Социальных программ

Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят

друг друга в заблуждение.

К. Маркс

В Западной Европе в условиях, когда государства испытывают серьезные затруднения в решении острых социальных проблем, выработка общего видения различными заинтересованными сторонами сущности проблемы и способов ее решения; использование этого видения в качестве основания для разработки и реализации государственной политики или региональных программ выглядят как попытка органов власти устраниться от ответственности за решение этих проблем, переложив эту ответственность на институты гражданского общества и экспертов, выступающих от лица науки[183].

В России же ситуация в этой сфере очень далека от европейских практик. В силу гораздо меньшего объема ответственности, возлагаемого населением на государство, а также реально выполняемого государством по отношению своим гражданам, власти пока фактически не ощущают желания делиться ответственностью с общественностью за решение каких-либо проблем. С другой стороны, российские власти, не перекладывая ответственность на результаты демократических процедур, не берут эту ответственность в полной мере и на себя. Идеология «вертикали власти» предполагает в нашей стране не столько полноту ответственности за достигнутые результаты, сколько полноту распоряжения общественными финансами. Естественно, что при повышении прозрачности и степени общественного контроля над тем, как решаются острые социальные проблемы благодаря осуществлению управленческой деятельности, желание использовать общественные ресурсы сокращается по мере усложнения проблем.

На данный момент в России, несмотря на низкую эффективность реализации государственной политики, уровень ответственности чиновников за результаты собственной деятельности настолько низок, что все еще не внушает им желания поделиться властью. Поэтому всерьез обсуждать с общественностью суть проблем и способы их решения, а также привлекать ее к их решению, тем более к определению «повестки дня» до сих пор российское государство соглашается с трудом.

Безусловно, процесс взаимодействия государства и общественности исторически даже в нашей стране уже перерос авторитарную стадию, когда функцией власти было лишь оповещение населения о принятых решениях. Постепенно, даже сугубо информирующая деятельность становится все более гибкой, хотя определенными издержками «гибкости» является периодическая трансформация информирования в манипуляцию общественным мнением. Так или иначе, с развитием демократии в обществе появляются и институциализируются различные процедуры взаимодействия государства и гражданского общества, используемые при осуществлении различной по масштабам управленческой деятельности в различных сочетаниях. Так, Ш. Арнстейн еще в 1969 г. предложила следующую схему, названную ей «лестницей участия», перечисляя в ней в порядке убывания восемь режимов взаимодействия граждан с государством: манипулирование – «терапия» – информирование – консультации – учет мнения – партнерство – делегирование полномочий – гражданское управление.

В свою очередь, Д. Уилкокс в «Руководстве по эффективному общественному участию»[184] упрощает классификацию Ш. Арнстейн и предлагает выделить следующие уровни: информирование – консультации – совместное принятие решений – совместная деятельность – поддержка местных инициатив. При этом подходе уровень «манипуляции» и «терапии» исключены из схемы, поскольку, по сути, они не являются процедурами сотрудничества и могут лишь усиливать социальные конфликты.

Иную классификацию типов/этапов взаимодействия власти и гражданского общества предлагает А. Сунгуров, понимая под гражданским обществом преимущественно некоммерческие организации. Он выделяет следующие типы: игнорирование общественности – конфронтация (модель борьбы с противником и модель гражданского неповиновения) взаимодействие, основанное на доминировании власти (патерналистская модель и модель «приводных ремней») – партнерское взаимодействие: (модель садовника, собственно партнерская модель и модель архитектора).

Во всех перечисленных классификациях анализируется, прежде всего, характер общения представителей гражданского общества (чаще всего – общественных объединений) с органами власти. Однако следует иметь в виду и то, что характер взаимодействия изменяется еще и в зависимости от качественных характеристик взаимодействующих сторон. Предпосылками формирования более развитых форм взаимодействия является высокий уровень политической культуры граждан, его социально-политическая активность, наличие знаний в области принятия и исполнения принимаемых решений, а также личная мотивация или желание участвовать в описываемом процессе. Очевидно, что осуществлять эффективное взаимодействие с государством вряд ли могут сугубо низовые (grass-root) организации, которые, без сомнения, являются количественно более весомыми. Вспоминая хорошо известную идеологию низовых экологических организаций, описываемую в англоязычной литературе как «Not in my backyard» («Только не на моем заднем дворе»), подчеркнем ее эгоистическую сущность и сосредоточенность исключительно на собственных частных интересах. О максимизации общественного блага здесь речи не идет. Подчеркнем, что для развития делиберативной демократии – то есть демократии обсуждения (от deliberate – обсуждать, совещаться) – особенно важно включение в процесс взаимодействия с органами власти таких акторов, которые могут развивать диалог не только с ними, но и с иными заинтересованными группами, выстраивая при этом стратегии коллективного действия[185]. Поэтому необходимо рассматривать как важнейших акторов публичного диалога любых специалистов, экспертов, озабоченных максимизацией общественного блага. К их числу отнесем и публичных социологов, выступающих не только на профессиональных трибунах, но и в прессе, действующих, в том числе, и на поле разнообразных общественных слушаний, обсуждений, экспертиз.

