ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Из высших государственных учреждений в пореформенный пе­риод сохранились Государственный совет, Собственная его импера­торского величества канцелярия

Из высших государственных учреждений в пореформенный пе­риод сохранились Государственный совет, Собственная его импера­торского величества канцелярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канцелярий. В 1861 г. был создан Совет министров.

Государственный совет сохранял значение высшего за­коносовещательного учреждения и старое организационное устрой­ство. Особенно велика была роль его в подготовке и проведении буржуазных реформ 60—70-х годов. В условиях «кризиса верхов» царизм нуждался в коллективном мнении представителей высшей бю­рократии. Вместе со специально созданными комитетами и комис­сиями активное участие в разработке всех законопроектов принимала Государственная канцелярия. Законопроекты поступали на обсужде­ние в департаменты, а затем в общее собрание Государственного совета.

Департамент военных дел числился только в законах, фактически его место заменил Военный Совет. Иногда для рассмотрения законо­проектов определенной категории в составе Государственного совета создавались специальные органы (например, Особое присутствие о воинской повинности в 1874—1881 гг.).

Для устранения разрыва между обсуждением законопроектов, их редактированием и составлением сборников законов в Государствен­ном совете была сосредоточена кодификация законов: в 1882— 1894 гг. в кодификационном отделе, а с 1894 г. в отделении свода законов Государственной канцелярии[136]. В 1884 г. при Государствен­ном совете было создано «Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департамен­тов Сената». Таким образом, даже высшее судилище России находи­лось под надзором высшей бюрократии.

[203]

Созданный в 1900 г. Департамент промышленности, торговли и наук был тесно связан с «заботами» самодержавного государства о «нуждах» русской буржуазии; он способствовал быстрому рассмотре­нию и проведению через общее собрание Государственного совета законопроектов о капиталистической деятельности банков, акционер­ных обществ, компаний и пр.

В годы политической реакции 80-х годов значение Государствен­ного совета несколько падает за счет усиления роли Комитета мини­стров. Александр III предпочитал обсуждать реакционные законо­проекты в более узком кругу доверенных высших чиновников — Ко­митете министров.

Несмотря на это, Государственный совет оставался важным зве­ном в системе государственного аппарата России. Роль этого учреж­дения подчеркивалась тем, что во главе его в пореформенное время стояли великие князья Константин Николаевич (1865—1881 гг.) и Михаил Николаевич (1881—1905 гг.).

Характер самостоятельного высшего учреждения имела и Ко­миссия прошений. В 1895 г. она была преобразована в «Кан­целярию по принятию прошений на высочайшее имя подаваемых». Через это учреждение представители господствующего класса осу­ществляли право «законодательной инициативы». В Комиссию про­шений, а затем в Канцелярию шел поток жалоб и прошений об оказании помощи, помиловании, освобождении от воинской повин­ности; поступали жалобы и от крестьян. Здесь все эти материалы подвергались тщательной классовой фильтрации. В связи с расшире­нием роли «Канцелярии» Особое присутствие для предварительного рассмотрения «всеподданнейших» жалоб на определения департамен­тов Сената было упразднено.

К Государственному совету по составу, делопроизводству и ха­рактеру деятельности были близки так называемые «высшие ко­митеты». 19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный ко­митет об устройстве сельского состояния, осущест­влявший наблюдение за проведением крестьянской реформы и обсуждение связанных с ней законопроектов и административных меро­приятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волнениями). Этот комитет действовал в тесной связи с Государственным советом; его председателем был великий князь Константин Николаевич, а делопро­изводство велось в Государственной канцелярии.

В России и после 1861 г. продолжали действовать некоторые до­реформенные комитеты: только в 1864 г. был ликвидирован Второй Сибирский комитет; вплоть до упразднения наместничества на Кавказе (1883 г.) действовал Кавказский комитет.

Существование других высших комитетов было связано с некото­рыми важнейшими вопросами внутренней политики. В 1864—1865 гг. действовал Западный комитет — чрезвычайный орган для про­ведения мероприятий по ликвидации последствий польского восста-

[204]

няя. В 1864 г. был создан и существовал до 1881 г. Комитет по делам царства польского, рассматривавший проекты изме­нений в управлении царства Польского и проведении в нем крестьян­ской реформы.

С железнодорожной политикой царского правительства было свя­зано существование Комитета железных дорог (1859— 1874 гг.) и Комитета Сибирской железной дороги (1892—1905 гг.).

