система экологического контроля, при которой вывалы мусора в лесах, оврагах и по берегам рек либо остаются безнаказанными, либо наказываются весьма несущественными штрафами. Все эти проблемы порождаются слабостью экологического законодательства, которая, в свою очередь, предопределяется ресурсной ориентированностью экономики.

Модернизация федерального экологического законодательства уже много лет является первостепенной задачей для урегулирования проблемы обращения с отходами в России, ее откладывание предопределяет невозможность полноценного решения данной проблемы на региональном и, тем более, на муниципальном уровне. В то же время, авторы программы берут инициативу совершенствования правовых оснований сферы обращения с отходами на себя и обозначают эту задачу, как первую среди управленческих задач. Как оценить этот шаг? Легкость, с которой формулируется эта серьезнейшая задача, похожа на безответственность, сопряженную с отсутствием серьезных угроз в случае ее невыполнения, что и подтвердилось позже на практике[207].

В качестве второй и последней управленческой задачи в Паспорте программы заявлены «создание и поддержка единой информационной среды» в сфере обращения с отходами. Сама формулировка, содержащая в себе достаточно спорное для эпохи постмодернизма утверждение о возможности существования единой информационной среды, навевает мысли об общем административно-командном пути решения проблемы, по которому пойдет реализация ОЦП. Об этом же свидетельствует и тот факт, что создание благоприятных условий для развития бизнеса отнесено не к управленческим задачам, а к задачам непосредственного совершенствования системы обращения с отходами (задача 3 второй уточняющей цели). Такое содержание анализируемого текста позволяет предположить руководящую роль региональных органов власти в определении того, как, где и какой «мусорный» бизнес будет развиваться. Авторы программы фактически игнорирует вопрос о создании условий для развития честной конкуренции между фирмами за счет повышения эффективности и качества их услуг.

Из анализа этой ветви дерева целей программы становится понятным, что выбранная стратегия развития сферы обращения с отходами не ориентирована на сущностную модернизацию системы обращения с отходами, не предполагает серьезных изменений в роли бизнеса в этом процессе и в поведении населения, а лишь усиливает старую модель обращения с отходами за счет государственных инвестиций.

Координация обращения с ТБО на региональном уровне могла бы принести большую пользу в случае более продуманного определения мест для размещения межмуниципальных полигонов (объектов по захоронению отходов) и объектов по сортировке и переработке отдельных видов вторсырья. Слияние же этих двух объектов обращения с отходами построено на технологии, которая принципиально неэффективна. Дело в том, что все указанные в программе аспекты рециклинга ориентированы исключительно на сортировку уже смешанного, спрессованного, транспортированного мусора, который не менее, чем в 10 раз теряет свои качества вторсырья по сравнению с изначально раздельно собранным ТБО.

Продолжая изучение дерева целей программы «Совершенствование системы обращения с отходами»…, проанализируем более подробно вторую уточняющую цель программы и ее раскрытие через задачи. Здесь также обращает на себя внимание неопределенность используемой терминологии. Первая задача формулируется как «модернизация сферы обращения с отходами». Анализ содержания этой задачи позволяет заключить, что данное содержание сводится, по сути, к формированию двух типов управленческих документов:

· генеральных схем очистки муниципальных образований;

· генеральной схемы очистки Самарской области в целом.

А также проведение локального эксперимента по раздельному сбору ТБО в двух муниципальных районах области. Очевидно, что формирование генеральных схем очистки относится как раз не к непосредственной деятельности, а к управленческим задачам. Масштаб же предполагаемой экспериментальный деятельности, которая действительно носит для России модернизационный характер, также не позволяет ее отнести к разделу непосредственной практики. При этом анализируемая задача второй уточняющей цели программы сформулирована с использованием специфической селективной практики формирования текста, а именно через конструирование «модного», конъюнктурного названия для фактически банальных мероприятий, которые по сути своей логически не должны находится в этом разделе.

