ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ОКРАИНАМИ

Осуществление политики колониальной эксплуатации националь­ного угнетения народов национальных окраин России требовало от царизма иных, чем в центральных (так называемых «великорусских») губерниях, методов управления, а следовательно, иной организации управления. В первую половину XIX в. система управления окраи­нами России характеризовалась «особенным» административно-терри­ториальным делением (наместничества в царстве Польском с 1815 г., на Кавказе с 1844—1845 гг.; генерал-губернаторства в Прибалтике, Оренбургском крае, Западной и Восточной Сибири; на окраинах встречались и более мелкие территориальные единицы: области, окру­га, магады и т. д.) и наличием «особенных» специфических, нередко только для данной окраины, учреждений и должностных лиц. В наместничествах, краях и генерал-губернаторствах военные и граждан­ские функции управления почти всегда сливались; в одних учрежде­ниях объединялись различные функции (административно-полицей­ские, финансовые и пр.).

[192]

Специфика управления отдельными национальными окраинами определялась местными задачами царизма. Например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и Персией и почти по­стоянным состоянием войны с борющимися за свою независимость горскими народами, в Польше — необходимостью укрепления запад­ных границ и угрозой восстания и т. п. «Местные» задачи военного подавления национальных окраин требовали предоставления админи­страции этих окраин широкой самостоятельности в действиях, извест­ной «независимости» от центральных, а порой и высших правитель­ственных учреждений.

К началу XIX в. Сибирь представляла собой одно генерал-гу­бернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Якутскую.

Увеличение сибирского населения, возрастание значения Сибири как места ссылки, социально-экономические сдвиги в развитии нерус­ских народов — все это вызывало необходимость организации более сложной и гибкой системы управления Сибирью. Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные злоупотребления сибирской администрации, вскрытые Сибирским ге­нерал-губернатором М. Сперанским. Ревизией, проведенной Сперан­ским, было снято с постов около 700 чиновников, однако под суд попали только 48 человек. Был отдан под суд даже сибирский гене­рал-губернатор И. Б. Пестель. Одновременно была подготовлена ре­форма всех звеньев сибирского управления, осуществленная в июле 1822 г. рядом разработанных под руководством Сперанского законодательных актов.

В январе 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губерна­торства: Западно-сибирское и Восточно-сибирское. В состав первого из них с центром в Тобольске вошли Тобольская и Томская губернии и Омская область, а в состав второго с центром в Иркутске — Иркут­ская и Енисейская губернии и Якутская область, а также Охотское и Камчатское приморское и Троицко-Савское пограничное управ­ления.

Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наде­ленный обширнейшими административными, хозяйственными, финан­совыми и судебными полномочиями. Его деятельность контролирова­лась советом из назначенных царем чиновников.

В каждой губернии администрация возглавлялась губернатором, при котором действовал совещательный совет. Губернатор управлял губернией с помощью губернского правления. В губернии действо­вали казенная палата и губернский суд.

Губернии подразделялись на округа. Во главе управления окру­гом стоял окружной начальник, при котором был совещательный» окружной совет из чиновников округа.

Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший: земский суд. Кроме того, в каждом округе были окружной суд и: окружное казенное управление; в городах полицией заведовал город-

[193]

ничий. Личный состав всех этих учреждений был назначаемым. Хо­зяйственное управление города осуществлялось сословной думой, со­стоявшей из головы и двух-трех заседателей. Управление в мало­людных городах состояло из городничего и выборного старосты. Для русского сельского населения Сибири было установлено волостное и сельское управление, существовавшее у государственных крестьян европейской России.

Области Сибири отличались от губерний тем, что на их террито­рии находились постоянные и регулярные войска (казаки); поэтому областной начальник был одновременно главой и гражданского и военного управления. В каждой области существовали соответствую­щие губернские учреждения; областные советы, правления, суды и казенные палаты. Окружные учреждения в областях были те же, что и в округах губерний.

Реформа 1822 г. упорядочила препровождение в Сибирь ссыльных и их размещение. На территории Сибири была учреждена 61 этап-тюрьма для ночлега и дневок на пути пешего следования арестантов. Каждую партию закованных в кандалы и цепи арестантов в 60—100 человек от отправного пункта и до конечного пути сопровождала Этапная команда из сибирских казаков.

