И реализации социальных программ

Политическая система обеспечивает лояльность масс как конструктивным, так и селективным способом. В первом случае – выдвигая проекты социальных программ на государственном уровне, во втором – исключая из публичных дискуссий определенные темы и сообщения».

Ю. Хабермас

Обсуждение общественно значимых вопросов в древних Афинах – прародине современной демократии – происходило на Агоре, т. е. в специальном месте, где собирались граждане для того, чтобы совместно наметить пути решения имеющихся проблем. Далеко не каждый из присутствовавших на таком мероприятии хорошо представлял, что и почему требуется предпринять. Но, когда граждане слушали умных, красноречивых и харизматических ораторов, они увлекались теми перспективами, которые были им более или менее талантливо нарисованы. Они вдруг обращали свои мысли и чувства на ситуации, ранее проходившие мимо их сознания, как повседневная рутина. Под воздействием красноречия ораторов граждане вдруг начинали понимать, что нужно собирать средства на строительство торгового флота, вооружение войска или строительство храма. Сегодня в нашем государстве тоже возникают неожиданные для населения проекты, однако их не утверждают граждане методом непосредственного голосования, они спускаются «сверху» и зачастую воспринимаются населением со скепсисом и непониманием. При таком отношении к деятельности государства со стороны населения вполне естественны низкий уровень поддержки этих проектов и слабая удовлетворенность результатами осуществленных затрат. Это означает, что сегодня важнейшей целью государственной политики становится формирование общего видения совместными усилиями гражданского общества и власти социальных проблем, требующих решения в приоритетном порядке и способов их урегулирования. Осуществление такой работы и называется построением стратегии социально-экономического развития страны или региона. Анализ социального развития региона и его стратегических целей невозможен без обращения к национальному уровню.

Стратегия социального развития в наиболее общем понимании – это долгосрочный план, который определяет не столько конкретные мероприятия, сколько идеологические приоритеты организации или государства, включая обозначение наиболее важных целей, задач и этически приемлемых средств их достижения^[171]. Понятие «стратегия» в русскоязычной литературе используется достаточно активно в сфере бизнес-менеджмента. Гораздо меньше внимания уделено вопросам стратегии на государственном уровне, что связано с тактическим характером управленческой деятельности в современной России. Корни стратегического подхода к управлению лежат в социально-экологической сфере и связаны они с катастрофическими прогнозами экологического развития, которые были смоделированы выдающимися учеными в конце 60-х гг. ХХ в. по заказу международной общественной организации «Римский клуб». Выполненные исследования показали, что бесконтрольный экономический рост несет в себе не только радужные перспективы роста благосостояния мирового населения, но и приводит к безжалостному уничтожению природной среды, а значит, может привести человечество в недалеком будущем к глобальной катастрофе. В этот период, получивший название «эпохи экологического алармизма», экономический рост без учета требований охраны природы был идентифицирован как негативное явление, однако социальная составляющая экологического кризиса находилась некоторое время в тени. Лишь к концу экологического двадцатилетия мировое сообществе выработало понятие «устойчивого развития», то есть такого типа развития, когда социальные, экологические и экономические аспекты развития гармонично сбалансированы. Для достижения такого развития и нужна была разработка стратегических планов в масштабе мира в целом, отдельных стран, регионов и поселений. Впервые это понятие возникло в качестве концепта при подготовке к саммиту в Рио-де-Жанейро, где 179 стран мира подписали соглашение о разработке Национальных планов действий по охране окружающей среды (сокращенно – НПДООС). Однако этот документ стал руководством к действию лишь для некоторых наиболее развитых стран мира, имеющих ограниченный природный потенциал в сочетании с высоким уровнем социально-экономического благополучия, соответственно, только для этих стран вопросы охраны окружающей среды вошли в число политических приоритетов. К таким странам относятся бедные природными ресурсами европейские государства и Япония, а также, несмотря на богатство природных ресурсов, Канада. В этих странах к концу ХХ в. уже были созданы такие предпосылки для осуществления стратегии устойчивого развития, как достижение высокого качества жизни населения в целом, демографической стабильности, развитие общественно-политической сферы, включающей в себя демократизацию процессов управления.