В рамках второй уточняющей цели вторая задача в отличие от первой звучит четко и понятно: проектирование и строительство объектов обращения с отходами на территории муниципальных образований. Однако анализ текста программы позволяет заключить, что данная задача целиком и полностью находится в зоне ответственности Министерства строительства и ЖКХ Самарской области[208]. Формально, МЛХООСиП не имеет отношения к реализации данного пункта, если не считать того, что в самой программе, разработанной этим ведомством, указываются места размещения полигонов, объемы отходов, которые планируется на них захоронить, а также особенности технологий, применение которых планируется при обращении с отходами. Такое причудливое распределение ответственности, как будет показано далее, завершилось тем, что в 2012 г. Министерство строительства просто не выполнило так неопределенно поставленную перед ним задачу.

Третья задача второй уточняющей цели анализируемой ОЦП имеет характер сокрытия ведущей роли государственной деятельности при формировании системы обращения с отходами под маской развития бизнеса. Авторы программы не предполагают непосредственное формирование и развитие производств по использованию вторичных ресурсов, хотя немалые средства планируется выделить на формирование некоего ОАО со 100% участием Самарской области. Последнее означает фактически создание государственного предприятия, которое впоследствии может быть передано в аренду или концессию. Почему же в таком случае не указывается сразу на то, что регионом будет сформирован комплекс предприятий по переработке вторичного сырья с дальнейшим вовлечением в его функционирование частных предпринимателей? Здесь вновь обнаруживается прием, позволяющей авторам программы снижать ответственность ГРБС за достигнутый в рамках программы результат.

Наиболее четкой и понятной формулировкой в дереве целей программы отличается, на наш взгляд, третья уточняющая цель, предполагающая «улучшение санитарного и экологического состояния территорий муниципальных образований Самарской области». Эта уточняющая цель, хотя очевидно слабо реализуемая в имеющихся условиях, работает на повышение качества жизни населения, поэтому не вызывает возражений в качестве социально значимого действия, в отличие от витиевато построенных первой и второй целей. Подчеркнем, что большое значение для позитивного восприятия программы могла бы приобрести эта цель в случае четкого и исчерпывающего описания в самом тексте программы действий, однозначно приводящих к такому улучшению экологической ситуации. Не менее важно было бы более продуманно сформировать показатели санитарного и экологического состояния территорий муниципалитетов, методики контроля динамики этих показателей и, соответственно, планируемые способы воздействия на них. Однако в самом Паспорте цель программы выглядит весьма разочаровывающе, поскольку на ее реализацию работает единственная задача, состоящая в ликвидации несанкционированных объектов размещения отходов и рекультивации техногенных массивов. Разумеется, нельзя оспаривать серьезное значение ликвидации несанкционированных свалок. Но вряд ли можно утверждать, что эта деятельность исчерпывающа для улучшения санитарного и экологического состояние территорий муниципальных образований Самарской области, захламляемых повсеместно и постоянно.

Таким образом, плотное описание только Паспорта программы позволяет заключить, что ее авторы ориентированы на минимизацию собственной ответственности за результаты при расширении собственных управленческих функций. Подчеркнем, что если создание системы обращения с отходами выражает общественный экологический интерес, то в анализируемом нами тексте явно просвечивают и корпоративные интересы самого природоохранного ведомства, а именно – выделение целой системы управления обращением с отходами и формулирование специальных видов квази-управленческой деятельности. Чего только стоит такое мероприятие, как «Мониторинг и развитие потенциала, структуры, продукции, услуг потенциальных участников Самарского кластера вторичных ресурсов», реализация которого в 2012 г. ожидаемо была сорвана исполнителями в силу сумбурно сформулированного технического задания. То, что это не случайность, а действительно симулякр, пустое понятие, порожденный авторами программы, подтверждается и тем, что в 2013 г. данное мероприятие было вычеркнуто из перечня видов деятельности по программе, необходимость чего неоднократно, кстати сказать, обосновывалась в рамках общественной экспертизы бюджета экологического ведомства.

Помимо выявления селективных практик формирования анализируемого нами текста через плотное описание секвенций, далее был проведен традиционный логический анализ целеполагания в программе «Совершенствования обращения с отходами…», достаточно четко продемонстрировавший фактически слабую ориентацию данного документа на результат. Так, в частности, в разделе «Важнейшие целевые индикаторы и показатели программы» из 6-ти индикаторов лишь 3 непосредственно соответствуют целям и задачам программы, являясь прямым результатом осуществляемой деятельности. При этом два последних индикатора из 6-ти относятся к третьей уточняющей цели – ее единственной задаче, – один ко второй задаче уточняющей цели 2. Это те самые задачи, повторим, и которые обладают наибольшей конкретностью. Для остальных задач, отличающиеся нечеткостью формулировок, не предусмотрено никаких индикаторов. Таким образом, можно заключить, что МЛХООСиП как государственный заказчик программы планирует осуществлять некую работу, об эффективности которой судить будет весьма проблематично.

