Социальное программирование в системе управления социальной сферой региона
И все-таки я, рискуя прослыть Шутом, дураком, паяцем, И ночью и днем твержу об одном: Не надо, люди, бояться! Не бойтесь тюрьмы, не бойтесь сумы. Не бойтесь мора и глада. А бойтесь единственно только того,
Кто скажет: «Я знаю, как надо».
А. Галич
Важнейшей задачей органов государственной власти является реальное обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны в целях повышения уровня и качества жизни населения. Среди различных направлений их деятельности возрастающее значение в условиях возрождения долгосрочного стратегического планирования приобретает социальное программирование. Подчеркнем, что невмешательство в естественный ход развития неизбежно приводит к революционной ситуации (К. Маркс), конфликту (Р. Дарендорф), бунту, мятежу (Р. Мертон)[121]. На месте стихийно разрушенных старых, отживших социальных форм постепенно зарождаются и развиваются современные, жизнеспособные структуры. Данный процесс связан с многочисленными социальными издержками, что находит свое проявление в страданиях людей.
Научное же управление такими процессами, своевременное проведение социальных реформ позволяют определить и направить стихийные процессы социальной мобильности на создание новых социальных форм и действий, минуя стадию конфликта и разрушения. Значимую роль в осуществлении названных реформ сегодня играют социальные программы. Государственные структуры и используют инструмент социального программирования для решения множества проблем, включая повышение уровня гражданской сознательности по ряду актуальных социальных проблем: профилактика и терапия социальных болезней, недоверие учреждениям социальной сферы, правоохранительным органам и другие.
Словом, социальное программирование современной российской практике становится достаточно распространенным способом решения управленческих задач. Такие качества социальных программ, как концептуальность, целевая направленность на удовлетворение социальных потребностей, определение социальных ориентиров общественного развития, социальных критериев развития экономики, выражение их в качественных и количественных показателях, видовое разнообразие и структурная гибкость, позволяют определять эти программы как универсальный инструмент метод политико-управленческой деятельности[122]. Сказанное выше находит свое проявление в возрастающем интересе социологии к процессуальному, технологическому описанию социальных явлений. Технологический уровень в социологии представляет собой область конструирования различных средств решения социальных проблем. Изменяется отношение к понятию «субъектность», роли реципиентов разного рода социальных программ, как в проводимых исследованиях, так и в «практической социологии» – социальной политике. Реципиенты становятся соинформантами. Дискутируется вопрос о недопустимости ситуаций навязывания чужого видения реальности субъекту опыта. Озвучиваются иные социальные миры. Это находит отражение в том, что диагностический подход все чаще подвергается сомнению как базовая модель разработки и реализации социальных программ. Все активнее осознается тот факт, что игнорирование здравого смысла и повседневного опыта приводит к превращению знания в особую вотчину ученого, когда специалист ставится выше респондента, что само по себе может порождать у людей чувство беспомощности и отчуждения, как и определение социальными науками «своих подопечных как сборища невежд»[123].
Растет осознание того факта, что целевые группы в социальных программах – «живые системы», которым, кроме «тела» (организма), внутренне присуща активность, т. е. способность самостоятельно двигаться, выбирать направление и способ движения. Самостоятельность означает независимость активности от внешних воздействий. Причем активность может быть направлена как на развитие процесса, так и на его торможение, бессмысленные траты ресурсов.
Кроме активности, «объекты» обладают рядом других свойств: рефлексивностью (способностью осознавать свои действия и действия других), способностью самостоятельно ставить цели и способностью к самоорганизации. Последнее свойство является условием соорганизации с другими «объектами» для включения в процессы организации и возможностью организации других «объектов»[124]. Учет названных особенностей изучаемых процессов способствовал отказу ряда ученых и практиков от использования самого термина «технология» применительно к людям, их группам, ибо он – технического происхождения. Однако анализ самого термина позволяет постулировать правомерность его применения к любой деятельности. Проектируя работу с людьми, помогающие им специалисты уже занимаются технологизацией, исключая экспромты и непродуманные действия. Тем не менее, противоречия в осмыслении накопленных технологий и определении их места в социальной практике сохраняются. Речь идет, в том числе, о противоречии между постулированием необходимости определять реципиента программ в качестве партнера, насколько это возможно, и фактическим абстрагированием практиков социальной политики от использования самого термина «восходящие программы», в которых и смещается фокус внимания на население как актора, а не реципиента, о чем речь пойдет ниже.
