Динамика показателей эффективности ОЦП «Совершенствование

Системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области » на период 2010-2012 гг. и до 2020 г.

При таком подходе, с 2010 по 2012 гг. (т.е. на первом этапе) программа будет выполнена всегда, поскольку плановые показатели будут равны текущим и начальным. Однако сама формула определения эффективности, заявленная в программе, предполагает, что эффективность следует определять как соотношение между результатами и осуществленными затратами. Соответственно, любое недофинансирование влечет за собой выполнение программы более, чем на 100%. Так и произошло в 2010 и в 2011 гг., о чем МЛХООСиП доложило в своих отчетах, размещенных на его официальном сайте[211]. Соответственно, отчет по программе за 2010 г. заканчивался следующим тезисом: «Комплексный показатель эффективности реализации программы за 2010 г. составляет 142 %, что свидетельствует о высокой эффективности реализации Программы. Учитывая высокие показатели выполнения Программы, министерство считает проведенные в рамках Программы мероприятия эффективными и предлагает продолжить ее реализацию».

В следующем отчете об исполнении программы за 2011 г., сформированном в 2012 г., подчеркивалось, что «Комплексный показатель эффективности реализации Программы за 2011 год составляет 193% и далее указывается следующее: «Учитывая высокие показатели выполнения Программы, министерство считает проведенные в рамках Программы мероприятия эффективными и предлагает продолжить ее реализацию».

Однако в 2012 г. ГРБС не удалось отчитаться столь же успешно, поскольку по мероприятиям программы в целом было освоено лишь 17,7% от запланированных бюджетных средств. Соответственно, при применении формулы эффективность бы стала равной 565%, что вызвало бы некоторое недоумение. Поэтому в отчете за 2012 г. постулировалось: «В виду того, что в 2012 году достижение целевых индикаторов и показателей Программой не было предусмотрено, произвести расчет комплексного показателя эффективности реализации Программы за 2012 год не представляется возможным»[212].

И еще цитата из последнего абзаца отчета МДХООСиП, подготовленного для общественных обсуждений и размещенного на сайте министерства: «…необходимо отметить, что в соответствии с заключением министерства управления финансами Самарской области мероприятия, реализуемые министерством в 2012 году в рамках областных и ведомственных целевых программ, признаны эффективными». Так, используя технику присоединения, МЛХООСиП характеризует свою деятельность по всем программам (а значит, в том числе, и по ОЦП «Совершенствование обращения с отходами…»), как успешную, вводя фактически общественность в заблуждение фразой о том, что и программа «Совершенствование обращения с отходами…» выполнена на 81%.

Обратим внимание и на ряд механизмов манипуляций общественным мнением, представленных в анализируемом нами тексте ОЦП. Во-первых, отчет о выполнении анализируемой программы был вывешен на сайте МЛХООСиП через неделю после проведения общественных слушаний по бюджету. Соответственно, заявив о выполнении только части программы на 81%, МЛХООСиП в отчете по исполнению бюджета в 2012 г. не упоминает о невыполнении рядом других ведомств мероприятий программы. Во-вторых, поскольку в огромных бюджетах этих ведомств расходы на мероприятия по данной программе составляли лишь малую долю, то на их финансовых показателях невыполнение данных мероприятий отразилось незаметно, а в отчетах по исполнению бюджета вообще не нашло никакого места.

К примеру, было сорвано исполнение государственных заданий по проектированию и строительству запланированных полигонов для захоронения бытовых отходов, ответственность за что МЛХООСиП возлагает на региональное министерство строительства. Чиновники же этого ведомства на общественных слушаниях заявили, что причиной срыва явилась слабая подготовка технического задания самим государственным заказчиком программы – т.е. МЛХООСиП. Между тем, о необходимости более тщательного подхода к вопросам размещения планируемых полигонов на общественных обсуждениях бюджета говорилось неоднократно. В частности, остроту этой проблемы могло бы снять широкое обсуждение «генеральных схем очистки» муниципалитетов, на разработку которых в 2010 г. было потрачено 37 млн руб. Это могло бы позволить избежать ситуаций, когда земли, выделенные под полигоны, вдруг неожиданно передавались главами муниципалитетов в аренду другим заинтересованным сторонам, а проще говоря – под частные свалки. Однако МЛХООСиП до сих пор отвергает саму возможность публикации данных схем, ссылаясь на отсутствие прав собственности на эти документы, на то, что они очень велики по размеру и т.д.

