Автономна Республіка Крим – невід’ємна складова частина України, її ознаки

Автономна Республіка Крим є „невід’ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання” (ст. 134 Конституції України). Отже, Автономна Республіка Крим (АРК), з а конституційною природою є формою так званої територіальної (адміністративно-територіальної, регіональної, обласної) автономії, добре відомої світовій практиці державотворення.

У науці державного будівництва під автономією розуміють, звичайно, самоврядування певної території в державі. Щодо тих об’єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-територіальний і національно- територіальний.

Суть першого підходу полягає в тому, що, згідно з ним, суб’єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб’єктом автономії визнається територія, що виділяється особливостями побуту та національним складом населення.

У радянській літературі національний фактор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права націй на самовизначення. Ця обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації державної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності. Так, у практиці державного будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та адміністративно-політичної (автономна область, автономний округ) автономії, а також федерації, заснованої та автономії таких її суб’єктів.

Проте федералізація та автономізація – два цілком різні за державно-правовою природою принципи, а федерація, заснована на автономії її суб’єктів, - це нонсенс. Ще на початку нашого століття професор О. Ященко писав, що треба чітко відрізняти федералізацію від децентралізації, федеровані штати від децентралізованих автономних областей унітарної держави. Ця відмінність полягає в характері влади: чи є вона первинною, власною, чи – автономною. При федералізмі незалежні частини домовляються і об’єднуються, беруть участь у створенні колективної влади федерального союзу як його органічні члени. При децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх прав та атрибутів окремим територіям. Авнономізація є наступною стадією розвитку після створення централізованої системи влади і не суперечить унітарній формі правління.

Щодо світової практики державотворення, то вона, хоч і не завжди послідовно, підтверджує існування згаданих відмінностей між федералізацією та автономізацією держави. Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, Швейцарія, Федеративна Республіка Німеччина були створені шляхом об’єднання „знизу”, за принципом субсидіарності їхніх суб’єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний механізм його створення.

А от Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Усього ж у світі нараховується 12 країн (крім держав – колишніх суб’єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утворення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Протягом багатьох десятиліть Російська Федерація (донедавна РРФСР) вважалася федерацією, заснованою на автономії суб’єктів. До її складу поряд із звичайними адміністративно-територіальними одиницями (краями та областями) входили 16 автономних республік, 5 автономних областей та 10 автономних округів. Фактично ж, беручи до уваги щойно розглянуті принципові відмінності між федералізацією та автономізацією, це була звичайна унітарні держава з територіальною автономією, побудованою за національно-територіальним принципом.

З розпадом Радянського Союзу та перетворенням РРФСР на суверенну державу – Російську Федерацію – процес суверенізації охопив і її автономії. Він супроводжувався проголошенням суверенітету автономними республіками, кількість яких значно зросла (з 16 до 21) за рахунок створення нових республік на базі колишніх автономних областей, а також роз’єднання тих з них, які об’єднувалися по дві нації. Звичайні краї та області також почали вимагати рівних прав із національними суверенними республіками, деякі з них навіть спробували проголосити себе республіками. Усе це вимагало радикальної реформи Російської Федерації, зокрема, нової її федералізації, але вже на підставі Федерального Договору. Процес становлення Росії як федералізації ще далеко не завершений й досі. По-перше, суб’єктами цієї федералізації є різні за своєю державно-правовою природою територіальні утворення: суверенні республіки, автономії (область та 10 округів), а також звичайні краї, області та міста федерального значення (Москва, Санкт-Петербург), яким надано права суб’єктів цієї федерації. По-друге, за своїм змістом Федеральний Договір не є справді федеративним, тобто договором перерахованих суб’єктів із приводу створення колективної влади того федерального союзу, яким вважає себе Росія, оскільки це й документ підписаний федеральними органами державної влади, з одного боку, та органами влади окремих республік, автономії, країв чи областей, – з другого.

Такий документ, на наш погляд, є актом не федералізації, а децентралізації Росії як унітарної держави. Передусім це стосується країв та областей Російської Федерації, які хоч і здобули офіційний статус її суб’єктів, проте фактично залишилися територіальними утвореннями з правами обласних автономій, як про це справедливо зазначається у російській науковій літературі.

Ми так докладно зупинилися на прикладі Російської Федерації через те, що деякі політики – як російські, так і українські, – настійно пропонують запровадити її модель і в нас, в Україні.

Проте, які ж найбільш істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі?

По-перше, територіальні автономія, як зазначалося – це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівні регіону, який має деякі особливості свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча є й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена і успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономія виникає не внаслідок акту самовизначення її населення, а надається державою зверху. Воля ж населення того чи іншого регіону до автономії, матеріалізована в якійсь об’єктивній формі (скажемо, на місцевому референдумі), при цьому також враховується, але ніяких правових наслідків не породжує.

По-третє, автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті держави, не перетворює її на федерацію, хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів тощо), вона, скажемо ще раз, не порушує унітарної природи, а отже, єдності держави як цілісного утворення.

По-четверте, на відміну від суб’єктів федерації, автономні утворення, хоча й мають власні органи законодавчої та виконавчої влади, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, власне законодавство, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є навяність державного суверенітету, і навіть суб’єкти федерації не завжди втрачають цю свою якість після створення ними союзної держави. Тому найбільш оптимальною формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі постало у зв’язку з відновленням у лютому 1991 р. в її складі Автономної Республіки Крим та тими проблемами, які виникли через визначення конституційного статусу цього утворення.

Кримська АРСР до її скасування 1945 р. вважалася суб’єктом РРФСР, хоча й була створена свого часу лише за територіальною ознакою, оскільки на її території проживала велика кількість представників різних національностей.

До України територію скасованої Кримської АРСР було передано вже як звичайну адміністративно-територіальну одиницю. Як така, Кримська область нічим, власне, не відрізнялася від інших областей України, окрім, звичайно, того, що в минулому вона мала статус автономної республіки у складі сусідньої РРФСР.

Україна, як відомо, завжди була державою унітарною. Такою, на нашу думку, вона має залишатися і надалі, якщо прагне зберегти себе як суверенну державу. Ось чому механічне відтворення статусу Кримської автономії в її колишніх формальних параметрах як суб’єкта федерації виявилось неможливим. Належало шукати інші шляхи вирішення цієї проблеми на принципово новій концептуальній основі. Єдино прийнятною для України в цій ситуації було визнано модель територіальної (обласної, регіональної) автономії, що й було відображено вже у попередній Конституції України (ст. 75-1), у Законі України „Про Автономну Республіку Крим” від 17 березня 1995 р., а також у розділі X чинної Конституції України.

З огляду на розглянуті тут основні характеристики територіальної автономії, якою є Автономна Республіка Крим, слово „Республіка” в її назві застосовано не зовсім вдало, оскільки така назва не є характерною саме для автономного утворення в складі унітарної держави. Проте для збереження цієї назви стосовно визначення статусу автономії були відповідні підстави політичного та етичного характеру, з якими не можна було не рахуватися. Тому згаданий термін застосовано в розділі X Конституції правомірно. Назва того чи іншого автономного утворення, як про це свідчить і світовий досвід, не завжди відповідає його фактичному статусу, оскільки вона залежить від великої кількості чинників політичного, історичного та іншого характеру.