В Тобольске в 1822 г. был учрежден подчиненный губернатору Приказ о ссыльных — центральный приемный распределительный и учетный пункт для арестантов, ссылаемых в Сибирь на поселение и каторгу[126]. При губернских и областных правлениях существовали местные приемные, распределительные и учетные пункты — экспеди­ции о ссыльных:

Основная масса каторжан и поселенцев размещалась на террито­рии Восточно-сибирского генерал-губернаторства.

Реформа 1822 г. усложнила систему управления нерусскими на­родами Сибири. «Устав о инородцах» подразделил нерусские народы Сибири на три категории: бродячих, кочевых и оседлых. Для бродя­чих народов, стоявших на низкой ступени развития (охотничьи и оленеводческие народы Крайнего Севера), сохранялась сложившаяся ранее система взаимоотношений царской администрации с местной родоплеменной верхушкой («князьцами», «старостами»). Для осед­лого нерусского населения вводилась волостная система.

Наибольшее внимание «Устав» уделил кочевым народам (буря­там, якутам, хакасам, остякам, вогулам, эвенкам). Феодальные осно­вы общественного строя у этих народов сохраняли еще патриархаль­ные формы общественных отношений. Феодалы, хотя и захватили лучшие для земледелия и кочевья земли у своих родственников, од­нако продолжали считаться главами — «родоначальниками» — и все свои действия мотивировали «интересами» рода.

Система управления этими народами имела три звена: степная дума, инородная управа и родовое управление.

[194]

Низовое звено этой системы — родовое управление — учреждалось на каждое стойбище, улус или род, имевший не менее 15 семей. Оно состояло из старосты и помощника, выбранных из «почетных и луч­ших родовичей» или просто передававших эти должности по на­следству.

Каждая инородная управа создавалась на несколько улусов или стойбищ и представляла собой полицейское, хозяйственно-финансо­вое и даже судебное учреждение. Она исполняла предписания на­чальства (разбирала мелкие судебные дела и исполняла судебные приговоры, проводила раскладку ясака и других налогов, а также на­туральных повинностей, осуществляла сбор недоимок и т. д.). Ино­родную управу составляли голова и несколько заседателей, избирае­мые на три года. Эти «выборы» носили формальный характер и зависели от утверждения губернатора или областного начальника. Во второй четверти XIX в. головами были представители местной феодальной верхушки. Инородная управа имела свое делопроизвод­ство и подчинялась непосредственно окружному начальству.

Для бурятов, хакасов и несколько позднее для южных якутов были учреждены промежуточные между инородными управами и окружным начальством административно-хозяйственные инстанции — степные думы. В состав этих учреждений входили представители местной знати.

Особый устав в 1822 г. устанавливал систему управления «сибир­скими киргизами» (фактически казахами, проживавшими на терри­тории Омской области). Это был «средний жуз» (по терминологии царских законов — «средняя орда») казахов; он охватывал несколько округов. Каждый округ состоял из 15—20 волостей, волость — из 10—12 аулов, аул — из 50—70 кибиток.

Управление и суд в округе осуществлял окружной приказ, состоя­щий из председателя — старшего султана (ага-султан), избираемого волостными султанами на три года, двух русских заседателей, назна­ченных областным начальником, и двух заседателей из «почетных киргизов» (биев) по выбору. Окружной приказ имел канцелярию и переводчиков. Во главе волости стоял наследственный султан, а аул возглавлялся старшиной, избираемым казахами и утверждаемым окружным приказом на три года.

Реформы управления Сибирью упрочили положение местной администрации, которая в осуществлении колониальной эксплуата­ции местного населения опиралась на родо-племенную и феодальную верхушку сибирских народов.

В первую половину XIX в. Кавказ представлял пеструю кар­тину отличных друг от друга в социально-экономическом, политиче­ском и культурном отношениях областей. Время и форма присоеди­нения этих областей к России были различны. Все это и определяло многообразие форм управления, сложившихся на Кавказе.

Управление на Северном Кавказе было сравнительно близким к общероссийскому.

[195]

В Закавказье в процессе присоединения к России отдельных об­ластей сложилось несколько систем управления.

В 1801 г. состоялось добровольное присоединение к России Гру­зии. В 1802 г. последовало «Учреждение» управления Грузии, во главе которой был поставлен главнокомандующий (он же и командир Отдельного грузинского корпуса).

По проведенной при первом главнокомандующем Д. П. Цицианове (1803—1810 гг.) административной реформе главнокомандующий яв­лялся председателем Верховного Грузинского правительства; экспе­диции этого «правительства» заменяли губернское правление и па­латы (казенную, уголовного и гражданского суда).