Далее, МЛХООСиП снимает с себя ответственность за то, что Министерством имущества Самарской области не было создано и ОАО «Экопартнерство», которое должно было развивать бизнес в сфере переработки отходов, считая это недоработкой именно этого министерства. Органы местного самоуправления оказались виновны в том, что не были построены площадки для сбора мусора, причиной чего в МЛХООСиП называют отсутствие выделенных на это средств.

Еще одним интересным показателем является высокий процент освоения средств в размере 11 млн. рублей Департаментом по связям с общественностью администрации Самарской области, что составило 95% от запланированного. Соответственно, обнаруживается еще один принцип конструирования проблемы обращения с отходами МЛХООСиП, считающим, что информирование населения об осуществлении программы – отдельная задача, никак не связанная с реализацией ОЦП на самом деле. В этой связи подчеркнем, что экологическое просвещение в сфере обращения с отходами в СМИ чиновники фактически подменяют освещением деятельности собственного министерства, рекламируя свое ведомство, в т. ч., посредством рассказов об ОЦП, фактически проваленной уже на первом этапе ее осуществления.

Таким образом, внешние неискушенные наблюдатели видят только то, что средства были потрачены, пусть и не в полном объеме. Нечеткие и нечувствительные к результату индикаторы эффективности достигнуты, а гигантский объем (82,3%) неосвоенных средств будет по-прежнему расходоваться по уже сформированной схеме.

В итоге избранный МЛХООСиП индикативный подход к формированию программы позволяет МЛХООСиП, несмотря на серьезные проблемы с реализацией программы, обосновывать положительную оценку своей деятельности, основываясь на мнении министерства финансов, для которого главным показателем является выполнение финансовых показателей министерства в целом.

Другой вопрос возникает в отношении Министерства экономического развития и торговли (далее – МЭРиТ) Самарской области, отслеживающего профессионализм и корректность методических инструментов оценки эффективности региональных программ. Начиная с 2009 г., общественные эксперты на общественных обсуждениях и публичных слушаниях по бюджету говорили о необходимости корректировки формулы эффективности программы «Совершенствования системы обращения с отходами…». Более того, в материалах эколого-экономического аудита этой программы, проведенного МЛХООСиП, речь идет также о недостаточно грамотной оценке эффективности анализируемой программы. При этом сам аудитор, который одновременно непосредственно участвовал в разработке анализируемой программы, в своей работе сфальсифицировал (подменил) формулу оценки эффективности. Однако сотрудниками МЭРиТ не было проявлено интереса к данному вопросу, поскольку общественные эксперты так и не добились никакой реакции этого ведомства ни на аргументы, ни на контраргументы, заявленные в ходе Итоговых публичных слушаний по бюджету МЛХООСиП. МЭРиТ также не опубликовал собственного видения методики и формулы оценки эффективности данной программы. При этом следует помнить, что реализация программы «Совершенствования системы обращения с отходами…» планируется вплоть до 2020 г., и смена Государственного заказчика не отменяет необходимости оценки ее эффективности.

В то же время, институциональные рамки коммуникационного процесса, созданные в Самарской области, привели к тому, что о неэффективности программы неоднократно упоминалось на ряде публичных мероприятиях, информация о чем доведена до руководителей всех участвующих министерств.

Публичные же социологи, выступающие в качестве общественных экспертов по бюджету, также ведут речь о глубоких социальных проблемах, скрытых в самом названии данной программы.

В России единая стратегическая политика в решении задач управления ТБО не проводится, механизм решения этих задач не раскрыт.
В этих условиях органы местного самоуправления, которые в соответствии с ФЗ «Об отходах производства и потребления» должны решать проблему отходов, зачастую осуществляют политику «по интересам», используя конъюнктурный подход. В то же время многие практические решения региональных органов власти объясняются непрофессионализмом людей – без опыта работы и соответствующего образования – перемещаемых с менеджмента одного проекта или программы на управления другой. В отсутствие четкой, ясной и продуманной государственной политики остается немало простора для криминала и коррупции, дискриминируется общественный экологический интерес.

Соответственно, общественная экспертиза ОЦП ориентирована, прежде всего, не на удовлетворение общественного экологического интереса, а на обеспечение устойчивого положения природоохранного ведомства в структуре органов региональной исполнительной власти, а также на обеспечение заказами аффилиированных с ним организаций.