Концептуальная новизна нашего подхода состоит в том, что мы рассматриваем и представителей общественных объединений, и отдельных гражданских активистов, углубленно занимающихся изучением конкретных социальных проблем и инструментальными способами их решений с целью воздействовать на органы власти как неполитических субъектов, как «конструкторов общественных интересов», а их деятельность не как политическую, а как исследовательскую и общественную одновременно. Крайне важно позиционировать эту деятельность именно так, поскольку в современной России политические способы воздействия на происходящие процессы со стороны слабых публик не только осложнены, но и не приветствуются со стороны государства, пытающегося свести общественную активность к неполитическим, менее рефлексивным формам.

Однако разделение политического и неполитического уровней становится все более затруднительным, как показывает развитие ситуации в России в последние годы. Не только низовая общественная деятельность квалифицируется как политическая, но и исследовательская работа становится предметом гонений. К примеру, доктор политологических наук, профессор Кубанского госуниверситета М. Савва, активно занимавшийся исследованиями гражданского общества, включая анализ эффективности взаимодействия населения и органов власти, был отправлен по сфабрикованному ФСБ обвинению в растрате средств на исследовательскую деятельность за решетку, где содержится до сих пор[186].

Сложности в разграничении политической и неполитической деятельности вызвали обострение ситуации в сфере контроля за деятельностью НКО в 2013 г., когда по требованию прокуратуры РФ была проведена их доскональная проверка. В некоторых субъектах РФ региональные прокуратуры обвинили ряд НКО в том, что они являются политическими акторами. В соответствии с новым законодательством это может повлечь, в случае использования зарубежных грантов этими организациями, их причисление к категории «иностранных агентов»[187]. При этом политической была объявлена экологическая, правозащитная деятельность НКО, и даже защита прав людей с ограниченными возможностями здоровья.

Показательным является предупреждение, вынесенное прокуратурами некоторых регионов экологическим НКО. Деятельности этих НКО был приписан политический контекст на основании того, что в их уставах присутствовал пункт о праве участвовать в выработке решений органов государственной власти в экологической сфере. В ответ, в мае 2013 г. более 20 крупных российских экологических организаций подписали письмо в адрес высшего руководства страны о том, что положения уставов эко-НКО основываются на норме Конституции РФ. Согласно этой норме, «граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей»[188]. Понятно, что охрана окружающей среды сегодня неразрывно связана с контролем текущего природопользования в рамках любой хозяйственной деятельности, а также с реализацией новых проектов, что практически всегда затрагивает экологические интересы граждан. В связи с этим, естественно, что вопросы формирования программ и стратегических документов регионального уровня находятся в центре внимания экологов-общественников. Показательно и то, что именно антидемократические практики заставили экологическую общественность определить свою активность, связанную с участием в принятии решений органами власти, как принципиально неполитическую, называя ее социально-ориентированной, общественной деятельностью.

Несмотря на абсурдность претензий к этим НКО, причина анализируемых действий государства понятна. Еще А. де Токвиль указывал на то, что именно добровольные неполитические ассоциации выступают в качестве «школ демократии», воспитывая, прежде всего, доверие людей друг другу и их умение коммуницировать[189]. Значит, сильные и самостоятельные общественные организации являются проводниками организованного противодействия общественных интересов частным и корпоративным. Именно эти организации выходят на уровень серьезного анализа государственных документов, в частности, региональных программ, с тем, чтобы лоббировать общественные интересы на различных уровнях, в том числе в поле публичной политики.