В то же время, среди индикаторов есть еще три, которые должны демонстрировать успешную реализацию программы, несмотря на то, что для их достижения не названо конкретных мероприятий. В частности, два индикатора являются фактически зеркальными (что снижает их индивидуальное значение):

1. Доля коммунальных отходов, использованных в качестве вторичных материальных ресурсов.

2. Доля коммунальных отходов, размещаемых в природной среде.

На наш взгляд, фактически нет смысла использовать оба эти индикатора для оценки эффективности программы. Но даже если рассматривать их как единый индикатор, то его требуемое значение можно достичь по-разному: вывозя отходы за пределы области или перерабатывая в ее границах. Быстрее и легче всего в сфере обращения с отходами осуществляется процесс продажи собранного вторсырья без организации собственного производства. Именно такие предприятия уже давно существуют в полулегальном режиме в Самарской области. В анализируемой же программе задача почему-то сужается и звучит как «создание условий для развития производств по использованию вторичных ресурсов на территории Самарской области с использованием механизмов государственно-частного партнерства». Важным моментом здесь является ограничение на развитие частной инициативы при переработке вторсырья, которая могла бы возникнуть вне государственно-частной инициативы. Идеологически здесь снова явно доминирует тенденция к централизации сферы под одним руководящим центром. Однако, на наш взгляд, наиболее привлекательным с точки зрения формирования инвестиционного и делового климата в регионе был бы такой индикатор, как «количество предприятий, принимающих и перерабатывающих/перепродающих вторсырье». Отсутствие такого индикатора в программе демонстрирует серьезный идеологический просчет и означает, что развитие сферы обращения с отходами за счет привлечения частной инициативы, малого и среднего бизнеса в Самарской области авторами даже не предполагается.

Наконец, последний индикатор программы – это количество населенных пунктов, охваченных системами сбора и удаления отходов, по отношению к общему количеству населенных пунктов Самарской области. Думается, что 100% охват населенных пунктов системами сбора и вывоза отходов не является необходимым в ситуации, когда по результатам переписи 2010 г., в регионе помимо 12 городских поселений, 14 поселков городского типа, 292 сельских поселения насчитывается 1 309 сельских населенных пунктов[209]. Последние состоят на 44% из населенных пунктов, в которых проживают менее 100 человек, а на 33% из тех, в которых проживает менее 50 человек. Совокупно это составляет не более 0,5% от численности населения области, в то время, как непосредственно в городах Самарской области большая часть жителей частного сектора не охвачена системой сбора и вывоза ТБО или использует ее бесплатно (если вообще доносит свой ТБО до контейнеров или бункеров). В сельской местности, где существуют возможности компостирования, а большая часть ТБО используется в хозяйстве специальный процесс организации сбора и вывоза ТБО менее значим с экологической точки зрения, нежели вовлечение в систему сбора ТБО горожан, проживающих в частном секторе, или жителей более крупных сел, где уже существует определенная система сбора ТБО. В этой связи подчеркнем, что индикатором успеха программы должна быть высокая доля вовлеченных в экологически дружественную систему сбора ТБО населения или домохозяйств, а не населенных пунктов.

Возвращаясь к первой уточняющей цели (совершенствование системы управления в сфере обращения с отходами производства и потребления и использования вторичных материальных ресурсов на территории Самарской области) и задачам, заявленным как необходимые и достаточные для ее достижения (во-первых, совершенствование правовой базы в сфере обращения с отходами, и во-вторых, создание и поддержка единой информационной среды в указанной сфере), подчеркнем, что они не имеют никаких индикаторов, что фактически означает невозможность измерения достижения данной цели и соответствующих ей задач. Отсутствуют индикаторы и в случае первой задачи второй уточняющей цели, которая звучит как «модернизация системы обращения с отходами производства и потребления на территории Самарской области».

