МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление.

Реформы 60—70-х годов: отмена крепостного права, создание но­вых финансовых и судебных учреждений, органов земского и город­ского «самоуправления» — все это лишь частично изменило местный правительственный аппарат.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. Главой мест­ной администрации оставался губернатор, официально призна­ваемый законами «хозяин губернии». В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право «ревизии» судебных дел, из их ведения выпал ряд учреждений, соз­данных в 60-х годах (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором сохранялась основная власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, ко­торое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от сравни­тельно второстепенных административно-хозяйственных дел (с пе­редачей их создаваемым вновь земствам). Структура губернского правления подверглась изменениям. Особое внимание местная адми­нистрация стала обращать на рабочее движение — в структуре от-

[229]

дельных губернских правлений появляются «фабричные столы». Гу­бернское правление окончательно теряет права самостоятельного учреждения и превращается в исполнительный орган губернатора.

Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора. Губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губерний: присутствий, комитетов, комис­сий, составленных из чиновников губернии, иногда с привлечением представителей земского и городского «самоуправления». В ряде при­сутствий соответствующими министерствами назначались непремен­ные члены — представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе допол­няли деятельность губернского правления. Нередко с помощью неко­торых из них губернатор осуществлял надзор за новыми порефор­менными учреждениями. Так, с помощью губернского по крестьян­ским делам присутствия (1861—1889 гг.) и губернского присутствия (1889—1917 гг.) губернатор осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами, губернского по городским делам присутствия (1870—1892 гг.) и губернского по земским и городским делам при­сутствия (1892—1917 гг.) — за городскими и земскими органами «самоуправления», губернского по фабричным делам присутствия (1886— 1917 гг.) — за фабрично-заводской промышленностью и ра­бочим движением, губернского по воинской повинности присутствия (1874— 1917 гг.) — руководством по комплектованию армии, губернского по питейным делам присутствия (1885—1917 гг.) — надзор за наиболее прибыльным источником бюджета царской России — «пи­тейным делом», губернского распорядительного комитета (1876— 1917 гг.) — за осуществлением сохранившихся и после 1861 г. фео­дальных «натуральных» земских повинностей (постойной, подворной и др.), губернского лесохранительного комитета (1888—1917 гг.) — за сохранностью казенных лесов и т. п. Из дореформенных присут­ствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты, а также статистические комитеты; последние с 60-х годов ежегодно из­давали губернские «памятные книжки» или «адрес-календари» — справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии.

Революционное движение и общественный подъем 60-х годов тол­кали правительство на усиление власти губернатора. В 1866 г. губер­наторы получили право ревизии всех гражданских учреждений гу­бернии независимо от ведомства, а Положение Комитета министров 13 июля 1876 г. давало губернаторам право для «правильного ис­полнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать так на­зываемые «обязательные постановления» (запрет собраний, органов печати и пр.).

С 80-х годов значение губернатора возрастает. Он получил право влияния даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 г. он делается председателем губернского присутствия — административно-судебного учреждения для крестьянских сословных

[230]

учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернатор стал председателем губернского «особого сове­щания» (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям — оно могло прекратить дело или дать ему ход.

Роль губернатора не ограничивалась установленными рамками закона. По определению В. И. Ленина, «губернатор в русской про­винции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело су­ществование любого учреждения и даже любого лица во «вверенной» губернии...»[156].

С начала 80-х годов правительство все чаще прибегало к «исклю­чительному положению» для отдельных местностей России.

Согласно «Положению о мерах к охранению государственного по­рядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, «для водво­рения полного спокойствия и искоренения крамолы» одна из двух стадий «исключительного положения»: усиленной или чрезмерной охраны. В местности, которая объявлялась на положении «усиленной охраны», местному администратору, генерал-губернатору (губерна­тору) или градоначальнику предоставлялись широкие полномочия: закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в администра­тивном порядке разных «подозрительных» и «вредных» лиц; административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого сове­щания Министерства внутренних дел. В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь местный гражданский, а не­редко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицей­ские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и город­ского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и т. п.

«Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном по­ложении» 18 июня 1892 г. устанавливали еще одну стадию «ис­ключительного положения» — военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям, и в отношении к граж­данским лицам широко применялась военная юрисдикция. Правитель­ство широко применяло «исключительное положение» в борьбе с ра­бочим и крестьянским движением, особенно в конце XIX — начале XX в. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г., по выражению Ленина, «стало одним из самых устойчивых, основных законов Рос­сийской империи»[157].

[231]

В 1901 г. режим «усиленной охраны» и «обязательных поста­новлений» губернаторов распространялся более чем на ¹/₃ населения России (половина населения европейской России)[158].

Учитывая, что с падением крепостного права вотчинная полиция помещиков потеряла свое значение, правительство стремилось к уве­личению власти и авторитета полицейских уездных органов, эффек­тивности их воздействия на широкие массы населения. Полицейская реформа была принята 25 декабря 1862 г. в форме «Временных пра­вил» об устройстве полиции, согласно которым в 44 губерниях Рос­сии старые полицейские органы в каждом уездном городе (городничий и его канцелярия) и уезде (земский исправник и земский суд) объединялись в возглавляемое исправником уездное полицей­ское управление. Исправники назначались губернатором из местных дворян. Только в губернских городах были созданы город­ские полицейские управления.

Централизация городской и уездной полиции увеличила власть исправников, в ведении которых находились основные дела полицей­ского управления уездного города и уезда. Власть исправника охва­тывала весь уезд. В каждом уезде под председательством предводи­теля дворянства или исправника действовали распорядительно-испол­нительные коллегии и совещательные органы из уездных чиновников; чаще всего они назывались присутствиями (по воинской повинности, крестьянским, питейным делам и др.) или комитетами (например, распорядительный).

Пореформенные уезды сохраняли подразделение на более мелкие полицейско-территориальные единицы — станы.

Нарастание революционного движения в России во второй поло­вине 70-х годов толкало царизм на укрепление полиции в сельских местностях России. Указом 9 июня 1878 г. в каждом стане создава­лась должность ближайшего помощника станового пристава — поли­цейского урядника; в 46 губерниях России учреждалось около 5000 урядников. В полное подчинение были поставлены сотские и десят­ские. В компетенцию урядника входили разнообразные обязанности, начиная с надзора за «благочинием» во время богослужения в церк­вах и кончая наблюдением за продажей вина.

Указом 1 июня 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках создается уездная полицейская стража, составлявшая во­оруженную опору их действиям вместо ненадежных волостных и сельских должностных лиц из крестьян.

Управление пореформенного уезда по-прежнему оставалось в ру­ках помещиков-дворян. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присут-

[232]

ствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных ин­станций для соответствующих губернских учреждений. А если учесть то, что в составе уездных земских собраний по реформе 1864 г. было 40—45 % гласных дворян и что большинство мировых судей и ста­новых приставов и все земские начальники были дворянами, то по­лучалась почти полная картина дворянского засилья в управлении уездом.

К концу XIX в. управы благочиния были повсеместно упраздне­ны. Их заменили в городах канцелярии обер-полицеймейстеров, поли­цеймейстеров, градоначальников. В составе этих учреждений наряду с распорядительными, исполнительными, инспекторскими и прочими отделениями появились сыскные отделения — зачатки уголов­ного розыска в растущих городах капиталистической России. С 80-х годов появляются секретно-розыскные отделения, получившие позд­нее наименование охранных отделений (охранок).

В городах появляются управления городским полицейским теле­графом, медицинские полицейские управления, адресные 'столы и бюро, управления речной и фабричной полиции и т. д.

Города подразделялись на части, а части — на участки и околот­ки во главе с частными приставами, участковыми и околоточными надзирателями. Управления полицейскими частями («частные дома») сохранили старый, дореформенный облик.

