В административно-юрисдикционной деятельности

(процесса)

Понятие

Административно-надзорное производство – это вид административно-юрисдикционных производств, представляющее собой совокупность взаимосвязанных административно-процессуальных норм, регулирующих порядок совершения административно-надзорных действий (наблюдение, проверка, применение мер административного принуждения и т.д.), в результате которых реализуются государственно-управленческие функции по обеспечению законности, конституционных прав и свобод граждан, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан.

Административно-надзорное производство имеет оригинальную структуру и методы правового воздействия, которые закреплены в административно-процессуальных формах – административных процедурах, позволяющих в результате их реализации достигать различные цели и задачи управленческого характера.

Формы административного производства

Административный надзор в зависимости от ряда условий может получать различную форму. Систематизация видов административно-надзорных производства позволяет выделить три наиболее общих формы:

1) ординарное административно-надзорное производство (проведение плановых мероприятий);

2) экстраординарное административно-надзорное производство (проведение внеплановых мероприятий);

3) особое административно-надзорное производство (порядок регламентируется специальными нормативными правовыми актами).

Структура административно-надзорного производства

Структуру административно-надзорного производства можно представить следующим образом:

1) нормативные правовые источники административно-надзорного производства;

2) нормативно установленные задачи и цели административно-надзорного производства;

3) принципы административно-надзорного производства;

4) субъекты (участники) административно-надзорного производства;

5) стадии административно-надзорного производства;

6) административно-процессуальные действия, осуществляемые в процессе административно-надзорного производства (административно-надзорные процедуры).

Рассмотрим более подробно каждый элемент структуры административно-надзорного производства.

1. Нормативные правовые источники административно-надзорного производства представляют собой многоуровневые нормативно-правовые акты, имеющие единый предмет административно-правового регулирования.

К их числу относятся:

- федеральные законы (в том числе кодексы);

- подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ и Правительством РФ, а также федеральными органами исполнительной власти;

- законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты, принимаемые главами субъектов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Отдельные вопросы осуществления административно-надзорного производства могут регулироваться международными актами, нормативными актами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления.

Немаловажную роль в нормативно-правовом регулировании административно-надзорного производства занимают административные регламенты по осуществлению функции контроля и надзора.

Административный регламент – это нормативный документ, утверждаемый федеральными органами исполнительной власти, в котором устанавливаются сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

2. Нормативно установленные цели и задачи административно-надзорного производства обычно фиксируются в профильных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы осуществления административного надзора.

К примеру, в Федеральном законе РФ от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленно безопасности опасных производственных объектов», зафиксированы следующие цели административного надзора в сфере обеспечения промышленной безопасности:

а) обеспечение безопасной эксплуатации опасных производственных объектов;

б) предупреждение аварий на опасных производственных объектах;

в) обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ и постановлением Правительства РФ «О государственном строительном надзоре в РоссийскойФедерации» от 1 февраля 2006 г., основными задачами государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (п.2 ст.54 Градостроительного кодекса РФ). В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Согласно Федеральному закону РФ «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ и постановлению Правительства РФ «О государственном пожарном надзоре» от 21 декабря 2004 г. № 820, основной задачей государственного пожарного надзора является защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничения их последствий.

3. Принципами административно-надзорного производства являются основополагающие идеи, исходные начала, определенные правила, закрепленные в нормах права или разработанные в научных доктринах, позволяющие определить характерные особенности административного надзора как формы контрольной власти и универсального способа публичного управления.

К административно-надзорному производству применяются такие же принципы, которые используются для осуществления административного надзора как института административного права.

Для административного надзора будут характерны как общие, так и специальные принципы, которые можно классифицировать, исходя из принятых критериев деления принципов права.

1) Общие принципы отражают характерные общие особенности административного надзора. Они, в свою очередь, подразделяются на правовые и организационные.

2) Специальные принципы административного надзора характеризуют его внутреннее содержание, служат основой для его структурных элементов. Их можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные принципы административного надзора характеризуют статус субъектов административного надзора. Этими субъектами могут быть соответствующие государственные органы исполнительной власти и их должностные лица.