Таким образом, в российском обществе становится все более очевидной неизбежность превращения всей социальной жизни в политическую с точки зрения ее осмысления членами социума, как паутины прямых и косвенных взаимодействий различных заинтересованных сторон. Определенная политизация социальной сферы, т. е. переход к осмыслению не только того, как реализуется социальная политика в регионе, но и того, что она собой представляет, какие проблемы считает приоритетными, являются признаками развитой демократии.
В силу того, слово «политизация» для многих несет некоторые негативные коннотации, можно обратиться к использованию зеркального термина – «социологизация» политики.

Подчеркнем, в нашей стране даже сам научный дискурс исследования самоопределения и/или взаимодействия заинтересованных сторон является прерогативой политологии. Исследования же повседневных практик самоидентификации гражданских интересов нечасты, а сам термины «стейкхолдеры» (заинтересованные стороны), широко распространенный в англоязычной литературе, в российской социологии употребляется крайне редко. Российские политологи, порой, претендуют на то, чтобы рассматривать общественную деятельность как объект политологии. Существует даже мнение, что «к политическому участию можно отнести и практику оказания социально значимых услуг силами НКО, и соответствующую благотворительную деятельность (включая международную), и участие НКО в формировании и реализации социального заказа или гранта (федерального, регионального, муниципального уровня)»^[190]. Но если еще десятилетие назад такое позиционирование не имело никакого практического значения, то сегодня в России ситуация серьезно изменилась в связи с тенденцией торможения государством общественно-политической активности граждан.

В этой связи процессы «политизации» социологии или «социологизации» политики стимулируют выход социологов из тиши кабинетов в публичное пространство, что. в свою очередь, вносит определенную лепту в развитие общественной активности граждан, поднимая ее на уровень участия в политических решениях, и делая ее более осмысленной и содержательной. Анализируемая ситуация требует от публичных социологов более пристального внимания к процессам идентификации стейкхолдеров, артикуляции их интересов, выявления зон скрытой дискриминации данных интересов как на локальном, так и иных уровнях. Фактически именно развитие политического дискурса в современной России требует развития публичной социологии, разъяснения государству со стороны профессионалов, что современное бурно и прогрессивно развивающееся общество не может представлять собой аморфную массу без наличия собственных интересов и возможностей их реализации, в том числе и политическим путем. Развитие социологического подхода к анализу социальной политики как элемента макрополитики государства, анализ групповых общественных интересов при стратегическом планировании могли бы в большей степени воздействовать на развитие публичной сферы в России. Можно предположить, что весьма продуктивным было бы обсуждение в региональном разрезе с акцентом на осмысление воздействия на наиболее уязвимые социальные группы целого ряда макрополитических вопросов, выпадающих из сферы внимания. Например, почему России следует вступать в ВТО? Каким социальным группам это выгодно? А как отзовется это на благосостоянии самых уязвимых групп населения? Зачем нужно строить нефтепровод «Восточная Сибирь – Тихий океан», пересекающий полстраны, кому и какие это даст выгоды и какие создаст проблемы?

Перечень подобных вопросов внушителен и их обсуждение необходимо для того, чтобы граждане постепенно осознавали и идентифицировали частные, групповые и общественные интересы. Здесь стоит согласиться с идеей А. Этциони о том, что определение легитимных направлений развития, господства тех или иных моральных норм происходит, зачастую, не в силу принятия законов, а в силу распространения определенных дискурсов в обществе, обсуждения тех или иных нравственных проблем; для чего нужно развитие диалоговых практик, сконцентрированных на универсальных ценностях[191].

В контексте диалогов о ценностях следует обратить внимание на концепцию Ч. Боска и С. Хилгартнера о конкуренции социальных проблем на общественно-политических аренах[192]. Действительно, предназначение общественных организаций сегодня состоит не только в выполнении поручений государства на более скромные средства, нежели те, что имеются у государственных или коммерческих структур; и не только в том, чтобы осуществлять те проекты, которые они считают нужными, самостоятельно находя для этого ресурсы. Функция общественности в рамках развивающейся демократии участия состоит в том, чтобы формировать собственную повестку дня и стимулировать государство решать те проблемы, которые именно общественность считает наиболее важными в имеющейся ситуации. К примеру, до сих пор не решены и фактически находятся на периферии внимания «избранников народа» такие проблемы, как оказание/неоказание реальной помощи людям без определенного места жительства, причины и основания широкого распространения попрошайничества, сексуального рабства, практики публичных убийств бродячих животных, варварское обращение с отходами и многие другие.