Крестьянство России после реформы 1861 г. оставалось забитым, темным и неполноправным, «тягловым» сословием. «Вся вообще «эпоха реформ» 60-х годов оставила крестьянина нищим, забитым, темным, подчиненным помещикам-крепостникам и в суде, и в управ­лении, и в школе, и в земстве»,— писал В. И. Ленин[159]. Для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, были созданы крестьян­ские сословные учреждения по образцу учреждений, су­ществовавших среди государственных и удельных крестьян: сельские и волостные сходы, сельские и волостные должностные лица, возгла­вляемые сельскими старостами и волостными старшинами, волост­ные правления, волостные суды. Эти органы являлись дополнитель­ным, бесплатным административно-полицейским звеном, облегчав­шим правительству сборы налогов, выкупных платежей, осуществле­ние государственных и земских повинностей, комплектование армии, разрешение поземельных споров как между самими крестьянами, так и между помещиками, и закреплявшим сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства.

Каждое сельское общество (включавшее одно или несколько се­лений) имело сельский сход, выбиравший сельских должност­ных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и разрешавший некоторые поземельные дела (например, переделы общинных земель), раскладку налогов, мелкие полицей­ские дела. Гораздо большее значение имело волостное сословное кре-

[233]

стьянское звено — волостной сход. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывающую несколько селе­ний. В состав волостного схода входили сельские и волостные долж­ностные лица во главе со старшиной, а также «десятидворники» — выборные от каждых десяти дворов. Волостной сход выбирал волост­ных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора главных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал хозяйственные нужды волости, утверждал приговоры сель­ских сходов и т. д. Избираемый волостным сходом на три года волостной старшина выполнял полицейские функции: следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в во­лости». В этом деле ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Это учреждение состояло из старшины, всех старост, сборщиков податей, одного-двух заседателей и писаря. Обязательным в волостном упра­влении было присутствие только старшины и писаря. Писарь назна­чался мировым посредником, а впоследствии — земским начальни­ком и играл в волостном правлении немаловажную роль. Волостное правление вело довольно значительное делопроизводство.

Волостной суд представлял собой коллегию из 4—12 судей, выбираемых ежегодно волостным сходом. Этот сословный крестьян­ский суд рассматривал споры и тяжбы между крестьянами (если сум­ма иска не превышала 100 руб., в 1889 г. сумма была повышена до 300 руб.), а также мелкие уголовные проступки.

Опасаясь самостоятельности этих крестьянских учреждений, пра­вительство опутало их сложной трехстепенной системой органов пра­вительственно-дворянского надзора и опеки, превратив их в исполни­тельные инстанции этих органов.

Историю этой системы органов правительственно-дворянского над­зора можно изобразить на следующей схеме:

В первые два года после крестьянской реформы для введения ус­тавных грамот между помещиками и крестьянами, а также для разбо­ра «недоразумений», споров и жалоб в поземельных отношениях поме­щиков и крестьян был создан институт мировых посредников.

[234]

На деле мировые посредники, мирволившие, по выражению В. И. Ле­нина, помещикам[160], превратились в орган надзора за крестьянскими сословными учреждениями и просуществовали до 1874 г. Временной заменой их в уезде явилось уездное по крестьянским делам присут­ствие, в состав которого входили уездный предводитель дворянства (как председатель), исправник, председатель уездной земской управы и назначенный правительством непременный член; в ведении послед­него находились поземельные дела. Законом 12 июля 1889 г. все эти учреждения были заменены административно-судебными должностны­ми лицами — земскими начальниками. Назначаемые из дво­рян земские начальники получали широкие полномочия по утвержде­нию решений крестьянских учреждений, назначению и смещению должностных лиц в них, неограниченные права наказания крестьян.

Уездные и губернские инстанции для мировых посредников и зем­ских начальников принимали жалобы на крестьянские учреждения и органы надзора за ними, рассматривали и утверждали инструкции для руководства сословными крестьянскими органами. Губернское присутствие являлось не только административным, но и судебным органом. В административном отношении органы правительственно-дворянского надзора, как и сами крестьянские учреждения, находи­лись в ведении земского отдела Министерства внутренних дел, а в судебном — во втором (крестьянском) департаменте Сената и в со­единенном присутствии первого департамента с одним из кассацион­ных департаментов.

Старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные жандармские округа, в 60-х годах оказалась недостаточной. Усиление местного жандармского ап­парата было осуществлено посредством нового «Положения о корпу­се жандармов» от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандарм­ских органов значительно увеличивалась. На большей части террито­рии России основным учреждением стало губернское жандар­мское управление. Окружная система сохранилась только на окраинах России (Сибирь, Кавказ, царство Польское).

Деятельность губернских жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, усмирении волнений, по­имке революционных деятелей, исполнении судебных приговоров, со­провождении осужденных и т. п. С 1871 г. главным в их деятельнос­ти становится дознание, а также политическое следствие, переданное в ведение жандармерии от судебных следователей. Аппарат жандарм­ского управления, возглавляемый начальником, подразделялся на не­сколько отделений территориального характера (по уездам или груп­пам уездов). Канцелярия управления делилась на несколько частей (общего руководства, розыскную часть, следственную часть, полити­ческой благонадежности, денежную часть). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. В некоторых городах со-

[235]

здавались особые городские жандармские управления. Одновремен­но создавались жандармские полицейские управления железных до­рог.

Рост революционного движения в России привел к более актив­ным формам борьбы с ним. С 1880 г. в Москве и Варшаве появля­ются при канцеляриях обер-полицеймейстеры и градоначальники «отделения по охране общественной безопасности и порядка»[161]. Эти секретно-розыскные отделения, называвшиеся с 1903 г. охранны­ми отделениями, получают широкое распространение. Вхожде­ние охранных отделений в состав канцелярий обер-полицеймейстеров или градоначальников было рассчитано главным образом на то, что­бы скрыть от общественности их истинный смысл. В ведении каждо­го охранного отделения находились агентура наблюдения (филеры) и негласные агенты «в партийной среде».

Московское охранное отделение претендовало на роль организа­тора политического сыска на территории всех центральных губерний России. Начальник этого отделения С. В. Зубатов (1896—1902 гг.) создал «летучий отряд филеров». Филеры этого отряда сопровожда­ли московских революционеров по всей России. Впоследствии Зубатов перенес этот «опыт» в Департамент полиции, создав там цент­ральный летучий филерский отряд. В аппарате самого отделения основным отделом был ведавший филерами «отдел наружного наблю­дения».

В недрах охранного отделения зародилась идея создания легаль­ных рабочих организаций, внушавших рабочим мысль о бесполезно­сти политической борьбы. Сея разлад среди рабочих, московская ох­ранка с начала XX в. стала насаждать зубатовские организации в Москве. Ленинская «Искра», вскрывая полицейскую сущность зуба­товщины, призывала к активному разоблачению ее.

До конца века в ведении Министерства внутренних дел находи­лись основные тюремные учреждения. Общее их число воз­росло, а в самой системе произошли некоторые изменения. В 80-х го­дах прекратили свое существование арестантские роты, смиритель­ные и работные дома, а также долговые тюрьмы.

Карательные мероприятия, направленные против революционеров 60—70-х годов, вызвали потребность в создании крупных тюрем, на­ходящихся в центральном подчинении,— «централов»: Новоборисоглебского и Новобелгородского близ Харькова, знаменитого Алексан­дровского (1873 г.) близ Иркутска и др. С ликвидацией Третьего от­деления в ведение министерства попали и старые политические тюрь­мы — Петропавловская и Шлиссельбургская крепости.

Возросло значение каторги. Основным местом ее отбывания по-прежнему оставалась Сибирь. Более совершенные пути сообщения (пароходные, железнодорожные) ускорили этапное продвижение в: Сибирь ссыльных и каторжан. Наряду со старой группой каторжных;

[236]

тюрем Нерчинской каторги возникли каторжные тюрьмы в Якутской области и на острове Сахалине.

Для заведования местными тюрьмами и надзора за ними с 1880 г. в губерниях создавались должности тюремных инспекторов. В 1895 г. все тюрьмы и тюремные инспектора были переданы в ведомство Ми­нистерства юстиции.

В ведении Министерства внутренних дел находились местные поч­товые и телеграфные учреждения — почтово-телеграфные конторы и их отделения, объединенные в 1885 г. в территориально телеграф­ные округа. В столицах сохранились почтамты, создавались управ­ления столичными телеграфами. При ряде почтамтов возникли «чер­ные кабинеты» — органы, производящие перлюстрацию писем.