Вся деятельность Комитета министров была направлена на укрепление и охранение господствующих позиций дворянства в экономике и самодержавном государстве, на поощрение капиталисти­ческой промышленности и торговли. На утверждение Комитета ми­нистров поступало множество уставов акционерных обществ, компа­ний, банков, положений о биржах, представления и предписания министра путей сообщения, разрешающих постройку железных дорог. В пореформенное время Комитет министров выступает как орган проведения карательной политики. По закону 1872 г. министр внут­ренних дел подавал на имя Комитета министров представления о за­прещении книг или повременных изданий, «распространение коих признано им, министром, особенно вредным», а Комитет министров принимал постановление об их уничтожении. За 1872—1904 гг. по постановлениям Комитета министров было уничтожено до 200 различ­ных изданий (в том числе произведения К. Маркса, сборник «Мате­риалы к характеристике нашего хозяйственного развития» со статьей В. И. Ленина, произведения В. В. Берви-Флеровского, Д. И. Писа­рева, Л. Н. Толстого и т. д.[137]). В 60-х годах через Комитет мини­стров проходит ряд мероприятий по усилению власти губернаторов, в 70-е годы по усилению полиции, введению временных генерал-губернаторов. Большинство реакционных положений 80-х годов обсуждалось в Комитете министров, а не в Государственном совете (положение 14 августа 1881 г. о мерах к охранению государствен­ного порядка и общественного спокойствия, временные правила о пе­чати, о евреях, Положение о полицейском надзоре и др.). На протя­жении четверти века Комитет министров отменял или продлевал действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» на территории отдельных местностей России.

На пост председателя Комитета министров назначались опытные чиновники, занимавшие министерские и прочие высокие посты (граф II. Н. Игнатьев (1872—1879 гг.), граф П. А. Валуев (1879—1881 гг.), С. Ю. Витте (1903—1906 гг.) и др.).

К началу XX в. Комитет министров сохранял характер высшего административного учреждения, в которое, по выражению его по­следнего председателя С. Ю. Витте, «вносилась масса административ-

[205]

ного хлама — все, что не было более или менее точно определено за­конами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Го­сударственного совета»[138].

Нарастание революционной ситуации в России и начало разра­ботки буржуазных реформ в конце 50-х годов потребовало сплочения бюрократических сил страны. Загруженный массой административ­ных дел, Комитет министров не мог осуществлять координацию дея­тельности отдельных ведомств и министерств. Поэтому 12 ноября 1861 г. был создан новый правительственный орган — Совет Ми­нистров, который состоял из министров, главноуправляющих, пред­седателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к царю лиц. Председателем Совета Министров был сам царь, ему же принадлежало право выносить на рассмотрение Совета все вопросы. В отличие от Комитета министров, в ведении которого оста­лись текущие административные дела, Совет Министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения. В Совет Министров поступали материалы и заключения о работе отдельных комиссий, комитетов и учреждений, разрабатывающих законопроекты буржуазных реформ, а также сведения о распоряжениях отдельных ведомств, требовавшие общего согласованного действия. На рассмот­рение Совета Министров выносились годовые отчеты министров, а также их «всеподданнейшие» доклады царю с предложением преобразований и реформ. Некоторые из рассматриваемых в Совете ме­роприятий сразу утверждались царем и получали силу закона (так называемых «высочайших повелений»), а другие передавались в спе­циальные совещания и комитеты для дальнейшей разработки. Делопроизводство Совета Министров велось управляющим делами Коми­тета министров. Расцвет деятельности Совета Министров падает на 1857—1862 гг., т. е. время революционной ситуации, борьбы разно­чинной интеллигенции, крестьянских волнений, разработки и нача­ла осуществления крестьянской реформы, подготовки буржуазных реформ.

По мере проведения буржуазных реформ и укрепления самодер­жавно-бюрократического аппарата России роль Совета Министров на­чинает падать. В 70-х годах его заседания собирались очень редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

Собственная его императорского величества канцелярия продолжала играть большую роль в системе государ­ственного аппарата царской России. Буржуазные реформы почти не коснулись этого учреждения; оно сохранило дореформенную обособ­ленность, функции и устройство (четыре отделения).

Довольно активной была деятельность Второго отделения канце­лярии. С 1862 г. оно стало важнейшим звеном законодательства: всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Госу-

[206]

дарственный совет, предварительно рассматривался во Втором отде­лении. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржуазных реформ: не только редактировало законопроекты и со­ставляло на них отзывы, но иногда составляло проекты предполагае­мых реформ (например, устав уголовного судопроизводства).