Отметим, что переход к ситуации, когда определение приоритетных для государственного финансирования проблем будет подлежать серьезному общественному обсуждению, также является важнейшей чертой перехода к устойчивому развитию. При реализации такого подхода станет затруднительной реализация крупных проектов, в эффективность финансирования которых не верит большинство граждан. Так, сегодня заметный общественный скепсис вызывают такие проекты, как строительство объектов для саммита АТЭС в 2012 г., на которые было затрачено 625 млрд. рублей, или олимпийских объектов в Сочи, на которые затрачена беспрецедентная сумма в 1,5 триллиона рублей и т. д. Частично негативное отношение населения вызывается высоким уровнем коррупции, характерной для реализации государственных заказов. Россияне прекрасно понимают, что для «сильных публик» сегодня уже важны не только цели работы, сколько масштабы, которые позволяют бесконтрольно тратить средства для удовлетворения собственных частных или корпоративных интересов. С другой стороны, возникают сомнения в соответствии проведения таких мероприятий общественным интересам, то есть максимизации общественного блага. Все больше россиян начинают задумываться о том, куда могли бы быть потрачены эти средства, если бы процедура выбора стратегических направлений развития учитывала интересы более широкого круга граждан.

Примером того, как низкий уровень доверия к планируемым «сверху» проектам вызывает активные протесты населения, являются публичные слушания в г.о. Самара от 16.06. 2013 по поводу внесения изменений в Генеральный план города в связи с планированием строительства спортивных объектов для Чемпионата мира по футболу в 2018 г. Это мероприятие стало предметом широкого обсуждения в результате конфликта, связанного с разночтениями при подсчете голосов по их результатам. С точки зрения социолога-наблюдателя, особенно важен в данном случае широкий спектр интересов, озвученных присутствующими. Первым и наиболее очевидным интересом, собравшим большое количество граждан, был вопрос относительно собственности на земельные участки, находящиеся поблизости от территории планируемого строительства. Здесь их частные и однотипные интересы можно назвать «сильными». Однако обозначались и более абстрактные общественные интересы, такие как перспективы вырубки и деградации городских лесов и водоемов. Наиболее интересной была артикуляция стратегических проблем, таких, как социальный смысл строительства стадиона в условиях неопределенности его дальнейшего статуса, включая проблемы его последующего финансирования, а также переключения всех финансовых потоков области на приоритетное обслуживание потребностей Чемпионата вместо решения более важных социальных вопросов. Многие из присутствующих говорили о том, что развитие здорового образа жизни горожан не связано со строительством гигантских спортивных сооружений.

Активная позиция горожан по данному вопросу очевидно конфронтирует с позицией органов власти, которые фактически предприняли попытку манипуляции мнением граждан. Ведущие слушаний делали в своих комментариях акцент на том, что на этом конкретном мероприятии решается вопрос лишь о корректировке зонирования в Генплане города, что, якобы, никак не затрагивает вышеозначенных «сильных интересов» дачников. Однако среди присутствующих нашлись выступающие, высказавшие мнение о том, решение данного формального вопроса повлечет за собой гораздо более масштабные последствия, чем те, о которых говорит власть. Таким образом, попытки манипулирования мнением общественности на данном уровне были, так сказать, разоблачены. Однако главный элемент манипуляции так и не дошел, скажем так, до сознания участников. Манипуляция в данном случае состоит в том, что публичные слушания по генплану в соответствии с Градостроительным кодексом РФ носят информирующий характер, то есть по сути своей они не являются инструментом воздействия общественности на принятие решений.

По сравнению с общественными слушаниями, регламентированными ФЗ «Об экологической экспертизе»[193] статус ПС, осуществляемых в соответствии с Градостроительным кодексом[194], явно занижен. Действительно, в соответствии с законом «Об экологической экспертизе» реализация любого проекта могла быть начата исключительно после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, объектом которой являлся пакет документов ОВОС – «оценки воздействия на окружающую среду». Отметим, что пакет ОВОС разрабатывала независимая организация на деньги, выделяемые заказчиком, а экологическая экспертиза данного пакета подтверждала его независимость, добросовестное выполнение и обоснованность выводов. Неотъемлемой частью ОВОС являлся протокол общественных слушаний, включающий в себя все замечания общественности, которые заказчик проекта обязан учесть при окончательном формировании проектной документации. Отсутствие этого протокола фактически останавливало процедуру государственной экологической экспертизы, а значит, откладывало и начало самого строительства.