Подчеркнем, что Россия в 90-ые гг. ХХ в. была особенно далека от перечисленных характеристик. Поэтому нашей стране было сложно реализовать требование Всемирной конференции по охране окружающей среды в Рио-де-Жанейро в 1992 г. о разработке национальной стратегии устойчивого развития и ее дальнейшем использовании в качестве «дорожной карты» социально-экологического развития. Формально в качестве одного из первых шагов для выполнения требования конференции в Рио-де-Жанейро в апреле 1996 года Президентом РФ была утверждена «Концепция перехода России к устойчивому развитию». На практике же дальнейших практических действий за принятием этого документа фактически не последовало. В силу общих тенденций снижения внимания к вопросам охраны окружающей среды даже принятие Правительством 31 августа 2002 г. «Экологической доктрины Российской Федерации» нельзя рассматривать как последовательную экологизацию политики в России, поскольку и вышеназванная «Концепция» и «Доктрина» являлись документами декларативного характера. Их наличие, конечно, могло бы иметь значение и придать серьезную осмысленность дальнейшим планам развития, если бы эти документы легли в основание стратегии социально-экономи-ческого развития страны, однако таковая до сих пор не утверждена, несмотря на предпринимаемые попытки.

Следует упомянуть о ряде попыток формирования национальных и региональных документов стратегического характера. Так, в 2000 г. под руководством Г. Грефа, в то время руководителя Центра стратегических разработок при Правительстве РФ, была разработана «Стратегия социально-экономического развития Российской федерации до 2010 г.», однако, этот документ так и не был утвержден официально, да и особого общественного резонанса он не вызвал^[172].На момент, когда действие этого документа еще не было закончено, в 2006 г. Президент РФ, поддержанный Государственным Советом РФ предлагает разработать «Концепцию долгосрочного социально-экономичес-кого развития Российской Федерации на период до 2020 г.», которая была утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р[173]. Цель данной стратегии была обозначена как определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (до 2020 г.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. Подчеркнем, что понятие «устойчивое» было использовано в целеполагании, но его применение имело совершенно иной смысл, нежели исходное значение данной дефиниции, которое в понимании российских авторов, зачастую используется с искажением первоначального смысла данного термина, данного ему в 1992 г.. Через два года после принятия данного документа Президент поручает таким авторитетным мозговым центрам страны, как НИУ ВШЭ и РАНХиГС организацию процесса усовершенствования анализируемой Стратегии, поскольку мировой экономический кризис 2008 г., по мнению управленцев, настолько серьезно изменил глобальную ситуацию, что старые ориентиры развития нужно было тоже менять. В соответствии с этим решением в 2011 г. были организованы экспертные группы, проводившие открытые заседания, результаты которых публиковались в прессе и на специальном сайте «Стратегия-2020». Итоги данной работы были опубликованы в виде Сводного и Итогового докладов[174]. Но далее эти документы официально использованы нигде фактически не были.

Анализ содержания «Стратегии-2020» даже на уровне названий экспертных групп показывает, что она сконцентрирована на решении бюджетно-административных вопросов, развитие социальной сферы не находится в фокусе внимания экспертной общественности. Особо подчеркнем фактическое отсутствие в ней экологического дискурса. Экологическая проблематика напрямую указана в названии лишь одной из экспертных групп «Здоровье и среда обитания человека», но содержательно тема благополучного состояния окружающей среды в ней рассматривалось исключительно как один из факторов поддержания здоровья населения. Соответственно, специального внимания не удостоились ни факторы ее деградации, ни механизмы ее защиты. Заметим, что отдельной группы, разрабатывающей социально-экологи-ческие аспекты развития России, при работе по обновлению «Стратегии-2020» создано не было. Эта особенность является малозаметной для россиян, для которых экологическая тематика фактически не находится в центре внимания, но при проведении международных сравнений, такой перекос становится очевидным. Так, в большинстве развитых стран стратегические документы созданы в соответствии с методологией ОЭСР, опирающейся на идеологию стратегии «устойчивого развития». Соответственно, стратегирование и бюджетирование ориентированы на взаимную увязку трех тематических блоков: экономического и социального развития, а также обеспечения устойчивости окружающей среды для будущих поколений нации. Что касается российской «Стратегии-2020», то этот документ даже на методологическом уровне не учитывает рамку экологических ограничений при планировании показателей экономического и социального развития, таким образом, даже формально этот документ не является классической стратегией «устойчивого развития»[175].