Второе отделение проводило текущую работу по изданию томов второго «Полного собрания законов» и переизданию отдельных то­мов «Свода законов». В 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

В 60—70-х годах продолжало сохранять свое огромное значе­ние в государственном аппарате России Третье отделение кан­целярии царя.

В пореформенное время распределение дел между его экспеди­циями несколько изменилось. В первой экспедиции велись дела, связанные с оскорблением царя и членов его семьи, а также след­ствия по государственным преступлениям; вторая заведовала штатом Третьего отделения, собирала сведения о религиозных сектах, изо­бретениях, усовершенствованиях, культурно-просветительных, эконо­мических и страховых обществах, о фальшивомонетчиках, принимала различные прошения о пособиях, т. е. заведовала разнородным кру­гом дел, не носящих политического характера. Сильно изменились функции третьей экспедиции — из органа наблюдения за проживаю­щими в России иностранцами экспедиция превратилась в важную составную часть Третьего отделения. Она руководила всеми каратель­ными мерами по борьбе с массовым движением крестьян, наблюде­нием за общественным и революционным движением, за деятельностью революционных организаций, за общественным мнением, давала рас­поряжения о высылке под надзор полиции, ссылке на поселения, за­ключении в крепость. В этой экспедиции составлялись обозрения об­щественно-политической жизни страны. Существовавшая до 1872 г. четвертая экспедиция сохраняла разнородные дела (сбор сведений о пожарах, грабежах, убийствах и прочих происшествиях в государ­стве), а также сведения о «видах на продовольствие жителей», о ходе торговли, руководила борьбой с контрабандой, собирала материалы о злоупотреблениях местных властей, о «беспорядках в городах» (ра­бочее движение). Дела пятой экспедиции (драматическая цензура) в 1865 г. поступили в Главное управление по делам печати, министер­ства внутренних дел. Несмотря на это, в Третьем отделении была создана Газетная часть, которая не только наблюдала за прессой, но и вела антиреволюционную пропаганду, не брезгуя подкупом печати. Увеличение числа политических процессов в судах повысило интерес Третьего отделения к знанию законов: с 1871 г. при его главном на­чальнике существовала юрисконсультская часть.

Исполнительным органом Третьего отделения оставался аппарат Корпуса жандармов.

В 60—70-х годах на посту начальника Третьего отделения и шефа жандармов находились доверенные царские генералы: В. А. Долго-

[207]

руков (1856—1866), П. А. Шувалов (1866—1874), А. Л. Потапов (1874—1876), Н.В. Мезенцов (1876—1878), А. Р. Дрентельн (1878— 1880), П. А. Черевин (4 марта — 6 августа 1880 г.).

Борьба революционеров 60—70-х годов активизировала деятель­ность Третьего отделения и Отдельного корпуса жандармов. После 1861 г. их внимание все чаще привлекает надзор за рабочим движе­нием (вторая и четвертая экспедиции).

Аппарат Третьего отделения жестоко обрушился на отстаивавших интересы народных масс революционных демократов. 21 мая 1862 г. в Петербурге была учреждена «Следственная комиссия по делам о рас­пространении революционных воззваний» во главе с князем А. Н. Голицыным, председателем многих комиссий по политическим делам. Комиссия явилась вспомогательным органом Третьего отделения. Ма­териалы этой комиссии послужили основой для ряда политических процессов в пятом и шестом департаментах Сената в 60-х годах XIX в.

В 70-х годах Третье отделение стало центром, руководящим про­изводством дознаний по деятельности народников. Эта бурная дея­тельность по рассмотрению дознаний и подготовке материалов по массовым политическим процессам не позволила Третьему отделению заниматься разработкой общих мер по борьбе с «крамолой».

Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. А. Валуева было создано «Особое совещание для изыска­ния мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи»; в состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Мезенцов и министры: внутренних дел — Л. С. Маков, юстиции — З. Н. Набоков и военный — Д. А. Милютин.

Особое совещание разработало обширную программу действий всего правительственного аппарата по усилению полиции, надзору за печатью, университетами, школами, а также разработке реакционных мероприятий по этим вопросам.

После взрыва в Зимнем дворце, произведенного 5 февраля 1880 г. народовольцем С. Халтуриным, 12 февраля последовал указ о созда­нии «Верховной распорядительной комиссии по охране государствен­ного порядка и общественного спокойствия». Главным начальником ее был назначен генерал М. Т. Лорис-Меликов.

В ведение комиссии поступали все политические следствия сто­лицы и Петербургского военного округа, а также ей поручался вер­ховный надзор за политическим следствием во всей стране. Вскоре Верховной распорядительной комиссии были «временно» подчинены Третье отделение и Отдельный корпус жандармов. В делах политиче­ского следствия все местные власти должны были оказывать «содей­ствие».