С 01.01.2007 г. экологическая экспертиза по всем объектам, строящимся на территории муниципалитетов, фактически была отменена за счет принятия поправок в Градостроительный кодекс, который является более специализированной нормой закона. В результате, «общественные» слушания были заменены на «публичные», что лексически для неспециалистов в данной сфере практически незаметно, но юридически отличается принципиально. Суть различий состоит в том, что мнение граждан в ходе общественных слушаний должно было быть учтено в обязательном порядке, а в рамках публичных слушаний граждане должны быть лишь проинформированы о планируемой деятельности. Таким образом, процедура взаимодействия властей и граждан возвращается с уровня консультаций на уровень простого информирования (по классификациям Ш. Арнстейн и Д. Уилкокса), с уровня взаимодействия, основанного на партнерстве на уровень взаимодействия, основанного на доминировании власти (по А. Сунгурову).

Отметим также, что до 2007 г. необходимо было подвергать государственной экологической экспертизе весь проект предлагаемой деятельности, включая пакет документов по ОВОС[195]. Здесь экспертное заключение составляли специалисты различных отраслей, связанных тематически с реализуемым проектом и его последствиями. Однако эти специалисты назначались специально уполномоченным государственным органом и получали от государства зарплату за участие в экспертной деятельности. Параллельно с государственной экологической экспертизой по инициативе граждан или НКО могла быть организована общественная экологическая экспертиза. Объект экспертирования был тот же самый: проектная документация, включающая, в том числе, пакет ОВОС. Однако оплата экспертам либо не предоставлялась вовсе, либо осуществлялась за счет коллективных добровольных пожертвований заинтересованных сторон. При этом решение общественной экспертизы, имеющее рекомендательный характер, предоставлялось экспертам, осуществляющим государственную экспертизу, заключения которых являлись решающим для судьбы проекта. Таким образом, процедура экологической экспертизы, заложенная в ФЗ «Об экологической экспертизе», являлась гораздо более сложной, обоснованной, возлагающей более серьезные требования, как к заказчику проекта, так и к экспертам.

Следует также понимать, что в процедуре экологической экспертизы был заложен большой потенциал делегирования полномочий общественности, в частности, предлагалось рассмотреть не только представляемый определенным заказчиком вариант использования той или иной территории, но и обязательным было представление как минимум одного альтернативного проекта. Несмотря на то, что во второй половине 90х – начале 2000-х гг. экологическая экспертиза осуществлялась далеко не во всех необходимых случаях, принципиальным было наличие самого факта официального закрепления данного подхода, в том числе и обсуждения принципиально иного использования территории или иной технологии деятельности. В рамках Градостроительного кодекса РФ исчезает даже формальная возможность альтернативного планирования. Такая ситуация делает фактически невозможным партнерство государства с общественностью на терминальном уровне, то есть на уровне обсуждение самого целеполагания проектов. Именно в 2007 г. произошел фактический переход от уровня консультаций с общественностью к уровню ее простого информирования. Так, в ходе вышеназванных общественных слушаний в Самаре, идея о строительстве стадиона и проведении чемпионата мира по футболу в принципе не подлежали обсуждению. Публичные же слушания юридически были лишь средством оповещения населения о планах муниципальных и региональных властей.

Таким образом, экологическое законодательство, которое долгое время было лидером развития сферы взаимодействия между властью и общественностью, фактически перестало быть правовым основанием для развития общественного участия в принятии решений и осуществления общественной экспертизы. В то же время по мере развития законодательства РФ, понятие экспертизы (в том числе и независимой и/или общественной) появились в таких федеральных нормативно-правовых актах, как законы «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», «О защите прав потребителей», «Об оценочной деятельности», «О сертификации продукции и услуг» и т.д. Экспертная деятельность начинает осуществляться и по отношению к самому законодательству. Как указывается в докладе Общественной палаты РФ о проблемах экспертной деятельности, причинами развития общественной экспертизы является то, «что решения органов власти и управления, в том числе, и в области законодательной деятельности, не всегда приводят к объявленным или ожидаемым результатам, нередко эффективность властных решений невысока, их результаты не соответствуют приоритетам широких социальных групп, нарушают права и свободы меньшинств и т. п.».[196] Далее, в данном докладе подчеркивается, что «под общественной экспертизой можно понимать экспертизу процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп, крупных и мелких», «некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает в себя независимый профессиональный анализ социальной проблемы: ее специфики, динамики, размаха, вклада различных социальных агентов в ее решение, законодательной базы, причин неэффективного или несвоевременного решения и т.д»[197].