Представленность целей и задач в анализируемой программе без соответствующих индикаторов, и наоборот, индикаторов без целей и задач – показатель низкого уровня ответственности авторов программы, а также недостаточно интенсивного обсуждения ее текста с заинтересованной общественностью. Причем анализируемые нами элементы программы находятся в ее паспорте, то есть на первых страницах текста.

Наряду с этим в программе имеет место и заявление о достижении некоторых (причем весьма немаловажных) планируемых результатов без упоминания, однако, о них в целях и задачах программы. Такую практику авторов анализируемого текста обозначим как манипулятивную тактику, поскольку в случае вопросов о том, планируется ли при реализации программы развитие того или иного направления, авторы могут ответить положительно. Однако ответственности за конкретные действия в данном направлении не возложено ни на кого.
В частности, в заключительной части программы «Совершенствования обращения с отходами…» обозначено одиннадцать ее ожидаемых социально-экономических эффектов. Подчеркнем, что пять из них фактически тавтологичны, то есть повторяют заявленные в паспорте показатели, а остальные являют собой нечто нехарактерное для общего смысла программы.

Примечателен тот факт, что среди предполагаемых результатов ОЦП непредсказуемо – несмотря на отсутствие соответствующей задачи и каких-либо конкретных мероприятий – возникает такой пункт, как внедрение «прогрессивной технологии селективного сбора отходов, позволяющую сократить транспортные и иные сопутствующие расходы». Также создается и развивается «производственная инфраструктура для выполнения работ и услуг в сфере обращения с отходами, в том числе по переработке отходов с получением социально значимой и конкурентоспособной продукции», создаются «дополнительные рабочие места, в том числе для социально незащищенных слоев населения».

Все перечисленные выше эффекты возникают как-то самостоятельно, помимо осознанных усилий со стороны авторов программы. Действительно, эксперимент по проведению раздельного сбора ТБО, о проведении которого на первом этапе программы заявлено в исходном ее тексте, до сих пор не осуществлен. А ведь по сути упоминаемые вскользь эффекты это и есть то главное, что могло бы изменить ситуацию в сфере обращения с отходами помимо государственных вложений и усилий, только при условии снятия административных барьеров. Можно предположить, что речь идет об организации селективного сбора ТБО непосредственно у жильцов, в чем будут задействованы низко квалифицированные группы населения. Собранное именно таким способом вторсырье – макулатура, пластик, цветной металл – могли бы стать основой для развития мелкого бизнеса. Но, повторим, программа в целом ориентирована на поддержку исключительно крупного бизнеса в анализируемой сфере и только с участием государства. В этой связи, подчеркнем, что развитие малого бизнеса могло бы «насытить рынок пользующимися спросом товарами, изготовленными полностью или частично с применением отходов производства и потребления», о необходимости чего и говорится в преамбуле и в итоговой части программы. Именно вовлечение населения в раздельный сбор ТБО могло бы «повысить уровень экологического сознания населения Самарской области». Однако последний пункт упоминается в программе фактически единожды, что вполне правомерно, поскольку строительство полигонов и иной инфраструктуры в сфере обращения с отходами, формирование кластеров и т. д. не требует деятельного участия населения, а лишь минимальных усилий по размещению собственных отходов непосредственно в мусорные контейнеры.

Очевидно, что при такой постановке вопроса, данная программа работает не на системное урегулирование проблемы неудовлетворительного состояния сферы обращения с отходами, а на вложение средств в определенные виды деятельности (проектирование и строительство полигонов, формирование неких псевдоуправленческих «бумаг» – генеральных схем очистки муниципальных образований
и т. д.), эффективность которых измерить весьма проблематично. Сама же система управления, помимо ее фактической бесцельности и безответственности, является еще и крайне закрытой и непрозрачной.

