Поняття і принципи територіального устрою України

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави – невід’ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні.

Відповідно до Конституції (ст. 2), Україна є унітарною державою. Це означає, що територія України у межах існуючих кодонів є цілісною і недоторканною, що складові частини цієї території перебувають в нерозривному зв’язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складним частинам, скажімо, федеративної держави.

Унітарній державі, якщо вона демократичні, теж властиве гармонійне поєднання централізації з децентралізацією, класичними формами якої є деконцетрація урядової (виконавчої) влади по вертикалі зверху вниз, а також розвиток місцевого самоврядування, іноді й територіальної автономії. Тому територія унітарної держави завжди має свою внутрішню організацію або так званий адміністративно-територіальний устрій, суть якого зводиться до поділу єдиної території держави на складові частини.

Отже, „територіальний устрій України” – категорія широка, а „адміністративно-територіальний устрій” – його невід’ємна складова частина.

Територіальний устрій України, відповідно до Конституції (ст. 132), ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

Щодо адміністративно-територіального устрою України, то це – зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальна одиниця – це частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції України (ст. 133), адміністративно-територіальний поділ України становить цілісну систему адміністративно-територіальних одиниць, яка кладається з Автономної Республіки Крим (далі – АРК), областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.

За своїми географічними ознаками згадані тут адміністративно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адміністративно-територіального устрою України.

Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою є села, селища, міста, райони у містах. Середнім – є сільські райони та міста з районним поділом. Верхнім рівнем адміністративно-територіального устрою є АРК та області, міста Київ і Севастополь.

У науці та практиці державного будівництва питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є досить-таки дискусійним. Населений пункт – це частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом.

Населені пункти поділяються на сільські та міські. До сільських належать села і селища. До міських – міста та селища міського типу.

За своїм значенням у системі адміністративно-територіального устрою України її міста поділяються на міста загальнодержавного значення (Київ, Севастополь), міста обласного, республіканського (АРК) значення, міста районного значення.

Не кожний населений пункт є самостійною адміністративно-територіальною одиницею. В сільській місцевості дуже поширеною є практика створення так званих „сільрад” або сільських округів, які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає.

У великих містах в якості адміністративно-територіальних одиниць визнаються також відповідні частини цих міст – райони у містах.

Отже, адміністративно-територіальною одиницею є не кожний населений пункт і не власне населений пункт, оскільки це поняття, скоріше, географічне, а один чи кілька населених пунктів з навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування. Ось чому в інших країнах первинна ланка адміністративно-територіального поділу носить назву не село, селище, місто, а комуна, муніципалітет, община. Ця назва є похідною від назви первинного суб’єкта місцевого самоврядування – комуни, муніципалітету, общини, громади тощо.

Очевидно, в майбутньому і в Україні варто було б запровадити універсальну назву первинної ланки адміністративно-територіального поділу – „громада”. Тоді система територіального устрою України складалася б з громад та регіонів (АРК, області, райони). У якості громад виступали б села, селища, міста, райони у містах або їхні групи, об’єднані спільністю їхніх територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування.

Важливою ланкою адміністративно-територіального устрою України є регіони.

До регіонів треба зарахувати насамперед Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому, відповідно до Конституції України, надано право на автономію.

Область – верхній рівень адміністративно-територіального устрою України. Це великий регіон, який характеризується певною цілісністю та самодостатністю економічного і соціального розвитку, а також місцевими особливостями і традиціями. Відповідно до Конституції, до складу України входять: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Равненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці.

Сільський район – середній рівень адміністративно-територіального устрою України – невеликий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв’язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують властивості населених пунктів та регіонів, є так звані „міськради”, міські округи, які виникають внаслідок адміністративного підпорядкування місту (як правило, обласного, республіканського (АРК) чи загальнодержавного значення) інших міст, селищ, сільських округів зі збереженням за ними статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні утворення – військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші територіальні утворення, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окремими законами.