Большая часть мероприятий нацелена на обращение с отходами в конечной стадии, без рассмотрения возможностей минимизации количества отходов в процессе их образования в домохозяйствах – как при покупке продуктов, так и при сборе образовавшихся бытовых отходов. В частности, в программе 44,6% всех средств выделено на строительство новых и модернизацию не соответствующих требованиям старых полигонов захоронения отходов и менее 0,5% всех средств на эксперимент по раздельному сбору ТБО без какого-либо организационного и финансового его продолжения.

Фактическое игнорирование развития системы раздельного сбора мусора способствует тому, что количество захораниваемого мусора будет уже в ближайшие десятилетия в несколько раз больше, чем могло бы быть. В случае решения правительства области строить полигоны для полного объема ТБО, понадобится около 20–24 млрд. руб., которые надо будет изъять из бюджета, а значит, эти же самые средства не смогут быть использованы на другие цели.

В случае же организации системы раздельного сбора ТБО у населения, количество захораниваемого мусора может уменьшиться как минимум в 2 раза, что сэкономит соответственно 10–12 млрд.руб. для других социально значимых целей.

Развитие сортировки мусора на уровне частных лиц может быть основано исключительно на развитии экологической культуры населения, однако подобного рода «нематериальные» инвестиции не считаются правительством важными. Существует непонимание чиновниками того факта, что формировать экологическую культуру можно только при сочетании информационно-просветительской работы с физическим формированием инфраструктуры для осуществления экологически дружественного обращения с отходами. Используя недоверие к населению, обвиняемого в неспособности к выполнению экологически дружественных норм, региональные органы власти готовы вкладывать средства в государственные структуры, собирающие ТБО у населения, и сортирующие его лишь позже. При этом доля извлекаемого вторсырья снижается с 70–80% до 15–20%, однако эти средства идут непосредственно перерабатывающим компаниям, собирающим мусор у населения. В то же время, население лишается возможности как экологически дружественного поведения, так и получения с этого хотя бы небольших поощряющих бонусов, которые во всем мире встроены в систему тарифов для сбора сортированного и несортированного ТБО.

Фактически игнорируется такое последствие строительства большого количества дорогостоящих полигонов, как рост тарифов на утилизацию мусора, которые в соответствии с официальными методиками зависят от объема средств, необходимых для содержания данных объектов. Рост тарифов будет еще одним финансовым бременем для населения, о котором умалчивают авторы программы.

Обратим внимание и на тот факт, что отказ от децентрализованной схемы сбора утильных фракций ТБО предполагает исключение из возможных участников системы обращения с ТБО представителей малого бизнеса. Последние не рассматриваются как самостоятельные участники этой сферы деятельности, несмотря на то, что уже сегодня много мелких полулегальных фирм занимаются сбором утильных фракций.

Вышеназванные проблемы являются примером того, как региональная власть, используя нормативно-правовую неразбериху, низкий уровень социального доверия, а также недостаточную инвестиционную привлекательность сферы обращения с ТБО, осуществляет заведомо неэффективные затраты бюджетных средств. При этом извлекается выгода для небольших социальных групп, приближенных к региональной и муниципальной ветвям власти, за счет нынешних и будущих налогоплательщиков.

Только осознание данного конфликта интересов, донесение информации о нем до широкой общественности на всех возможных публичных аренах, может изменить ситуацию к лучшему, в чем и состоит предназначение публичных социологов, работающих в Самарской области в рамках процесса общественной экспертизы по бюджету. Однако пока, несмотря на понимание механизмов воздействия на общественное мнение, исследовательская активность публичных социологов достаточно слабо воздействует на описанную нами ситуацию. Такое положение дел – своего рода вызов гражданской и исследовательской позиции публичных социологов, на который еще предстоит ответить.

Ключевые понятия

Государственный заказчик, государственный распорядитель бюджетных средств, дерево проблем, дерево целей, дискриминация, индикаторы, конфликт интересов, корпоративные интересы, модернизация сферы обращения с отходами, областная целевая программа, общественные интересы, оценка эффективности программы, показатели эффективности, раздельный сбор ТБО, система обращения с бытовыми отходами, система управления обращением с отходами, тарифы, твердые бытовые отходы, терминальная цель, техника манипуляции, техника присоединения, уточняющие цели.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем особенности целеполагания в ОЦП «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области» на период 2010–2012 гг. и до 2020 г.