В каждом уезде Грузии были созданы управа земской полиции и уездный суд; их возглавлял окружной начальник. Кое-где сохраня­лась существовавшая еще до присоединения должность моуравов, назначаемых из грузинских дворян. В городах существовали комен­данты из русских офицеров, а их помощники — полицеймейстеры — из грузинских дворян. В городах также разрешалось учреждать ма­гистраты.

В первое десятилетие XIX в. к России была присоединена значи­тельная часть современного Азербайджана. Все завоеванные земли были разделены на несколько провинций, во главе которых стояли коменданты из офицеров. Система комендантского управления созда­вала своеобразный военно-административный режим. Коменданты, кроме административно-полицейских прав, имели значительные су­дебные права (вплоть до применения смертной казни). Провинции подразделялись на магалы, во главе которых стояли магальные наибы из местных феодалов, сохранивших верность России.

Из присоединенных к России в 1828 г. Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область. Управляющие ею областной начальник и областное правление имели широкие админи­стративные, финансовые и судебные функции. Область подразделя­лась на округа, а округа — на магалы. В округа назначались окруж­ные начальники, а в магалы — наибы (последние из местных армян­ских дворян).

Ряд феодальных, ранее независимых владений — особенно кня­жеств в западной части Закавказья — получили своеобразную авто­номию. Они сохранили бывших феодальных владетелей-князей под надзором комендантов из русских офицеров.

Непосредственные военные действия на Кавказе, жалобы отстра­ненных от участия в управлении местных дворян вызвали восстанов­ление многих элементов самостоятельности кавказской администра­ции и специфики учреждений. Особый «Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства» и шестое отделение Собственной его императорского величества канцелярии подготовили введение на Кавказе наместничества. Учреждение наместничества на Кавказе в ноябре 1844 г. совпало с решающим этапом борьбы царизма против народов Чечни и Дагестана, создавших в борьбе за свою независи-

[196]

мость довольно прочное государственное образование (имамат Ша­миля).

При наместнике Кавказа (первым наместником был князь М. С. Во­ронцов) к концу 1846 г. оформился аппарат управления: совет и канцелярия наместника. Совет наместника состоял из назначаемых царем чиновников, губернаторов и выполнял функции надзора над всем аппаратом управления и суда на Кавказе, разрешал все вопросы, связанные с применением законов. Наместнику подчинялись началь­ники жандармского округа и округа путей сообщения. Возглавлявший каждую губернию военный губернатор не только управлял военными учреждениями, но и заведовал гражданской частью. В губерниях су­ществовали губернские правления, губернские суды с заседателями из дворян и купцов; кое-где были учреждены казенные палаты и палаты государственных имуществ. В каждом уезде полицейскими, хозяйст­венными и судебными делами ведал уездный начальник; в участках полицейско-судебные функции выполняли участковые начальники. В городах сохранялось прежнее полицейское устройство. В аппарат управления и суда в Закавказье были широко привлечены грузин­ские и армянские дворяне.

При наместнике А. И. Барятинском происходит значительное уси­ление военного и гражданского административного аппарата. В 1856 г. Отдельный кавказский корпус был преобразован в Кавказскую армию с большим аппаратом (Главный штаб во главе с начальником и ряд управлений). В 1859 г. канцелярия наместника преобразуется в Глав­ное управление наместника, состоявшее из пяти своеобразных «ми­нистерств», называемых «департаментами»: общих дел (заведовало личным составом чиновников, почтами, строительными, медицински­ми и учебными делами), судебный, финансовый, государственных имуществ, контрольный. При наместнике существовала даже особая дипломатическая канцелярия.

Концентрация крупных вооруженных сил и укрепление воен­ного и административного аппарата на Кавказе дали возможность царизму расправиться с национально-освободительным движением горцев Чечни и Дагестана и завершить к началу 60-х годов XIX в, завоевание Кавказа. С этого времени самостоятельность кавказской администрации стала постепенно ограничиваться.

Созданное в 1815 г. в составе России царство (или королевство) Польское имело автономию, закрепленную в конституции. Конститу­ция устанавливала неразрывную связь «царства» с Россией и цар­ствующей в ней династией.