Также в отличие от российского варианта государственное управление в развитых странах официально встраивает реализацию принятых стратегий в систему принятия государственных решений, разработанные документы рассматриваются как ключевые для осуществления долгосрочного управления государством. При этом на национальное руководство официально возлагается ответственность за исполнение положений принятых стратегий.[176] В России же, по состоянию на 2013 г., фактически отсутствуют официально утвержденные приоритетные направления стратегического развития страны. Очевидно, что это связано с известным «идеологическим вакуумом», то есть отсутствием сложившейся общенациональной системы ценностей, в структуре которой должны находиться не только терминальные, но и инструментальные цели-ценности, включая относящиеся к сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Наиболее серьезным изъяном в российской системе является отсутствие влияния стратегических документов на бюджетный процесс, в отличие от таких развитых стран, как, например, Норвегия и Южная Корея, где бюджетирование достаточно жестко привязано к описанным стратегическим документам. Очевидно, что без ресурсной обеспеченности даже самые четко обозначенные стратегические приоритеты национального развития вряд ли могут быть достигнуты, однако в условиях, когда отсутствует сама формулировка системы приоритетов, выливающаяся в конкретную систему целей, задач и индикаторов, достигнуть каких-либо стратегических результатов в принципе невозможно.

Тем не менее, несмотря на понимание того, что стратегические документы являются крайне необходимыми для развития России, Проект ФЗ № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» до сих пор не принят. В паспорте данного Проекта закона указывается на то, что с его принятием будет отменено действие двух нормативно-правовых актов: ФЗ № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.1995 и Распоряжения Правительства РФ от 14.06.2001 № 800-р «О совершенствовании деятельности по разработке, утверждению и реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ, Минэкономразвития России». Даты указанных нормативно-правовых документов наглядно демонстрируют тот факт, что в 2013 г. Россия живет по документам середины 90-х – начала 2000-х гг. Очевидно, что для того времени основной проблемой в стране был вопрос выживания, ведь даже последний из документов был принят в 2001 г., когда рост ВВП едва обозначился. В то же время, последующие «тучные годы» с высокой ценой на нефть и связанным с этим бурным ростом ВВП у России были все возможности для развития экономики и социальной сферы, что, конечно, требовало выработки четкой стратегии, основанной на определенной идеологии.

Отсутствие идеологии и утвержденной стратегии развития общества, без сомнения, можно считать фактором, снижающим эффективность государственного управления, так как средства распыляются уже на стадии планирования распределения бюджетных средств и на федеральном, и на региональном уровнях. Это связано с тем, что мероприятия со звучными программами финансируются, а формулировка результатов, которые предположительно должны быть достигнуты, является расплывчатой, непонятной не особенно значимой для общества. Например, затраты на «улучшение и повышение качества обслуживания», формирование различных систем, стандартов, мониторингов, баз данных, проведение конференций, исследований, аудитов, обеспечение различными информационными системами зачастую сказываются на уровне финансирования государственных учреждений, но не качестве жизни людей.

Как показывает практика, принятие программ в российской системе государственного управления - процесс гораздо более важный, нежели отчетность по результативности и эффективности их реализации. Зачастую программы прекращаются, не будучи завершенными ни содержательно, ни по обозначенным временным рамкам, в связи с их слиянием с программами другого уровня, в связи с изменением законодательства или с прекращением финансирования и т. п. При этом не идет речь о публичных отчетах по реализации государственных программ с подробным анализом того, что было сделано, а что сделать не получилось и почему, какие это повлекло за собой последствия.