2. Каковы корпоративные интересы, преследуемые при формировании данной программы?

3. Почему раздельный сбор отходов можно назвать практикой, реализуемой в интересах граждан?

4. Интересы каких заинтересованных сторон можно зафиксировать при написании обсуждении и реализации данной региональной программы?

5. Какие приемы для минимизации ответственности за результаты программной деятельности при расширении собственных управленческих функций используются в ОЦП «Совершенствование системы обращения с отходами...»?

6. Какие результаты совершенствования системы обращения с отходами планируется получить в результате выполнения программы без указания на них, в качестве индикаторов результативности?

7. Достаточно ли полно проведена декомпозиция проблемной ситуации в программе? Ответ обоснуйте, проведите собственную декомпозицию проблемы.

8. Приведите примеры использования техник манипуляции и техник присоединения, используемые в рамках обсуждения программы «Совершенствования системы обращения с отходами...»

9. Объясните, каким образом формула определения эффективности программы гарантировала высокую оценку МЛХООСиП при любых результатах? Как ее необходимо изменить для получения более объективных показателей? Предложите свой вариант.

10. Какова роль малого бизнеса в оптимизации системы обращения с отходами в соответствии с данной программой?

11. В чем состоят социальные преимущества внедрения системы раздельного сбора ТБО для уязвимых групп населения?

12. Каким образом экологическое просвещение связано с вопросами совершенствования системы обращения с ТБО? Насколько используется потенциал населения авторами анализируемой программы?

13. Назовите ГРБС, участвующие в реализации ОЦП «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области » на период 2010-2012 гг. и до 2020 г.? Каковы их роль и место в реализации данной ОЦП.

Литература для дополнительного чтения

1. Анализ доклада «Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания тверд ых бытовых отходов жилого фонда в городах России». Некоммерческое партнерство – саморегулируемая организация операторов по обращению с отходами «Союз Экологов Северо-Запада». – Режим доступа: http://econw.ru/analiz-doklada-.html#_ftn1

2. Бабанин И.В. Мусорная революция. Как решить проблему бытовых отходов с минимальными затратами // ОМННО «Совет Гринпис», 2008. 22 с. URL: http://www.greenpeace.org/russia/Global/russia/report/
2008/10/2519714.pdf.

3. Бабанин И.В. Организация селективного сбора отходов. Методические рекомендации // Твердые бытовые отходы, 2009. № 9. С. 10–17.

4. Бабанин И.В. Оценка эффективности раздельного сбора отходов // Твердые бытовые отходы, 2006. №10. С. 40–43. Режим доступа: http://www.greenpeace.org/russia/Global/russia/report/2009/11/4043679.pdf.

5. Булгакова Л.М. Раздельный сбор ТБО – шаг к экологической безопасности государства // Справочник эколога, 2013 №5. URL: http://www.profiz.ru/eco/5_13/sbor_TBO.

6. Гловацкий Л.В., Гасанов П.Г., Васильев С.В. Управление отходами: вчера, сегодня, завтра. URL: www.akros-eco.com.

7. Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации (проект) – Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=130289.

8. Малышевский А.Ф. Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых бытовых отходов жилого фонда в городах России. Доклад Научному Совету РАН по проблемам экологии и чрезвычайным ситуациям. 16.0702012. URL:http://rpn.gov.ru/node/6481.

9. Мюррей Р. Цель – Zero Waste. (Перев. с англ.). М.: ОМННО «Совет Гринпис», 2004 Режим доступа: http://www.waste.ru/uploads/library/zerow.pdf.

10. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / под ред. П.В. Романова и Е.Р. Ярской-Смирновой. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». М.: Московский Общественный научный фонд; Центр социальной политики и гендерных исследований. 2007. URL: http://www. mpsf.org›files/books/nd1451.pdf.

11. Черп О.М., Винченко В.Н. Проблемы твердых бытовых отходов: комплексный подход. М.: Эколайн – «Ecologia», 1996. URL:http://www.waste.ru/uploads/library/o.m.cherp,_v.n.vinichenko._problema_tverdyx_bytovyx_otxodov._kompleksnyj_podxod_(1996)(ru).pdf.