К числу таких принципов следует отнести:

1) принцип наделения государственного органа функцией административного надзора;

2) принцип нормативно-правового закрепления предмета административного надзора;

3) принцип финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами административного надзора проверок;

4) принцип разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного надзора, на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

5) принцип соответствия предмета проводимого административно-надзорного мероприятия компетенции органа государственного надзора;

6) принцип недопустимости взимания органами государственного надзора с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей платы за проведение административно-надзорных мероприятий;

7) принцип ответственности органов государственного надзора и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного надзора.

Процессуальные принципы непосредственно регламентируют общие правила осуществления административно-надзорного производства.

Таким принципами являются:

1) принцип равенства граждан перед законом;

2) принцип презумпции невиновности физического лица и презумпция добросовестности юридического лица;

3) принцип проведения проверок в соответствии с полномочиями органа административного надзора и их должностных лиц;

4) принцип объективности при осуществлении административного надзора;

5) принцип свободы оценки доказательств, полученных при осуществлении административного надзора, запрет на использование доказательств, полученных с нарушением закона;

6) принцип осуществления административно-надзорных мероприятий в строго процессуальной форме на основании административных регламентов;

7) принцип учета административно-надзорных мероприятий, проводимых ранее органами государственного надзора;

8) принцип периодичности и оперативности проведения административно-надзорных мероприятий;

9) принцип проведения административно-надзорных мероприятий уполномоченными должностными лицами;

10) принцип установления обжалования результатов административного надзора в административном либо судебном порядке.

4. В административном надзорном производстве необходимо выделять две группы субъектов. Их можно условно разделить на субъектов и участников административно-надзорного производства.

Первая группа - это государственные органы исполнительной власти и их должностные лица, наделенные полномочиями по осуществлению функции административного надзора.

Вторая группа - это участники административно-надзорного производства, в отношении которых могут осуществляться административно-надзорные действия.

К ним относятся:

- граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;

- государственные органы, предприятия, учреждения;

- органы местного самоуправления;

- общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения; государственные служащие;

- служащие общественных объединений и иных негосударственных организаций.

При этом граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, образующие наиболее многочисленную группу субъектов административно-надзорного производства могут участвовать в нем в качестве:

а) стороны административного спора, заявившей в органе, правомочном разрешать управленческое дело, требование о защите нарушенного или оспариваемого права;

б) лица, в отношении которого ведется административно-надзорное производство;

в) уполномоченного представителя организации;

г) потерпевшего, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или материальный ущерб;

д) защитника прав и интересов других лиц или лица;

е) свидетеля, понятого, переводчика, специалиста, эксперта.

5. Вопрос о стадиях административно-надзорного производства имеет теоретический и практический характер.

Стадии административного производства – это относительно обособленная часть административного производства, состоящая из объединенных ближайшими целями и задачами производства действий участников процесса, результаты которой имеют значение для решения по административному делу в целом и оформлены соответствующим процессуальным документом.

Стадии административного производства обычно различаются:

- непосредственными целями и задачами;

- особым кругом участников и спецификой их правового статуса;

- комплексом процессуальных действий;

- кругом юридических фактов;

- правовыми результатами и их процессуальным оформлением.

На основе анализа современной теории административного права можно выделить шесть логически связанных между собой стадии, включаемых в состав административного производства:

1) выбор объекта и способа осуществления контроля;

2) наблюдение и проверка с целью выявления фактического состояния дел;

3) анализ ситуации (сопоставление фактического исполнения и намеченных в программе целей, оценка допущенных нарушений и несоответствий);

4) рассмотрение дела;

5) выработка и принятие решений, рекомендаций по улучшению положения дел либо информирование компетентного органа в выводах по улучшению;

6) исполнение решения, которое поможет избежать нарушения права в будущем.

Таким образом, на данной стадии обеспечивается рассмотрение обращений субъектов, в отношении которых осуществляется административный надзор, и происходит пересмотр решений, принятых в административно-надзорном производстве.

6. Административно-процессуальные действия (административно-надзорные процедуры) являются заключительным элементом структуры административно-надзорного производства.

В основе любого административного производства лежит четкоопределенная последовательность и логическая взаимосвязь отдельных административно-процессуальных действий. Они представляют собой правовую форму реализации субъектами административно-процессуальных отношений предоставленных им прав и возложенных обязанностей на основе соответствующих норм материального права. В результате совершения административно-процессуальных действий реализуется компетенция властных субъектов управления, а невластные субъекты могут реализовать или защитить свои субъективные права.