Так, проведенные исследования региональных программ социально-экономического развития в 2001-2008 гг. показывают, что чаще всего осуществляется индикативное планирование[177]. В рамках ндикативного планирования государство воздействует на участвующие в реализации его планов стороны посредством их координации и обеспечения информацией, а не через непосредственное руководство и выдачу указаний. Безусловно, по сравнению с директивной экономикой тоталитарного государства, индикативное планирование – гораздо более прогрессивная управленческая идеология, однако в России этот вид управления скатился в другую крайность.

Различие между указанными видами деятельности имеет принципиальный характер и нуждается в пояснении, которое легче сделать с использованием следующей схемы (рис. 6), на которой отображены структурные элементы организационной деятельности государства при формировании программы:

· планирование;

· организация;

· руководство;

· контроль.

В большинстве случаев в настоящее время, документы, названные программами социально-экономического развития регионов, по сути, реализуют лишь первый этап схемы, нацеленный на определение мероприятий, планируемых для осуществления бизнесом и государственным сектором. При этом представители бизнеса могут и не находиться в сфере подчинения планирующего органа, а значит, не являются обязанными вкладывать средства в указанные мероприятия, если чувствуют, что это рискованно или невыгодно для них.

Однако, если планировать без уверенности в выполнении планов, то и ответственность за выполнение планов не может быть жесткой, а значит и отчетность будет концентировать внимание лишь на сделанных затратах, но не на полученных результатах. В отличие от индикативного планирования, при использовании программно-целевого метода привязка к конкретным мероприятиям гораздо жестче, что предполагает более четкие расчетные показатели и в части финансирования, и в части получения отдачи (рис. 6).

Подчеркнем, даже на текущий момент времени региональные программы зачастую формируются (и очень часто в режиме крайне ограниченности по времени) в связи с распоряжением «сверху». Отсюда приоритетным становится фактически сам запуск программы и выделение на нее определенных средств. Ответственность же за достижение результата, его качество, финансовую, социальную и экологическую эффективность тщательно не прорабатывается и фактически не регламентируется.

Рис 6. Связь элементов программно-целевого метода управления

и основных функций процесса управления[178]

С этой точки зрения, программно-целевой метод управления кардинально отличается от метода индикативного планирования тем, что охватывает весь процесс управленческой деятельности. Критериями осуществления программно-целевого метода управления специалисты предлагают считать наличие следующих характеристик в управленческих проектах:

1. система целеполагания в планируемой деятельности соответствует постановке проблемы, на решение которой она нацелена;

2. предлагаемые мероприятия соответствуют по смыслу и содержанию планируемой системе целей и задач;

3. механизмы управления программной деятельностью сконструированы грамотно и корректно, адекватно поставленным целям и задачам;

4. предлагаемые в программе способы и инструменты контроля и оценки достижения целей и задач программы позволяют четко измерять ее эффективность и результативность.

Присоединяясь к мнению о необходимости построения как федеральных, так и региональных программ в соответствии с принципами программно-целевого метода управления, сосредоточим внимание на первом из названных критериев – системе целеполагания в рамках решаемой проблемы. Фактически именно конкретизация целеполагания и определяет сущность проблемы, на решение которой ориентирована та или иная управленческая деятельность. В частности, думается, что при формировании таких мегапрограмм, как Зимняя Олимпиада в Сочи, Универсиада 2013 г. в Казани или Чемпионат мира по футболу стоило бы более конкретно сформулировать социально значимые проблемы, для решения которых и разрабатывались данные программы. Очевидно, что проведение массовых зрелищных мероприятий, где соревнуются спортсмены-профессионалы, не является наиболее эффективным инструментом решения проблемы, состоящей в том, что люди ведут нездоровый образ жизни, не интересуются спортивными мероприятиями, не занимаются физкультурой, и соответственно, имеют низкую продолжительность жизни вообще, здоровой жизни, в частности.