Резюмируя сказанное о сути социального программирования подчеркнем, что в нашем тексте социальное программирование будет определяться как одна из технологий политико-управленческой деятельности, включающей в себя:
· во-первых, выработку адекватного представления об объекте управления (начало целеобразования);
· во-вторых, выработку представлений о желаемом, «установленном» состоянии объекта (завершение целеобразования), отбор конкретных целей управления объектом (начало целеполагания);
· в-третьих, выработку набора действий, необходимых для перевода объекта в «установленное» состояние, поиска и отбора средств, необходимых и достаточных для достижения целей, выработку и принятия решений (завершение целеполагания);
· в-четвертых, реализации этих действий (целеосуществление, целереализация);
· в-пятых, коррекции целей, представлений о состоянии объекта, о желаемом его состоянии, набора действий по его достижению на основе обратной связи – информации о поведении объекта и изменениях его состояния в результате управленческих действий и «возмущающего» влияния социальной среды.
Такое программирование обычно используется при разработке долгосрочных проектов социально-экономического развития на различных уровнях, при определении социальных приоритетов в деятельности отраслей и гражданских объединений, а также при внедрении новых социальных институтов, обеспечивающих удовлетворение растущих потребностей общества.
Цель программирования состоит в разработке и реализации научно-исследовательских инновационных проектов, предусматривающих достижение их субъектами качественно нового этапа в развитии объекта программирования. При этом субъектом программирования может быть организация или территориальное образование, заинтересованные в разработке цельной и прозрачной программы действий по исполнению сформулированных приоритетов социального развития и преодолению проблемных ситуаций.
Процедура программирования, в конечном счете, предполагает решение следующих задач:
• выявление узких мест в функционировании обследуемого объекта;
• выявление точек потенциального роста;
• определение источников стимулирования потенциального роста;
• разработка графика финансирования мероприятий, положенных в основу программ;
• разработка сценариев развития исследуемой проблемной ситуации;
• разработка организационного плана, обеспечивающего возможность в достижении устойчивого результата;
• нормативно-правовое и организационное сопровождение программы[125].
Результатом процесса социального программирования является разработка и реализация долгосрочных и прочих программ и проектов, направленных на оптимизацию функционирования социальных систем, достижение ими качественно нового уровня развития. Особенностью социальных процессов, исследуемых в режиме программирования, является ведущая роль внутренних источников в становлении социальных систем, организационное сопровождение закладываемых в основу программ стратегических целей.
Заметим, что необходимость формирования концепций и программ развития территориальных образований подтверждена Законом РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», предписывающим Правительству РФ необходимость разработки государственного прогноза социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы[126]. В свою очередь, развитие нормативных оснований анализируемого процесса нашло свое отражение в «Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ»[127], проекте ФЗ «О стратегическом планировании[128]. В данных документах фокус внимания смещается на государственные программы, определяемые как:
· система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам);
· инструменты государственной политики, обеспечивающие в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности[129].
Подчеркнем, что именно государственное программирование позволяет осуществлять разработку концепции будущих преобразований общества в целом на основе социальных целей, критериев и мер.Разумеется, программы разрабатываются и на других уровнях, как по отраслям, регионам, муниципалитетам, так и отдельным организациям. Предмет нашего пристального внимания – региональный уровень социального программирования. В этой связи определимся с сущностными характеристиками региональных социальных программ.
Повторим, социальное программирование – это деятельность, направленная на определение целей развития, приоритетов социальной политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов[130]. В свою очередь, такое социальное программирование может быть интерпретировано и как система компонентов – субъекта, объекта, цели, средств, условий, процесса, результата[131].
В случае анализа социального программирования на региональном уровне речь должна идти о целях регионального развития, приоритетах проводимой в регионе политики, а также о формировании комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов[132].