Таким образом, с уровня анализа последствий конкретной хозяйственной деятельности в рамках экологической экспертизы, общественная экспертиза поднялась на более высокий уровень анализа политических решений. Такое изменение, с одной стороны, можно назвать шагом вперед по пути развития делиберативной демократии. В то же время, отсутствие принципа обязательности учета мнения общественности, вызывает сомнения в серьезном значении общественных дискуссий при принятии конкретных управленческих решений. Последнее утверждение имеет целый ряд теоретических оснований. Выделим лишь некоторые из них:

1. Именно в эпоху постмодернизма очень сложно выделить единое «мнение общественности», к которому следует прислушиваться органам власти, и которое следует учитывать;

2. Обязательное следование мнению общественности фактически снимает с властей ответственность за реализацию того или иного управленческого решения, что имеет ряд неприятных последствий;

3. «Конкретные управленческие решения» также в некоторых случаях теряют свою конкретность по ходу реализации, поскольку учет мнения общественности только на стадии принятия решения фактически развязывает руки «казенным» исполнителям, которые могут реализовать принятое решение с достаточно высокой долей искажения терминальной цели-ценности.

Последнее утверждение важно тем, что фактически общественные или публичные слушания обычно сопровождают начало только проекта/или программы, то есть соответствуют фазе планирования, однако исчезают на стадии контроля реализации, оценки эффективности проекта, а также коррекции его последующего осуществления. Обсуждение самой постановки проблемы, предлагаемых методов ее решения, управленческих механизмов ее реализации имеет большое значение для того, чтобы программы переставали быть инструментами «индикативного планирования», о недостатках которого было сказано выше, и становились полноценным управленческими механизмами. Однако каким бы продуктивным не было участие общественности на стадии формирования программ, этого недостаточно. Как показывает практика, следует использовать новые, креативные инструменты делиберативной демократии, перманентные формы общественного контроля, позволяющие отслеживать и корректировать все стадии программного цикла.

Одной из форм такого перманентного гражданского участия в контроле и корректировке управленческой деятельности является система бюджетных слушаний, созданная в России в последние годы. Она сочетает в себе несколько уровней и типов гражданского участия из числа вышеназванных. С одной стороны, это и информирование населения, с другой – консультации с общественностью, с третьей – это и элементы совместного принятия решений и даже поддержка местных инициатив. Сразу же подчеркнем, что общественная экспертиза бюджетного процесса как форма гражданского участия существует далеко не повсеместно, но получает в последнее время все большее распространение.

Рассмотрим развитие общественной экспертизы регионального бюджета на примере Самарской области. Система гражданского участия в формировании и исполнении бюджета в этом регионе, конечно, находится лишь в начале пути к полноценной делиберативной демократии. Ее воздействие на непосредственное осуществление программной деятельности еще не столь велико. В то же время, на поле публичной политики уже произошли некоторые процессы институциализации экспертной оценки бюджетирования. Сформировался устойчивый дискурс, легитимирующий присутствие независимых «стратегических акторов» в лице общественных экспертов по бюджету в публичном пространстве региона. Безусловно, формирование такого дискурса является мягкой формой воздействия общественности на власть, эффективность чего сложно отследить и однозначно оценить количественно. Предположительно, в процессе проведения общественных слушаний происходит не только рост гражданского профессионализма общественных экспертов, но и их воздействие на представителей органов власти, изменяющих свои изначальные этические установки, повышающих уровень гражданской культуры[198]. В целом, такие дискуссии этического характера проясняют значение универсальных моральных ценностей, что, как уже упоминалось выше, является одним из значимых путей социального развития.

С первого взгляда, общественная экспертиза бюджета Самарской области, как пример консультативного уровня взаимодействия органов власти и общественности, далека от политических баталий за места в парламентах, принятие тех или иных законов. Не случайно, этот проект оказался более успешным и устойчивым, нежели общественная экспертиза регионального законодательства, более близкая к политической сфере. Кстати сказать, этот вид общественной экспертизы начал активно развиваться в Самарской области со второй половины 90-х гг. ХХ в., но, выйдя на уровень экспертирования законотворческой деятельности, он зашел в тупик, поскольку фактически началось дублирование общественными экспертами деятельности региональных парламентариев. По сути, попытка лоббировать общественные интересы через коррекцию законотворческой деятельности Самарской губернской думы являлась системой контроля официально представляющих интересы народа депутатов со стороны независимых общественных экспертов. Очевидно, что сама идея об экспертизе качества защиты интересов населения депутатами со стороны общественных экспертов неоднозначна, поскольку при такой постановке вопросов неочевидной является независимость самих общественных экспертов. Теоретически некоторые незначительные поправки в законопроекты процесс были общественными экспертами предложены, однако серьезного влияния на законотворческую деятельность в Самарской области со стороны общественных экспертов не получилось. Фактически после 2007 г. общественная экспертиза законодательной деятельности в Самарской области исчезла. Перечисленные на сайте «Общественная экспертиза Самарской области» заключения общественных экспертов датируются 2008 г.[199]