Насколько же очевидно, что решения о проведении подобных мегапроектов принимаются в интересах конкретных групп, имеющих тесные связи с Правительством страны, обладающим инструментами давления и лоббирующим определенные интересы. Это связано с тем, что в России, как и любой стране со слабо развитыми демократическими институтами, лоббирование могут позволить себе лишь «сильные публики», интересы же разобщенных групп населения, так называемых «слабых публик», сегодня практически никем не отстаиваются.

В сложившихся условиях само осмысление существования этих слабых публик со своими четко выраженными интересами является одним из серьезных шагов по пути развития демократии и более зрелого, гуманистичного государства. Важно наиболее точно идентифицировать социальные требования тех групп населения, которые намеренно или непреднамеренно оставляются официальной дискурсом «в тени». Такие «молчаливые» группы населения никак не могут активно включаться в политический процесс, несмотря на то, что их нельзя не считать частью гражданского общества.

В качестве посредника/медиатора в этом процессе большую роль могут сыграть публичные социологи(органические социологи), призванные идентифицировать и артикулировать интересы слабых публик, что облегчает возможность их защиты. Подчеркнем, что несмотря на кажущуюся незначительность политического веса публичных социологов как неких «социальных адвокатов» политически депривированных групп, их значение в современном обществе возрастает. Приведем несколько аргументов в подтверждение этого тезиса.

· Во-первых, в соответствии с принципом социологического активизма А. Турена, общественная деятельность как способ исследования действительности имеет в современном обществе полное право на существование и может дать интересные научные результаты, влияя в той или иной степени на объект исследования. Соответственно, участие социологов в обсуждении программ социального развития, оперирующих более широким кругом понятий, предлагающих более разнообразный и комплексный набор критериев эффективности и использующих в то же время свой символический капитал, может вносить инновационные, прогрессивные импульсы в управленческую деятельность на всех ее уровнях.

· Во-вторых, социологи умеют тщательно работать с документами, подвергая их пристальному анализу не только с точки зрения буквы закона, но, прежде всего, с точки зрения его духа. Поэтому любой проект программного характера, положенный на бумагу, по сути своей является прекрасным объектом для социологического анализа. Воздействие на документы, а не непосредственно на людей, является наиболее этичным способом вторжения в действительность, тем более, что сегодня многие социологи утверждают, что это и есть миссия социологии. Являясь частью социума, социологи могут выступать в роли экспертов[179] при формировании большинства государственных, региональных и локальных программ, поскольку все эти документы имеют социальные аспекты, недостаточный учет которых может иметь крайне негативные последствия. Представляя научное знание, социологи, с другой стороны, репрезентируют локальное знание, большое значение учета которого в современном обществе риска впервые подчеркнул У. Бек.

· В-третьих, помимо этого, аргументом в поддержку серьезного значения публичных социологов в общественно-политическом пространстве является их определение как «самостоятельных акторов», имеющих не только собственные независимые общественно-политические интересы, линию поведения и повестку дня, но и способных формировать новые социальные институты для проведения этой линии в жизнь[180]. Самостоятельность публичных социологов проявляется в том, что их общественно-политические интересы независимы от позиции таких сильных публик, как государство, бизнес-структуры или конкурирующие элиты. Их интересы вырастают из специфического характера профессиональной социализации в сочетании со специфическими личностными характеристиками и гражданской позицией, базируются на принципах противостояния тотальной коммодификации общества, являющейся предметом озабоченности
М. Буравого[181].

Кроме того, происходит трансформация субъектности «публики» и «общественного интереса» на поле публичной политики, поскольку именно «интерес» становится более определенным феноменом, нежели текучая публика с зыбким, плавающим интересом. Одним из таких устойчивых общественных интересов, олицетворяемых и выражаемых публичными социологами, является критика тех из существующих программ социального развития, в рамках которых использование ресурсов (общественных финансов) осуществляется не с максимизацией общественного блага, а с использованием этих ресурсов во благо неких корпоративных интересов.