Император России являлся одновременно и королем (или царем) Польши и управлял ею через наместника, назначаемого из членов царской фамилии (впоследствии и из наиболее доверенных сановни­ков). Законодательную власть в царстве Польском осуществлял Сейм, состоявший из двух палат: Сената с назначаемым царем составом и Посольской избы. Состав Посольской избы избирался дворянами на местных дворянских собраниях: — сеймиках, а также представителями

[197]

городских общин. Сейм обновлялся в течение шести лет по третям состава и собирался на заседания раз в два года. Административные функции в царстве осуществляли действующий под представитель­ством наместника Государственный совет, а также шесть министерств (внутренних дел, юстиции, финансов, духовных дел, просвещения, военное).

Царство подразделялось на восемь воеводств, а воеводства — на поветы. Воевода возглавлял правительственную воеводскую комиссию и выборный воеводский совет. Поветы управлялись поветовыми ста­ростами. Низшей территориальной единицей была гмина — всесо­словная волость. Тминный сход возглавлялся войтом — местным по­мещиком. Во всех звеньях администрации, суда и полиции руководя­щая роль принадлежала польским помещикам. Конституция 1815 г. была проникнута духом шляхетской сословности.

С первых лет существования конституции царизм ограничивал политическую автономию Польши, а после восстания 1830—1831 гг. пошел на ее фактическое упразднение. В 1832 г. проводится ре­форма управления Польши, по которой Сейм и Государственный со­вет упразднялись. Управление царством осуществлял наместник с по­мощью совета управления и заменивших министерства комиссий. Воеводства вскоре переименовались в губернии, а поветы — в уезды.

Польская армия была упразднена. На территории царства и при­легающих к нему губерний Украины и Белоруссии была размещена первая так называемая «действующая армия», обширный аппарат ко­торой (главный штаб и управления) возглавлял наместник Польши (главнокомандующий армией). На территории царства был установ­лен жестокий военно-полицейский режим.

В первую половину XIX в. в трех прибалтийских губерниях, объ­единенных в единое Прибалтийское генерал-губерна­торство, сохранилась в основном система сословных органов дворянства и городов, сложившаяся еще в XVI—XVII вв.

Прибалтийские помещики, бароны ревниво отстаивали закосте­нелость сословного «ландштата», позволявшую им осуществлять эк­сплуатацию и держать в повиновении свободных прибалтийских крестьян. За сохранение этих старинных привилегий и органов при­балтийские бароны верно служили царизму во всех звеньях бюрокра­тической иерархии.

Довольно значительную автономию имела присоединенная к Рос­сии в 1809 г. (как великое княжество) Финляндия.

В первой половине XIX в. сохранялись некоторые особенности в управлении Бессарабской области, Астраханской губернии, Башки­рии и областей с казачьим населением.

***

В первую половину XIX в. абсолютная монархия в России стре­милась приспособить свой государственный аппарат к изменениям в

[198]

Экономическом строе (кризис феодального строя, складывание в нед­рах феодальной формации капиталистического уклада). Это нашло выражение в лавировании самодержавной монархии между полити­кой частичных преобразований и военно-полицейскими методами управления, в укреплении внешней «законности» деятельности орга­нов и учреждений феодально-крепостнического государства.

Усложнение задач государства к началу XIX в. вызвало необхо­димость создания ряда государственных учреждений: Государствен­ного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии, а также превращения Правительствующего Сената в высший орган суда и надзора.

На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления министерской, основанной на принципах едино­началия и большей бюрократизации всего аппарата. Созданные ре­формой 1802—1811 гг. министерства и главные управления обособи­лись в самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией, порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и делопроизводством.

В первую половину XIX в. продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые и судебные учрежде­ния и сословные органы, созданные реформами 1775—1785 гг.

На большей части национальных окраин правительство создало «особенное» управление, характерными особенностями которого были большая самостоятельность местной администрации, наместничества, генерал-губернаторства, слияние военного и гражданского управле­ния, «особенные» учреждения и органы, «упрощенные» формы коло­ниального управления, а на некоторых окраинах — привлечение мест­ной феодальной и родо-племенной верхушки в отдельных звеньях управления и суда.

Кризис феодально-крепостнического строя отразился и на госу­дарственном аппарате России: его основные звенья (управление ар­мией, суд, полицейские, цензурные, финансовые органы) к середине XIX в. оказались неспособными к выполнению своих задач.

Антифеодальные выступления крестьян, борьба революционной демократии, политический кризис государственности после Крымской войны поставили вопрос о реформах всего государственного аппарата России.

[199]

ГЛАВА VIII