Что касается социальных программ, то сам термин «программа» означает совокупность намеченных обязательных для последовательного выполнения действий, связанных общностью решаемой задачи, а также информации об этих действиях[133]. Вариантов применения дефиниции социальная программа множество. В одних случаях, это ориентир в разработке планов (годовых, квартальных и т. д.), в других – средство реализации планов. Можно также сказать, что социальная программа – это документ, решение, интегрирующее различные виды деятельности, работу различных организаций коллективов независимо от их ведомственной подчиненности. Общим для всех контекстов применения анализируемой дефиниции является то, что результаты осуществления социальной программы связаны с решением/смягчением той или иной социальной проблемы. При этом такое решение нередко определяется как пошаговая (поэтапная) организация деятельности по развертыванию определенного содержания.
Конечная цель, которую призвана реализовать программа, всегда формулируется как:
· возможная;
· желательная;
· должная, соотносимая с каким-либо идеалом;
· предполагающая вариативные пути своего достижения;
· не содержащая изначальных гарантий своей реализуемости.
Такая программа предполагает свое переопределение, как минимум – уточнение в ходе реализации каждого из этапов – как в плане удержания продуцируемых новых содержаний, требующих постоянной рефлексии над собой, так и в плане отслеживания процедур деятельности и оценки их эффективности. Каждое последующее решение принимается на основе реализации предыдущих, ретроспективно видоизменяя их.
Таким образом, внутри принятой программы субъект приобретает достаточную автономность и активную позицию. В этом отношении программа противостоит «рецептурному» способу задания деятельности, предполагающему точную выверенность каждого шага и не допускающему какую-либо самодеятельность субъекта, обязанного строго следовать предписанному плану.
Не менее важно обратить внимание и на другое: «социальные программы», порой, рассматриваются как понятие тождественное «социальным проектам» или как более широкое, а иногда и как более узкое. В нашем случаесоциальные проекты будем определять как программы действий по улучшению положения какой-либо категории общества[134], т. е. социальный проект – разновидность социальных программ. Социальные программы следует отличать и от инновационных проектов, направленных главным образом на привлечение инвестиций.
Углубляяанализ сущностных характеристик социальных программ, обратим внимание на первую составляющую данной дефиниции, трактовка которой далеко неоднозначна. Еще М. Вебер в этой связи подчеркивал, что само толкование социального может быть предельно широким, тождественным общественному, вообще, и более или менее узким, соотносимым лишь с особой областью общественного, и данная область в различных определениях имеет разные границы и набор составляющих. «Понятие «социального, – постулировал ученый, – … носит совершенно особый, специфически окрашенный, хотя в большинстве случаев и достаточно неопределенный характер»[135]. В действительности его всеобщность – следствие этой его неопределенности. Данное положение М. Вебера о специфике социального остается актуальным и сегодня. В контексте предмета нашего анализа это означает, что уровни социальных программ могут быть разными. При этом в официальных административных текстах фокус внимания смещается сегодня на государственные программы. Последние же – государственные программы – включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти[136]. Кстати сказать, одно из первых в отечественной науке определений понятия «социальная программа» было дано К.И. Микульским[137], который фокусировал внимание на анализе социальных программ в широком и узком смысле слова[138].
Что касается «ведомственных целевых программ», то с 70-х годов ХХ в. в политико-управленческом лексиконе утвердился термин «целевая комплексная программа», которая определялась как «директивный и адресный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс взаимоувязанных заданий и мероприятий, объединенный общей целью»[139]. Нельзя не согласиться, на наш взгляд, с тем, что прилагательные «целевая» и «комплексная» характеризуют атрибутивные, имманентные свойства любой программы: любая программа в явном или скрытом виде содержит цель и некий набор (комплекс) средств ее осуществления. Посему и сегодня сохраняют свою актуальность терминологический анализ и поиск адекватного определения понятия «социальная программа».
