Государственная служба: понятие, эволюция и правовые основы в Российской Федерации

Государственная служба является фундаментальным институтом любого общества, обеспечивающим функционирование государственного механизма. Любая система социального управления в конечном счете реализуется через деятельность людей, управляющих другими людьми. Без персонала государственные органы оставались бы лишь безжизненными структурами, правовыми статусами и схемами взаимосвязей. Персональный состав этих органов включает парламентариев, муниципальных советников, государственных служащих и представителей общественности, например, заседателей в судах.

Деятельность государственных структур в решающей степени зависит от качества их кадрового обеспечения. Даже при оптимальных организационных условиях слабый кадровый состав не позволит реализовать заложенные преимущества. И наоборот, профессиональные кадры способны компенсировать многие недостатки организационного характера. На службе государства находятся также военнослужащие Вооруженных Сил и иных вооруженных формирований. Персонал разветвленной сети государственных экономических и социальных учреждений (почты, учебных заведений, больниц) также часто причисляется к государственным служащим.

Исторически правовая регламентация государственной службы становилась актуальнее по мере роста численности служащих и повышения профессиональных требований к ним. Долгое время набор на службу носил дискреционный характер, осуществляясь по усмотрению начальства. В XVIII веке были введены Табели о рангах, а в конце XIX века для занятия некоторых должностей потребовались университетские дипломы. В дальнейшем внедрялись системы выборов, конкурсов и аттестаций, создавались специализированные учебные заведения, а законодательство о службе систематизировалось.

В царской России существовало детальное законодательство о государственной службе. При Советской власти оно было отменено, а новое формировалось медленно. Это объяснялось утопическими представлениями о скором отмирании государства и чиновничества, идеей слияния функций управления и законодательствования, а также саботажем части старого чиновничества. Вопреки распространенному мифу, В.И. Ленин не утверждал, что «каждая кухарка» сразу может управлять государством.

Ленин настаивал на необходимости обучения делу государственного управления сознательных рабочих и солдат и немедленном разрыве с предрассудком о доступности управления только для богатых. Он подчеркивал необходимость компетентности, научного образования и предлагал ввести конкурсы и экзамены для служащих, например, Рабкрина (Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции). Однако эти идеи не были реализованы, а единый закон о государственной службе в СССР так и не был принят, что отчасти было связано с положениями Программы КПСС 1962 года, провозглашавшей отказ от управления как особой профессии.

Необходимость принятия Закона СССР о государственной службе была признана лишь в конце 1980-х годов, но его разработка была прервана распадом СССР. После этого началась активная подготовка российского закона. Следует различать государственную службу как деятельность лиц и как наименование определенных федеральных органов исполнительной власти, например, Государственной архивной службы. Связующим звеном между структурой государства и его персоналом является государственная должность.

Государственная должность — это первичная ячейка органа с определенным правовым статусом, комплексом прав и обязанностей. Она предъявляет конкретные требования к образованию и подготовке претендента. В науке административного права существуют различные подходы к определению государственной службы. Одни ученые определяют ее как вид профессиональной трудовой деятельности по реализации задач государства, другие — как совокупность правовых норм, регулирующих служебные отношения.

Более точным является определение государственной службы как служения государству, то есть выполнения по его поручению и за плату деятельности по реализации компетенции государственных органов. Эта деятельность включает поступление на службу, прохождение службы (продвижение, получение чинов) и увольнение. Соответственно, государственный служащий — это лицо, занимающее должность в государственном аппарате, действующее от имени государства в пределах своей компетенции и получающее вознаграждение из государственного бюджета.

Критерии отличия государственных служащих от иных категорий работников исторически развивались. Необходимо отделять служащих государственных органов от работников государственных предприятий и социально-культурных учреждений (врачей, учителей, артистов). Последние не осуществляют государственно-властные полномочия, и на них распространяется, в первую очередь, трудовое законодательство. Государственные служащие подчиняются специальному законодательству о службе.

Основные принципы государственной службы в Российской Федерации впервые были системно закреплены в Положении о федеральной государственной службе. К ним относятся: законность, подконтрольность, внепартийность, равный доступ граждан к службе, социальная защищенность и стабильность. Конституционное право на равный доступ (ст. 32 Конституции РФ) не исключает установления специальных квалификационных требований: возраста, образования, стажа работы, состояния здоровья, отсутствия судимости и принципа несовместимости.

Например, для избрания Президентом РФ установлен возрастной ценз и ценз оседлости. Для судей арбитражных судов требуется высшее юридическое образование и стаж. Служба в милиции (полиции) предъявляет требования к возрасту, образованию, здоровью и безупречной репутации. Для государственных служащих установлены строгие правоограничения, включая запрет на предпринимательскую деятельность, получение подарков, участие в забастовках и действия, подрывающие авторитет власти.

Обязанности государственных служащих включают исполнение полномочий в рамках закона, соблюдение приказов (кроме заведомо незаконных), поддержание квалификации, сохранение государственной тайны и служебной этики. Вместе с тем они обладают широкими правами: на четкое определение должностных полномочий, запрос информации, продвижение по службе, ознакомление с личным делом, выход в отставку и гарантии социальной защищенности.

По характеру функций государственные служащие традиционно делятся на руководителей, специалистов и технических исполнителей. С точки зрения властных полномочий выделяются должностные лица, обладающие распорядительными полномочиями, и представители власти, наделенные полномочиями в отношении лиц, им не подчиненных (например, прокуроры, судьи, государственные инспектора). Положение о федеральной государственной службе ввело деление должностей и служащих на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

С должностью связаны классные чины (например, действительный государственный советник РФ, государственный советник 1 класса), дипломатические ранги и воинские звания. За их наличие полагается надбавка к окладу. Дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет специфику и может включать такие взыскания, как понижение в чине. Должностные лица несут повышенную административную и уголовную ответственность. Важное правило: при сомнении в законности приказа служащий должен получить его письменное подтверждение от руководителя.

Замещение государственных должностей происходит различными способами: назначением, выборами и конкурсом. Для оценки соответствия служащих занимаемой должности проводится периодическая аттестация (не реже раза в четыре года), по результатам которой служащий может быть повышен, направлен на переподготовку или уволен. Государственным служащим гарантируется comprehensive социальное обеспечение, включающее денежное содержание с надбавками, оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение за выслугу лет и защиту от неправомерных действий.

Денежное содержание служащего состоит из должностного оклада, надбавок за особые условия, выслугу лет, классный чин и премий. Формирование современной системы управления государственной службой в России началось в 1991 году с создания Главного управления по подготовке кадров (Роскадры), а затем Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Таким образом, институт государственной службы представляет собой сложную, динамично развивающуюся систему, основанную на принципах профессионализма, законности и служения обществу.

Сведения об авторах и источниках:

Авторы: проф. Э.П. Гаврилов, проф. В.И. Гуреев, доц. И.Ф. Зайцев, проф. З.Г. Крылова, проф. Я.А. Куник, доц. Д.П. Ткаченко, доц. Е.И.Лебедева, канд. юрид. наук Н.В. Логвина.

Источник: Основы права

Данные публикации будут полезны студентам юридических специальностей, начинающим правоведам и государственным служащим, а также всем, кто интересуется фундаментальными основами права, государства и их ролью в современном обществе.