К таким административно-процессуальным действиям относятся:

- составление административных протоколов;

- проведение государственной регистрации;

- осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий;

- выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности.

Форма административно-процессуальных действий – это внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса, не допускающее вариантов действий субъектов правоприменения.

Форма или описание каждого административно-процессуального действия должны содержать следующие обязательные элементы:

а) юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия в рамках административно-надзорного производства;

б) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия;

в) содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;

г) критерии принятия решений;

д) результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия;

е) способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных схемах.

Административно-надзорная процедура характеризуется следующими признаками:

1) она всегда связана с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечением различных видов национальной безопасности и общественного порядка;

2) в ее основе лежит проверочная деятельность, которая осуществляется как в рамках текущего, постоянного и систематического наблюдения за поднадзорным субъектом, так и при непосредственной проверке деятельности поднадзорного субъекта;

3) наряду с наблюдением и проверкой в административно-надзорную процедуру включаются сопутствующие административные действия, которые направлены на обеспечение целостности и эффективности административно-надзорного мероприятия;

4) совокупность административно-надзорных процедур образуют административно-надзорное производство или административно-надзорное дело, которое осуществляется в рамках установленной компетенции для реализации возложенной на государственный орган исполнительной власти государственной функции надзора;

5) в административно-надзорной процедуре устанавливаются правовые механизмы ограничения прав и свобод, законных интересов поднадзорных субъектов (физических и юридических лиц), что обеспечивает законность административно-надзорной деятельности;

6) административно-надзорная процедура включает фактическую деятельность субъектов административного надзора, их полномочия, права, обязанности и ответственность;

7) производство административных действий в рамках административно-надзорной процедуры осуществляется только за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации; не допускается при совершении административных действий требовать от поднадзорных субъектов оплаты каких-либо мероприятий (исследований, обследований, экспертиз, деклараций и др.);

8) административно-надзорная процедура в обязательном порядке устанавливает временные рамки осуществления административного действия;

9) административно-надзорная процедура всегда носит предупредительный или профилактический характер; применение мер административного принуждения или привлечение лица к административной ответственности не является самоцелью административно-надзорной процедуры. Вместе с тем результаты, полученные при реализации административно-надзорной процедуры, могут быть основанием для возбуждения дисциплинарного производства, производства по делу об административном правонарушении или уголовного дела. Полученные фактические данные в ходе административно-надзорной процедуры могут использоваться в качестве доказательств в рамках гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства, а также в производстве по делу об административном правонарушении;

10) допущенные нарушения порядка осуществления административно-надзорной процедуры могут повлечь признание незаконным всего административно-надзорного производства, а равно результатов, полученных в ходе осуществления административно-надзорной процедуры;

11) установление юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной) должностных лиц, реализующих административно-надзорную процедуру, а также возможность возмещения вреда причиненного незаконными действиями должностных лиц в ходе реализации административно-надзорной процедуры.

Выделяются общие и специальные административно-надзорные процедуры.

Общие административно-надзорные процедуры являются частью любого административно-надзорного производства, их осуществление обязательно для каждого должностного лица, осуществляющего административный надзор. Они имеют универсальный характер, так как применяются в различных сферах государственного управления и жизнедеятельности.

Специальные административно-надзорные процедуры способствуют более правильному и эффективному административному надзору. Они могут либо обеспечивать общие административно-надзорные процедуры, либо способствовать реализации общих целей и задач административно-надзорного производства.

7. В качестве самостоятельных административно-надзорных производств некоторыми учеными выделяются также административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство, которое включает полное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство и ограниченное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство.

Первое, включает деятельность компетентных административных органов по осуществлению полного комплекса проверочных мероприятий в отношении индивидуально определенных физических лиц и организаций по всем или по большинству вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения.

Второе, направлено на осуществление в отношении индивидуально определенных физических лиц или организаций полного или частичного комплекса проверочных мероприятий по ограниченному кругу вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения.

Наблюдение является методом или способом осуществления административного надзора.

Кроме наблюдения, неотъемлемой частью административно-надзорной деятельности может быть проверка, включающая в себя различные мероприятия по контролю, и применение мер административного принуждения.