Резюмируя сказанное выше относительно сути социальных программ, подчеркнем, что в нашей работе данная дефиниция будет определяться не в широком смысле слова – не как перспективная концепция роста и развития социальных отношений, не как специальные разделы планов социального развития страны, а как специальные программы, предусматривающие решение или предупреждение ключевых социальных задач регионального уровня и соответствующую концентрацию региональных ресурсов. Например, областная целевая программа (далее – ОЦП) «Профилактика неинфекционных заболеваний и формирование здорового образа жизни у населения Самарской области на 2013–2015 гг. Как видим, такие программы разрабатываются для решения или предупреждения разного рода социальных проблем, которых большое множество, как и трактовок этих проблем[140]. В нашем тексте социальные проблемы будут трактоваться в широком смысле слова, активно применяемом в деятельности учреждений социальной сферы. Иными словами, для нас социальные проблемы – это то, что считают таковым большинство людей[141]. Но и в этом случае остается немало трудностей, связанных с определением социальных проблем[142]. Действительно, явление, определяемое одной группой людей как социальная проблема, не обязательно является социальной проблемой для других (ой) групп (ы). Так, проституция, будучи социальной проблемой для законопослушных граждан в современной России, не является таковой для носителей данного явления.
К анализируемым трудностям принято относить и то обстоятельство, что характер социальных проблем с течением времени меняется наряду с изменениями в правовой системе и в моральных нормах. Пример тому – табакокурение, которое в свое время в России и не только не рассматривалось как проблема социальная. Сегодня же в нашей стране действует ФЗ, запрещающий курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и т. д., за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах[143]. В США в свое время табак входил в паек солдата. Однако после того, как медицина установила прямую зависимость между курением и онкозаболеваниями, радикально изменилось отношение общества к табаку.
Наряду со сказанным выше, существует и политическая сторона вопроса, затрудняющая определение социальных проблем. Речь идет о том, что выявление проблемы может вовлечь одну группу в осуществление или усиление социального контроля над другой. В этой связи вспоминается ситуация борьбы с проституцией начала ХХ в., когда высказывались, и всерьез, предложения вселять в многоэтажные дома одиноких женщин, дабы была облегчена процедура контроля за их поведением. Ведь большая часть проституток, согласно проводимым исследованиям, из ряда одиноких женщин. Или – другой пример: продолжающаяся борьба с наркоманией, волей-неволей означает усиление контроля за поведением учащихся, что нашло отражение в продолжающейся в нашей стране дискуссии о правомерности тестирования школьников на наркотики.
Наконец, и это будет последняя в нашем перечне трудность, связанная с определением социальных проблем, СМИ, официальные органы и «эксперты» нередко преувеличивают серьезность социальных проблем, неадекватно реагируют на социальные воздействия[144]. Понятие моральной паники, например, иллюстрирует то, каким образом СМИ помогают определению социальных проблем и вызывают общественное беспокойство. Речь идет о том, что распространяя слухи, СМИ способствуют резкому росту беспокойства и страха перед, например, теми, кто употребляет наркотические вещества, или хулиганами в современном обществе. Последние и объявляются фактически ответственными за возникший моральный и социальный ущерб, каким бы он ни был. Все это сопровождаются призывами к наказанию или реставрации надлежащих моральных ценностей[145]. В результате в ряде официальных административных текстов, включая социальные программы разного уровня социальные проблемы определяются как результат личных характеристик индивидов, а не особенностей социальной системы. Например, бедность или безработица определяются как следствие лени, результат личностных характеристик индивидов. Тем самым происходит фактически отвлечение внимания от проводимой органами власти политики[146].
Резюмируя сказанное выше относительно трудностей, связанных с определением социальных проблем, подчеркнем, что эти трудности сказываются как на самом процессе определения социальных проблем, выборе оснований для этого определения, так и на выборе способов решения данных проблем.
Конечно, учитывая сложность социальных проблем и ограниченность наших знаний о них, нельзя рассчитывать на то, что при реализации даже самой лучшей программы все эти проблемы будут решены. Более того, далеко не все социальные проблемы решаемые. Сказанное обусловлено тем, что большая часть социальных проблем – в системе ценностей, а они у нас разные, повторим это вновь, возвращаясь к трудностям определения социальных проблем.
Не менее важно иметь в виду и другое: программный формат применяется далеко не во всех случаях решения/смягчения или профилактики социальных проблем. Принято считать, что в рамках программного формата следует решать лишь определенные группы социальных проблем. Воспользуемся табл. 3, продолжая анализ этих проблем.
Таблица 3
Дата добавления: 2016-04-11; просмотров: 1943;