Рассмотрим более подробно недостатки самого текста программы «Совершенствование системы обращения с отходами…», начиная с первого раздела «Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа». Грамотное программирование, осуществляемое в рамках методологии программно-целевого метода управления, основывается на принципе системного и комплексного анализа проблемы, что предполагает реализацию следующих принципов: целостность, иерархичность картины, структуризация элементов, множественность примененных методов изучения. В изучаемом разделе программы говорится о решающем значении макро-факторов, предопределяющих особенности формирования сферы обращения с отходами, в числе которых называется тот факт, что Самарский регион представляет собой крупную промышленную агломерацию. При этом о роли таких факторов, как географические и климатические условия, экономическая ситуация, социально-демографические характеристики населения региона в программе не говорится вообще. Однако помимо макроуровня о влиянии каких-либо других уровней на формирование ситуации в сфере обращения с отходами также речь не идет.

Декомпозиция объекта изучения всегда требует придирчивости и высокой предметной компетентности, чтобы не создавать ощущения недостаточной или излишней детализации. В этом смысле анализируемая ОЦП в целом характеризуется отрывочным фактологическим материалом, разбавленным незрелыми оценочными суждениями (примером чего является описание материально-технической базы организаций, служб сферы обращения с отходами). К примеру, во введении к программе указывается цифра 7 млрд тонн отходов, образуемых в РФ ежегодно. Аналогичная цифра приводится в федеральной целевой программе «Отходы», утвержденной правительством РФ в 1996 г. (13 сентября 1996 г. Постановлением № 1098). Однако в самой программе утверждается, что количество отходов нарастает постоянно как в бытовой, так и в производственной сфере. В частности, в приложенной таблице демонстрируется почти 5-кратный рост промышленных и бытовых отходов в Самарской области с 1995 г. Вероятно именно этот год (но никак не позже) был опорным при формировании статистики в вышеуказанном Постановлении за 1996 г. Поэтому цифру 7 млрд. тонн нужно было бы увеличить не менее, чем в 5 раз. Однако этого не делается в анализируемом тексте и авторами программы приводится достаточно небрежная цифра «середины 90-х гг.» Следующий пассаж при анализе влияния сферы обращения с отходами также отличается фактической необоснованностью: «Загрязнение почв, воды порождает 47% заболеваний органов дыхания, 16% – эндокринной системы, 2,5% – онкологических заболеваний у лиц в возрасте 30-34 лет и 11% – у лиц в возрасте 55–59 лет». На наш взгляд, весьма спорным представляется данный тезис инее только потому, что здесь отсутствуют какие – либо ссылки на источник информации, очевиден некорректный подход к аргументации: непонятно даже по смыслу, к чему относятся 11% для лиц в возрастной группе 55–59 и почему взяты именно эти демографические группы: 30–34 года и 55–59 лет.

Сказанное выше проблематизирует качество анализа положения дел в описываемой области и глубину осмысления проблемы, тем самым способствуя возникновению ситуации неопределенности при конкретизации направлений деятельности и определении мероприятий.

Одной из важнейших черт программной деятельности является адекватность целей, задач и запланированных мероприятий описанной проблемной ситуации. Выше было обозначено немало противоречий уже на уровне формулировки целей и задач. Однако их соотнесение с первым разделом, характеризующим проблемы, на решение которой направлена анализируемая программа, достаточно ярко показывает невысокое, на наш взгляд, качество формирования этой программы, наряду фактически со снятием ее авторами с себя ответственности за те результаты, на которые в итоге выйдет программа в ходе ее выполнения.

Воспользуемся табл. 4, продолжая анализ изучаемого нами текста. В столбце 1 указано 7 выделяемых авторами программы проблем, а в столбце 2 перечислены задачи программы.

Подчеркнем, что первая и вторая проблемы достаточно точно соответствуют поставленным в программе задачам. С другой стороны, среди перечисленных проблем совершенно отсутствуют те, которые бы соответствовали цели 3 и ее единственной задаче.

Выделенным проблемам неразвитости бизнеса по переработке вторсырья и «мощностей» по его «первичной» сортировке соответствует задача 3 второй цели. Отметим только тот факт, что если переработкой бизнеса однозначно должен заниматься бизнес, то при упоминании первичной сортировки указываются некие «мощности», принадлежащие то ли бизнесу, то ли муниципалитетам или региону. Также очередным подтверждением отказа авторов программы от идеи формирования раздельного сбора ТБО населением является упоминание именно о «мощностях» по первичной переработке отходов, в то время, как достаточно было бы просто формирования системы раздельного сбора мусора непосредственно в жилых зонах.

Таблица 4