Главными задачами Верховной распорядительной комиссии были: объединение всех карательных органов для борьбы с революционным движением, экстренный разбор всех политических дел, разгрузка сто­личных тюрем, ускорение судебного рассмотрения дел и администра-

[208]

тивная расправа с частью арестованных, установление надзора и т. п. Подавляющее большинство этих дел Лорис-Меликов рассматривал лично.

В докладе царю 26 июля 1880 г. Лорис-Меликов отмечал, что ввиду выполнения Верховной распорядительной комиссией своей основной задачи на будущее охрану государства и общественного спо­койствия «следует сосредоточить в Министерстве внутренних дел, ко­торое могло бы продолжить дело подлежащей закрытию Верховной распорядительной комиссии»[139].

Эта мысль получила законченное завершение в докладной записке Лорис-Меликова царю о преобразовании полиции; в ней предлагалась централизация общей и политической полиции ( жандармерии) в ве­дении Министерства внутренних дел с ликвидацией Третьего отделе­ния. Упразднение этого, ставшего одиозным, учреждения могло успо­коить либеральное «общество», с которым заигрывал Лорис-Меликов. 6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия была за­крыта; Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии ликвидировано, а ее дела сосредоточены в Департаменте государственной полиции Министерства внутренних дел. На министра внутренних дел возлагалось заведование корпусом жандармов на правах шефа корпуса. Это объединение политической и общей поли­ции было подготовлено связью и параллелизмом их работы, наблю­даемым уже с 60-х годов XIX в. в деле борьбы с революционным движением. Первым министром внутренних дел, наследовавшим пра­ва главного начальника Верховной распорядительной комиссии, был Лорис-Меликов.

В 60—70-х годах Четвертое отделение сохраняло старые порядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно было преобразовано в самостоятельное высшее учреждение — Собственную его император­ского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии. После закрытия Второго и Третьего отделений оставшееся в составе канцелярии Первое отделение законом 22 февраля 1882 г. стало име­новаться Собственной его императорского величества канцелярией, с сохранением за ней роли канцелярии царя по разным вопросам. Особенно возросла роль канцелярии по заведованию личным составом чиновников. Более четкое разделение дел по ведомствам, некоторая децентрализация распорядительной и исполнительной деятельности, усиление системы местных учреждений и как следствие всего — укрепление государственного аппарата, проведенные в период бур­жуазных реформ, повлекли за собой сокращение значения Собствен­ной его императорского величества канцелярии как чрезвычайного высшего правительственного учреждения.

В пореформенной России Правительствующий сенат со­хранил свое старое значение высшего органа суда и надзора. Значительные изменения, которые произошли в структуре, функциях и

[209]

деятельности Сената, были тесно связаны с судебной буржуазной ре­формой 1864 г. Еще 29 сентября 1862 г. царем были утверждены «Основные начала преобразования судной части в России», подготов­ленные специальной комиссией при Государственной канцелярии.

Другая комиссия подготовила проекты судебных уставов, кото­рые, пройдя ряд бюрократических инстанций, были утверждены ца­рем 20 ноября 1864 г. Эти уставы вводили в России буржуазные принципы судоустройства и судопроизводства.

Высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей. Поэтому необходимость в существо­вании апелляционных департаментов Сената отпала. По мере распро­странения судебных уставов на отдельные губернии России закры­вались те департаменты, которые являлись высшей апелляционной инстанцией для местных судов этих губерний. К концу века из апел­ляционных департаментов Сената сохранились только четвертый и пятый, которые 2 июня 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный департамент.

Большое значение в пореформенном Сенате приобрели открытые в 1866 г. кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных су­дов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нару­шение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в дру­гой судебный орган. На должность сенаторов этих департаментов назначались наиболее опытные чиновники из прокуратуры.

За первым департаментом и после судебной реформы оставался широкий круг дел. Исходящие от первого и других департаментов Се­ната знаменитые «толкования» законов давали возможность царскому правительству изменить любой закон, если замечалось его «вредное» для господствующих классов действие, дать судам такое направле­ние, которое отвечало бы классовым интересам дворян и буржуазии. Через первый департамент Сенат занимался восстановлением нару­шенных прав учреждений, лиц, сословий, выступая не только защит­ником прав господствующих классов, но и охранителем тех искус­ственных сословных перегородок, которые ломало развитие капита­лизма в России.