В свете вышесказанного, обратим внимание возможности влияния публичных социологов на деятельность региональных органов власти по формированию и реализации региональных программ социального развития, используя в качестве примера анализ одной из региональных экологических программ (более подробно – см. следующий раздел).

Естественно, что официальная цель экологических программ – это максимизация общественных экологических благ, то есть реализация некоего специфического общественного «экологического интереса». При этом под экологическим интересом мы подразумеваем заинтересованность научной и гражданской общественности в такой форме использования окружающей среды, при которой максимизируется общественное благо, связанное с состоянием окружающей среды. С точки зрения представленности среди населения, экологический интерес является слабо выраженным, то есть сравнительно небольшая доля людей считает его продвижение жизненно важным для себя. Однако с точки зрения формирования повестки дня в публичной сфере, данный интерес является стратегически сильным. Действительно, за ним стоит значительное количество полноценных самостоятельных акторов, имеющих четкие представления о необходимых изменениях и навязывающих собственную стратегическую линию государственному управлению. К числу таких акторов относятся представители общественных экологических организаций, а также представители естественнонаучных и технических специальностей, участвующих в практических мероприятиях по охране среды. Одним из таких акторов могут быть и публичные социологи, осуществляющие социальную идентификацию экологических интересов, т. е. их артикуляцию и определение тех заинтересованных сторон, которые в действительности испытывают негативное воздействие от игнорирования экологических последствий реализации различных видов деятельности. В данном контексте происходит смычка социологического и политологического исследовательских контекстов, особенно в случаях, когда происходит не только изучение существующего порядка перераспределения ресурсов между социальными группами, но и возникает необходимость предложить пути согласования интересов различных групп, при которых максимизировалась бы общественная полезность, а также особо учитывались интересы депривированных групп населения[182].

Таким образом, на наш взгляд, происходит вторжение социального на поле политических процессов. При этом концепт «публичной политики» следует интегрировать с концептом «публичной социологии», поскольку они созвучны с точки зрения исследования и параллельно конструирования процессов институциализации «делиберативной демократии». Здесь, как видно, оба концепта акцентируют принципиальное значение достижение комплексного видения социальной проблемы с соблюдением процедур согласования интересов перед непосредственным политическим действием правительства, что и лежит в основе формирования социальных программ.

Ключевые понятия

Делиберативная демократия; индикативное планирование и программно-целевой метод управления; общественный интерес; органические социологи; публичная политология и публичная социология; стратегия социального развития; устойчивое развитие, экспертиза планирования и исполнения бюджета.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое стратегия социально-экономического развития?

2. Какие стратегические документы федерального масштаба приняты в России?

3. Чем индикативное планирование отличается от программно – целевого метода управления?

4. Какие стейкхолдеры заинтересованы в практическом осуществлении «Экологической доктрины РФ» и «Концепции перехода России к устойчивому развитию»?

5. В чем сходство и различие экологической экспертизы, проводимой в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе» и общественной экспертизы, осуществляемой в рамках бюджетных слушаний?

Литература для дополнительного чтения

1. Буравой М. Что делать? Тезисы о деградации социального бытия в глобализирующемся мире. Социологические исследования, 2009. № 4. C. 3–9.

2. Дмитриев М., Юртаев А., Стратегия 2010: итоги реализации 10 лет спустя // Экономическая политика, 2010. № 3. С. 107–114.

3. Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем [Электронный ресурс]. URL: http://www.civisbook.ru.

4. Проект «Информационная поддержка принятия экологических решений: оценка воздействия на окружающую среду в России и США» – совместно с Ramapo College и Orange Environment, США. Изучение процессов принятия решений и возможностей для гражданского участия в России и США [Электронный ресурс]. 2000. Режим доступа – http://www.ecom.su.

5. Флигстин Н. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Электронный журнал «Экономическая социология», 2001. Том 2. № 4. URL: http//www.ecsoc.msses.ru (дата обращения: 30.06.2013).

6. Филиппов А. Участь эксперта // Отечественные записки, 2003. № 1 (10).