Еще одной предпосылкой затухания общественной экспертизы по законодательству был переход нескольких лидеров этого направления гражданского участия на работу в муниципальные органы власти. Социальные интерпретации такого трудоустройства могут быть различными, от осуществления властями успешного блокирования наиболее активных социальных акторов до реальной оптимизации кадрового состава муниципальных органов власти. Так или иначе, общественная экспертиза законодательной деятельности на региональном уровне фактически прекратила свое существование, в то время как общественная экспертиза деятельности органов исполнительной власти в рамках бюджетного процесса осуществляется с 2006 г. по настоящее время.

Несмотря на то, что экспертиза планирования и исполнения бюджета, казалось бы, является тактическим уровнем, за указанный период времени общественным экспертам удалось обосновать необходимость при проведении анализа бюджетных затрат выходить за пределы инструментальных вопросов на более глобальный уровень осмысления целеполагания и обоснования методов достижения поставленных задач, а также оценки результатов осуществления программной и непрограммной деятельности региональными министерствами и ведомствами. Подчеркнем, что возможность и даже право на публичное обсуждение таких вопросов с руководителями региональных органов власти является фактически институциализацией определенной дискуссионной площадки, что является бесспорным вкладом в развитие публичной сферы региона. Именно здесь публичные социологи, входящие в состав группы общественных экспертов, могут развивать, формулировать и последовательно доводить до сознания определенных публик свои идеи, представляющие тот самый «общественный интерес», который является, как уже говорилось выше, самостоятельным субъектом публичной политики, «стратегическим актором», проводящим прогрессивные изменения в жизнь социума.

Общественная экспертиза социально-экологического развития Самарской области в рамках общественных слушаний по региональному бюджету фактически осуществляется как совокупность мероприятий по взаимодействию гражданских активистов, представляющих третий сектор, с представителями региональных органов власти. В соответствии с существующим «Порядком проведенияобщественных слушаний по бюджету Самарской области»[200] данные мероприятия не являются единичными, а растянуты практически на весь бюджетный период.

Так, общественные обсуждения в каждом ГРБС проводятся дважды в год: весной – в рамках анализа исполнения бюджета за прошедший период и осенью – в рамках анализа планируемого бюджета на последующий год.

Далее для донесения наиболее острых выводов экспертизы до более широкой публики у общественных экспертов существует возможность использования трибуны Итоговых ПС, на которых обобщаются результаты общественных дискуссий в различных региональных ведомствах по поводу исполнения или планированию бюджета Самарской области в целом. Предъявленные на данных мероприятиях заключения общественных экспертов совместно с изложением официальной точки зрения по различным вопросам социального развития области публикуются на сайтах таких организаций, как Лаборатория независимой экспертизы социальных программ Самарского государственного университета, СРОО ИЭКА «Поволжье»[201] и других общественных организаций и самих ГРБС.

Заключения общественных экспертов носят достаточно свободный характер, хотя и структурированы в соответствии с коллегиально выработанным стандартом. В целом объем экспертных заключений не ограничен, поскольку в органы власти они предоставляются в электронном виде, так же как и для публикации на сайтах заинтересованных организаций. Однако из соображений удобства и экономии бумаги на итоговых ПС заключения общественных экспертов раздаются присутствующим в виде кратких резюме.

Каково же было содержание данных экспертных заключений с точки зрения публичной социологии? В какой степени они отражают общественный интерес, например, «экологический интерес» как концентрированное выражение заинтересованности современного общества в максимально благоприятном состоянии окружающей среды?