Критерии классификации административных производств

1. Общие

а) характер индивидуально-конкретных дел в сфере управления. Под характером понимаются свойства, общие для данной группы дел;

б) характер функций управления;

в) особенности административно-процессуальных отношений, входящих в административное производство;

г) «предметное содержание», то есть специфику дел, которая обусловила специфику норм, регулирующих решение этих специальных дел;

д) юридические последствия применяемых в результате процессуальной деятельности средств административно-правового регулирования;

и др.

2. Базовые

К базовыми критериями классификации административных производств можно отнести:

1) единый предмет правового регулирования административного производства, то есть совокупность норм материального и процессуального административного права, регулирующих сходные (однотипные) общественные отношения, в результате чего устанавливается правопорядок в конкретной сфере публичного управления.

2) наличие нескольких взаимосвязанных целей и задач. Важной особенностью любого административного производства является установление правового регулирования административного производства путем принятия соответствующего профильного нормативно-правового акта, обычно федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации. На основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации принимаются подзаконные нормативные правовые акты, в которых детализируются административные процедуры совершения административно-процессуальных действий в рамках определенного административного производства.

3) административные производства могут классифицироваться в зависимости от субъектов, призванных его реализовывать (осуществлять). Так, административное производство может осуществляться органами исполнительной и законодательной властью, судом, органами, не относящимися ни к одной ветви власти (Президентом РФ, прокуратурой, Счетной палатой, избирательными комиссиями, Центральным банком России).

Многообразие субъектов административных производств возможно с учетом широкой трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности всех государственных органов власти. С помощью данного критерия может выделяться такой вид административного производства как административное судопроизводство, то есть производство, осуществляемое судами общей юрисдикции, арбитражными судами, мировыми судьями по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления.

4) административно-правовой режим также может служить важным критерием классификации административных производств.

Административно-правовым режимом – это совокупность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности.

Административно-правовой режим играет важное значение. Так, производство может осуществляться в нормальном (общем) административно-правовом режиме, экстраординарном правовом режиме и административно-правовом режиме, когда нарушен правопорядок (правоохранительный режим). Последний, кстати, характерен для административных производств в юрисдикционном процессе.

5) Характер методов правового воздействия, применяемых в административном производстве.

Виды административно-надзорных производств

1. по обеспечению промышленной безопасности;

2. по обеспечению транспортной безопасности;

3. по обеспечению санитарно-эпидемиологической безопасности;

4. по обеспечению пожарной безопасности;

5. по обеспечению безопасности дорожного движения;

6. по обеспечению экологической безопасности;

7. по обеспечению авиационной безопасности;

8. по реализации страхового надзора;

9. по реализации финансово-бюджетного надзора;

10. по реализации ветеринарного надзора;

11. по реализации строительного надзора;

12. по реализации энергетического надзора;

13. по реализации атомного надзора;

14. по реализации фитосанитарного надзора;

15. по реализации надзора в сфере образования;

16. по реализации метрологического надзора;

17. по реализации надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

18. по реализации надзора в области связи;

19. по реализации надзора в области охраны здоровья граждан;

20. по реализации надзора в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

21. по реализации надзора в области природопользования.

22. по реализации надзора в области банковской деятельности.

Система правовых видов административного (государственного)

надзора (административно-надзорных производств)

Говоря о системе видов государственного надзора, следует выделить критерии, по которым классифицируется государственный надзор. К числу таких критериев относятся общие и специализированные нормативные правовые акты, устанавливающие возможность осуществления административного надзора и регулирующие надзорную деятельность.

1. К числу общих нормативных правовых актов следует отнести следующие.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» впервые проводится разграничение государственного надзора по уровням его осуществления.

Выделяются два уровня: федеральный и региональный.

Под федеральным государственным контролем (надзором) понимается деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.

К государственному региональному контролю относится деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации.

Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

К общим нормативным правовым актам, регулирующим порядок осуществления контроля и надзора, следует также отнести и Федеральный закон РФ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 1 августа 2001 г. № 115-ФЗ. Этот закон возлагает обязанность проведения государственного контроля и надзора в установленной сфере такими органами как Центральный банк России (банковский надзор), Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба по финансовому мониторингу, органы полиции, и т.д.

Еще одним нормативных правовым актом общего действия является Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» от 27 октября 2002 года № 184-ФЗ. В нем устанавливаются общие положения технического контроля (надзора) в Российской Федерации. В частности, в нем говорится о том, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется на стадии обращения продукции.Под действие данного закона подпадают большинство федеральных органов исполнительной власти (федеральных служб) и региональных органов государственной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору.