Первый департамент осуществлял надзор за местным управлением и судом. За пореформенный период было проведено 20 сенаторских ревизий, из которых особое значение имели ревизии 1880—1882 гг.; они проводились по новой инструкции, разработанной в 1880 г. под руководством Лорис-Меликова. В отличие от инструкции 1819 г. но­вая инструкция предусматривала всестороннее обследование местных учреждений всех ведомств и рекомендовала сенаторам обращать вни­мание не только на деятельность местного аппарата, но и на «на­строение умов», степень распространения революционных учений и «влияния их на общественную и народную жизнь»[140].

[210]

С 1863 г. несколько раз в неделю Сенатом издавались «Собрания узаконений и распоряжений правительства», которые рассылались первым департаментом в виде небольших брошюр по всем высшим центральным и местным учреждениям.

В 1884 г. на месте упраздненного второго апелляционного де­партамента Сената возник одноименный департамент с совершенно иными функциями. Этот департамент нередко именовали «крестьян­ским», так как он принимал и рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия и губернские присутствия по хо­зяйственному и по земельному устройству крестьян, по личным, иму­щественным и общинным вопросам крестьян.

«Крестьянский» департамент Сената фактически являлся плоти­ной для жалоб и прошений пореформенных крестьян, надеющихся обращением в высший орган «правосудия» царской России найти удовлетворение или облегчение своих земельных нужд, добиться от­мены несправедливых решений чиновничье-дворянских присутствий по крестьянским делам.

В 1885 г. для рассмотрения дел «об упущениях» и «противонравственных проступках» судей был учрежден в составе Сената Высший дисциплинарный суд. Созданием этого органа правительство полу­чило возможность в обход принципа «несменяемости судей» устра­нять неугодных судей.

В 60-х годах царизм приспособил к ведению политических про­цессов пятый (уголовный) департамент Сената. Именно здесь со­стоялся ряд политических процессов, в том числе и процесс великого русского революционного демократа Н. Г. Чернышевского (1863— 1864 гг.).

Старый громоздкий аппарат Сената не был способен к осуществ­лению быстрой и гибкой судебной расправы с политическими заклю­ченными.

По судебным уставам 20 ноября 1864 г. Сенат в области судеб­ной деятельности превратился в кассационный орган, и все дела о го­сударственных преступлениях должны были рассматриваться в су­дебных палатах с участием сословных представителей, а также в Вер­ховном уголовном суде.

В 1872 г. в составе Сената было учреждено «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозакон­ных сообществах» — орган высшего суда по политическим делам. Кроме первоприсутствующих и пятерых сенаторов, в Особое присут­ствие входили назначаемые царем по списку Министерств внутрен­них дел и юстиции на один год так называемые сословные предста­вители — по одному губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии.

На Особое присутствие были распространены некоторые буржуаз­ные принципы судопроизводства (состязательный процесс). Но в це­лом создание этого органа являлось серьезным нарушением судебных

[211]

уставов 1864 г. Большинство дел о государственных преступлениях рассматривалось при закрытых дверях или с приглашением вполне благонамеренной публики. Отчеты о некоторых судебных процессах печатались в сокращенном виде. На решения Особого присутствия разрешались кассационные жалобы в общее собрание гражданского и уголовного кассационных департаментов Сената лишь в случае «на­рушения закона и неправильного его толкования при определении преступления и роде наказания».

В Особом присутствии Сената рассматривались самые крупные народнические процессы 70-х годов: «долгушинцев», о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «процесс 50-ти», «процесс 193-х», «лервомартовцев»; в мае 1877 г. рассматривался процесс первой рабочей организации в России — «Южнороссийского союза рабочих».

Правительство было недовольно тем впечатлением, которое про­изводили массовые процессы на общественное мнение страны. Уже с 1878 г. для ведения политических процессов правительство стало применять военно-окружные суды с закрытым и ускоренным процес­сом, с более суровыми (нередко смертными) приговорами.

В связи с этим роль Особого присутствия Сената резко упала.

Буржуазные преобразования не коснулись Святейшего Си­нода, сохранившего до 1861 г. существовавшие функции и аппарат. Синод лишь номинально числился высшим правительственным учреж­дением, фактически же по своему значению он приближался к ми­нистерству. Изменения в пореформенном Синоде были направлены на усиление идеологического влияния церкви на народные массы. В 1885 г. в составе Синода учреждается Совет по церковно-приходским школам — орган надзора за этими учебными заведениями и управления ими. Обер-прокурор Синода в 1880—1905 гг. К. П. Побе­доносцев выступал как один из вдохновителей политической реакции и контрреформ 80-начала 90-х годов.