Фактически, в заключениях общественных экспертов фокусируется внимание на тех направлениях и статьях расходов, которые, по мнению этих экспертов, имеют направленность на удовлетворение частных интересов скрытых лоббирующих групп в ущерб интересам либо более широких по составу заинтересованных групп, либо политически депривированных заинтересованных сторон. Объектом общественной экспертизы является реестр расходных обязательств (как официально называется бюджетная роспись), а также иные документы, характеризующие деятельность экспертируемого ведомства, находящиеся в свободном доступе на сайте ГРБС. Как и при проведении любой экспертизы, для ознакомления с ее результатами широкой публике представляется лишь краткое резюме, но в данном исследовании интересны не только расширенные результаты, но и сам ход общественной экспертизы. Соответственно, в следующих разделах пособия рассмотрим именно ход социологического анализа, который ложится в основание заключений общественной экспертизы, предлагаемой публичными социологами для широкого обсуждения в рамках общественных слушаний по бюджету. При этом следует понимать, что общественную экспертизу осуществляют и гражданские активисты, работающие в иных профессиональных сферах и, соответственно, использующие иные (не социологические) подходы к анализу интересующих их бюджетов.

Ключевые понятия

Артикуляция общественных интересов; идентификация стейкхолдеров; концепция общественно-политических арен; лестница участия»; лоббирование; общественная экспертиза; общественные слушания, общественные эксперты; политизация» социологии или «социологизация» политики; публичные слушания; сильные публики; слабые публики; скрытая дискриминация; стейкхолдеры, стратегические акторы.

Вопросы для самоконтроля

1. На какой из стадий в соответствии с классификациями

Ш. Арнстейн, Д. Уилкокса или А. Сунгурова находится чаще всего государство в его взаимодействии с общественностью в современной России? Ответ обоснуйте.

2. В какой мере можно рассматривать «общественный интерес» в качестве актора и субъекта социальной политики?

3. Кто такие «конструкторы общественных интересов» и что их объединяет?

4. В чем состоит специфика общественного статуса публичных социологов?

5. Какие ключевые вопросы следует анализировать публичные социологи при анализе бюджета?

6. Чем отличаются общественные слушания от публичных слушаний?

7. Какова процедура общественных слушаний по бюджеты в Самарской области?

8. В чем состоит сущность заключения общественного эксперта?

Литература для дополнительного чтения

1. Алмонд Г.А., Верба С. Гражданская культура и стабильная демократия // Политические исследования, 1992. № 4. С. 3

2. Аузан А. А. Гражданское общество и политическая система // Лекция на открытии конференции «Векторы развития современной России». МВШСЭН, 15 апреля 2005 г. URL: root.elima.ru.

3. Беляева Н.Ю. Развитие концепта публичной политики: внимание «движущим силам» и управляющим субъектам // Политические исследования, 2011. № 03. С. 72-87.

4. Комаров О.Е. Гражданское участие как принцип развития гражданского общества на постсоветском пространстве [Электронный ресурс]. Тюмень, 2011. Режим доступа – http://regionacadem.org.

5. Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем. URL: http://www.civisbook.ru.

6. Нездюров А.Л. Общественное участие в бюджетном процессе. Опыт и технологии. СПб.: Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр Стратегия, 2003.

7. Проект «Информационная поддержка принятия экологических решений: оценка воздействия на окружающую среду в России и США» – совместно с Ramapo College и Orange Environment, США. Изучение процессов принятия решений и возможностей для гражданского участия в России и США. URL: http://www.ecom.su.

8. Стародубов А. А. Публичные слушания как форма общественно-политического участия населения современной России: социологический анализ: автореф. дис. к.с.н.. Саратов, 2009. 167 с.

9. Сунгуров А.Ю. Структуры гражданского общества и их взаимодействие с властью в России. Великий Новгород, 2008. URL: http://www.civisbook.ru.

10. Хилгартнер С., Боск Ч.Л. Рост и упадок социальных проблем: концепция публичных арен // Средства массовой коммуникации и социальные проблемы: Хрестоматия / Пер. с англ.; сост. И.Г. Ясавеев. Казань: Изд. Каз. гос. ун-та, 2000 г. С.18–53.

11. Шматко Н.А. Феномен публичной политики // Социологические исследования, 2001. №7. С. 106–112

12. Этциони А. Коммунитаризм как ключ к мировой легитимности. // Политическое управление: электронный научный информационно-образовательный журнал. ISSN 2221-7703 2012. № 2 (03).

13. Якобсон Л. НКО и «гражданские добродетели»: борцы и парии // Газета «Ведомости», 2013 . 6 мая.

ГЛАВА 3.