Немаловажное значение имеют и формы контроля и надзора, установленные Трудовым кодексом РФ. В нем говорится, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда, а государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с инспекцией труда осуществляют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности(например, Ростехнадзор, Роспотребнадзор и др.).

В сфере потребительского рынка особое значение имеет Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. №2300-1. В нем говорится о том, что государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальными органами), а также иными федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами), осуществляющими функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривают:

а) проведение мероприятий, связанных с контролем, - проверка соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам);

б) выдачу в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предписаний изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам) о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам);

в) в установленном законодательством Российской Федерации порядке принятие мер по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям (в том числе с истекшим сроком годности), и товаров, на которые должен быть установлен, но не установлен срок годности, по отзыву с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей товаров (работ, услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям, и информированию об этом потребителей;

г) направление в орган, осуществляющий лицензирование соответствующего вида деятельности (лицензирующий орган), материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

д) направление в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей;

е) обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя) за неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.

2. Специальные нормативные правовые акты, являющиеся источниками контрольно-надзорной деятельности, устанавливают многочисленные виды специализированного (отраслевого, предметного) государственного надзора:

1) промышленный надзор – Федеральный закон РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ; постановление Правительства РФ «О лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов» от 14 июля 2006 г. № 429; Постановление Правительства РФ «О лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов» от 17 января 2007 г. № 18.

Согласно ст.16 данного Закона федеральный надзор в области промышленной безопасности организуется и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Под промышленной безопасностью, мы понимаем, достигаемое техническими и правовыми средствами, а также организационными мерами состояние защищенности опасных производственных объектов, характеризуемое качеством и надежностью применяемого оборудования и механизмов, которые наряду с выполнением требуемых функций обеспечивают в процессе их эксплуатации снижение вероятности причинения вреда людям, окружающей природной среде, обществу и государству от воздействия неблагоприятных факторов (радиации, взрывов, пожаров, разрушений, давления, температуры, токсичности среды, электрического напряжения и т.д.).

2) строительный надзор – Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ; постановление Правительство РФ «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» от 1 февраля 2006 г.

Исходя их данных нормативных правовых актов, предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (п.2 ст.54 Градостроительного кодекса РФ). А в случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

3) банковский надзор – Федеральный закон РФ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России) от 10 июня 2002 г. № 86-ФЗ; Федеральный закон РФ «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. № 395-ФЗ; Положение о Комитете Банковского надзора Банка России, утвержденного решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 10 августа 2004 г., протокол № 21. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Главными целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов (ст.56 Закона).

4) санитарно-эпидемиологический надзор – Федеральный закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ; Федеральный закон РФ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ; постановление Правительства РФ «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» от 21 декабря 2000 г. № 987; постановление Правительства РФ «О положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» от 15 сентября 2005 г. № 569.

Согласно указанному федеральному закону под государственным санитарно-эпидемиологическим надзором понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется также в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (п.1 ст.13 Федерального закона РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. №29-ФЗ.

5) страховой надзор – Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1. В соответствии с указанным законом, государственный страховой надзор за деятельностью субъектов страхового дела осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками отношений, регулируемых Законом, страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела.

6) государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения – Федеральный закон РФ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ; приказ МВД РФ от 2 марта 2009 г. №185 «Об утверждении Административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения».

Как отмечается в ст.5 указанного Закона, одним из направлений обеспечения безопасности дорожного движения является осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения (ст. 30 указанного Закона).

7) государственный ветеринарный надзор – Закон РФ «О ветеринарии» от 14 мая 1993 г. № 4979-1.

Государственный ветеринарный надзор – это деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии. Государственный ветеринарный надзор направлен на:

- выявление и установление причин и условий возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных;

- организацию противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по предупреждению и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных, мероприятий по охране территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств и надзор за их выполнением;

- разработку ветеринарных правил, других нормативных актов, обязательных для выполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства;

- надзор за проведением организациями и гражданами организационно-производственных и ветеринарно-профилактических мероприятий, за соблюдением ими действующих ветеринарных норм и правил;

- надзор за производством и применением в ветеринарии биологических, химических и других лекарственных средств для животных, осуществление специальных мероприятий по защите животных от поражающего воздействия экстремальных факторов, природных и техногенных катастроф;

- применение мер, направленных на пресечение нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

8) государственный пожарный надзор – Федеральный закон РФ «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ; постановление Правительства РФ «О государственном пожарном надзоре» от 21 декабря 2004 г. № 820; постановление Правительства РФ «Об утверждении правил пожарной безопасности в лесах» от 30 июня 2007 г. № 417.

Под государственным пожарным надзором понимается осуществляемая в порядке установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки (ст.1 Федерального закона). Основной задачей государственного пожарного надзора является защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничения их последствий (п.2 Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820).

9) государственный энергетический надзор – Федеральный закон РФ «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ; Федеральный закон РФ «Об энергосбережении» от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ; Федеральный закон РФ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ.

Государственный энергетический надзор осуществляется за соблюдением субъектами электроэнергетики требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики, в том числе технических регламентов, устанавливающих требования к безопасной эксплуатации объектов по производству электрической и тепловой энергии (ст.20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ).

10) государственный атомный надзор – Федеральный закон РФ «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ; Федеральный закон РФ «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов» от 19 июля 2007 г. № 456; постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о системе государственного учета и контроля ядерных материалов» от 6 мая 2008 г. № 352.

Под государственным атомным надзором понимается деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти, направленная на организацию разработки, утверждение и введение в действие норм и правил в области использования атомной энергии, выдача разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии, осуществление надзора за безопасностью, проведение экспертизы и инспекции, контроля за разработкой и реализацией мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии, населения и охране окружающей среды в случае аварии при использовании атомной энергии (ст.23 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ).

11) государственный фитосанитарный надзор – Федеральный закон РФ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ; Федеральный закон РФ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ; Закон Российской Федерации «О зерне» от 14 мая 1993 г. № 4973-1; Федеральный закон РФ «О карантине растений» от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ.

Основными направления государственного фитосанитарного надзора являются:

- защита прав граждан на обеспечение зерном и продуктами его переработки, качество которых соответствует требованиям государственных стандартов, технических условий, санитарных и ветеринарно-санитарных правил и норм, гигиенических нормативов и иных нормативных документов;

- установление показателей качества зерна и продуктов его переработки, методов оценки их качества и учета зерна и продуктов его переработки; аккредитация лабораторий, осуществляющих определение качества зерна и продуктов его переработки;

- сертификация зерна и продуктов его переработки;

- иные направления, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст.5 указанного Закона).

12) государственный надзор в сфере природопользования – Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» от 22 июня 2007 г. № 394; Федеральный закон РФ «О континентальном шельфе» от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ; Федеральный закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» от 12 мая 2005 г. № 293.

Данный вид государственного надзора включает в себя:

- надзор за использованием и охраной водных объектов (обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов;

- надзор особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах воодоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства);

- надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов;

надзор использованием особо охраняемых природных территорий;

13) государственный надзор в сфере образования – Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1; Федеральный закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении правил осуществления контроля и надзора в сфере образования» от 20 февраля 2007 г. №116.

Государственный надзор в сфере образования осуществляется:

- за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и качества образования образовательными учреждениями независимо от формы собственности;

- за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования высшими учебными заведениями, а также научными организациями и образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования;

- за деятельностью советов по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, ученых (научно-технических) советов высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций по вопросам присвоения ученых званий в государственной системе аттестации кадров высшей квалификации.

14) государственный метрологический надзор – Федеральный закон РФ «Об обеспечении единства измерений» от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ; Федеральный закон РФ «О геодезии и картографии» от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ.

Под государственным метрологическим надзором понимается контрольная деятельность в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, осуществляемая уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и заключающаяся в систематической проверке соблюдения установленных законодательством Российской Федерации обязательных требований, а также в применении установленных законодательством Российской Федерации мер за нарушения, выявленные во время надзорных действий.

Государственный метрологический надзор осуществляется за:

- соблюдением обязательных требований в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к измерениям, единицам величин, а также к эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений при их выпуске из производства, ввозе на территорию Российской Федерации, продаже и применении на территории Российской Федерации; наличием и соблюдением аттестованных методик (методов) измерений;

- соблюдением обязательных требований к отклонениям количества фасованных товаров в упаковках от заявленного значения (ст.15 указанного Закона).

15) государственный надзор за обеспечением экологической безопасности – Федеральный закон РФ «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ; Кодекс Внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ; Федеральный закон РФ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ; Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ; Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха» от 15 января 2001 г. № 31.

Так, этот вид государственного надзора включает:

- осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания (ст.1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ);

- технический надзор за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов (ст.40 Водного кодекса РФ);

- проверка соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности (ст.64 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ).

16) государственный надзор в области защиты населений и территорий от чрезвычайных ситуаций – Федеральный закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» от 21 мая 2007 г. № 305.

Государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения (ст.27 указанного Закона).

17) государственный надзор за обеспечением авиационной безопасности – Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ; Федеральный закон РФ «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ.

При осуществлении государственного надзора за обеспечением авиационной безопасности должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области контроля (надзора) на транспорте, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, вправе:

а) осуществлять проверки соблюдения правил проведения предполетного досмотра, а также пропускного и внутриобъектового режимов;

б) запрашивать и получать от руководителей, должностных лиц организаций, служб авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, служб авиационной безопасности авиационных предприятий, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций документы и информацию, необходимые для выполнения задач, связанных с обеспечением авиационной безопасности;

в) давать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний;

г) при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета;

д) задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам.

18) государственный надзор в области охраны здоровья граждан – Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1.

Данный вид государственного надзора включает в себя контроль за качеством лекарственных средств, иммунобиологических препаратов, дезинфекционных средств и изделий медицинского назначении, а также за обращением лекарственных средств.

19) государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации – Федеральный закон РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ.

Он осуществляется за соблюдением законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

20) государственный финансово-бюджетный надзор – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной службе финасово-бюджетного надзора» от 15 июня 2004 г. № 278.

Государственный финансово-бюджетный надзор осуществляется за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов, а также законодательства Российской Федерации в данной сфере.

21) государственный надзор в области связи – постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи» от 2 марта 2005 г. № 110.

Данный вид государственного надзора включает в себя надзор и контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных нормативными правовыми актами в области связи, а также контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о лицензировании в области связи (п.3 постановления Правительства от 2 марта 2005 г. № 110).

Следовательно, можно выделить, исходя из нормативно-правовых источников, 21 вид специального государственного надзора, который в юридической литературе принято называть административным надзором, так как он осуществляется исполнительными органами государственной власти (за исключением банковского надзора) для достижения целей и задач государственного управления в определенных отраслях и сферах. Все государственные органы его осуществляющие являются исполнительными органами государственной власти, то есть составляют публичную администрацию и осуществляют публичную власть в исполнительной сфере.

Стоит подчеркнуть, что в настоящее время более 700 только федеральных нормативных правовых актов различной юридической силы имеют ссылки на реализацию государственного (административного) надзора в различных сферах государственного управления. Таким образом, мы предприняли попытку выстроить единую систему государственного надзора в Российской Федерации, обоснованную правовыми источниками и теоретическими исследованиями. Она включает в себя общий государственный надзор, специализированный (административный) надзор и специальный государственный (судебный и прокурорский) надзор. Все виды государственного надзора являются важной составляющей современного государственного управления, которая включается в правовые средства осуществления публичной власти и способы реализации контрольной деятельности государства. Стоит особоподчеркнуть, что современная система государственного надзора подлежит значительной модернизации, так как не до конца разграничены функции контроля и надзора, что в итоге должно стать важным достижением административной реформы, проводимой в Российской Федерации.

22) транспортный надзор - Федеральный Закон «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ определил основные цели и задачи обеспечения транспортной безопасности. Это:

– устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса;

- защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Транспортная безопасность направлена на защиту: пассажиров, владельцев, получателей и перевозчиков грузов, владельцев и пользователей транспортных средств, транспортного комплекса и его работников, экономики и бюджета страны, окружающей среды от угроз в транспортном комплексе.

Для выполнения этой задачи проводится оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Под актами незаконного вмешательства понимаются противоправные действия (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающие безопасности деятельности транспортного комплекса, повлекшие за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб, либо создавшие угрозу наступления таких последствий.

На основании результатов проведенной оценки уязвимости субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности соответствующих объектов. Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством РФ.

11.8. Содержание надзорных полномочий ор­ганов