Под надзором Министерства внутренних дел находилась значи­тельная группа дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов «самоуправления».

В пореформенное время дворянские сословные органы не претерпели никаких изменений.

После 1861 г. идет процесс совершения эволюции городских со­словий в классы буржуазного общества. С распространением город­ской реформы 1870 г. общегородские сословные органы упраздня­лись.

Более устойчивыми в городах оказались частные сословные учреж­дения и особенно купеческие, мещанские и цеховые управы.

Значительное место в пореформенном местном аппарате начина­ют играть (Земские и городские органы «самоуправ­ления».

Земские органы «самоуправления» по реформе 1 января 1864 г. учреждались для руководства хозяйственными делами: строительст­вом и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворитель­ных учреждений, заведования продовольственным делом, организа­цией поземельного кредита, пропаганды агрономических знаний, улуч­шением кустарной промышленности, организацией земской статис­тики и т. п.

Аппарат земства состоял из распорядительных органов — губерн­ских и уездных земских собраний и исполнительных органов уездных и губернских земских управ (последние имели свои постоянные кан­целярии, подразделявшиеся на отделы). Для выполнения своих хо­зяйственных задач земства получили право облагать население спе­циальным земским сбором.

Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных в уездное земское собрание создавались три избирательных съезда: землевладельцев (главным образом, поме­щиков), представителей от городского общества и сельских обществ. Для избирателей первого съезда устанавливался определенный зе­мельный ценз, который колебался в зависимости от местного (от 200 до 800 десятин минимального ценза). Второй съезд включал городских избирателей, располагавших гильдейским свидетельством или

[237]

промышленным и торговым предприятием с оборотом в 6000 руб. В состав городских избирателей входили и владельцы недвижимой собственности с минимальным цензом в зависимости от города (уезд­ный — 500 руб., а для столиц — до 3 тыс.).

Для третьего избирательного съезда устанавливалась многосте­пенная система выборов (сельский сход — волостной сход — уезд­ный съезд), позволявшая отобрать в состав уездного земского собра­ния наиболее благонадежных крестьян. Все три съезда выбирали не­ровное число гласных в уездное земское собрание (их число опреде­лялось специальным расписанием Министерства внутренних дел), с частым превышением числа гласных от землевладельцев.

Уездные земские собрания собирались ежегодно на сессии, и вся текущая работа падала на избранную им уездную земскую управу. Уездные земские собрания всей губернии выбирали по нескольку гласных в состав губернского земского собрания, который также вы­бирал исполнительный орган — губернскую земскую управу. Во гла­ве собраний и управ стояли выборные председатели, которые не толь­ко руководили деятельностью названных учреждений, но и предста­вительствовали от имени земства в местных правительственных уч­реждениях (главным образом, присутствиях); председателями зем­ских собраний были предводители дворянства.

Земства с момента их появления были стеснены в своей деятель­ности надзором губернатора (в сметных вопросах, в личном составе аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения). С 1866 г. правительство проводит ряд законов, ограничивающих земскую де­ятельность. Никакой принудительной власти земства не имели и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции.

Новое положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. стес­нило избирательную систему и деятельность земств, усилило прави­тельственный надзор за ними. Для первого съезда, называвшегося те­перь съездом дворян-землевладельцев (все землевладельцы-недворя­не были причислены к другим съездам), минимальный ценз был зна­чительно понижен (там, где он равнялся 200 дес. земли, он стал 125 дес). Для избирателей буржуазии городов ценз повышается в 2,5 раза (с 6 тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд упраздняется, а гласные в уездное земское собрание стали наз­начаться из списка кандидатов, составленных на волостных сходах самим губернаторов. В состав уездного земского собрания включа­лись некоторые чиновники (от государственных имуществ, удельного ведомства, от духовенства, городского головы, весь состав земской управы прежнего состава).

Положение о земских учреждениях 1890 г. было земской контр­реформой, оно усилило дворянский элемент в земстве. О процентном росте числа дворян в земстве дает представление следующая таб­лица.

[238]

Председатель и члены управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за земствами. Губернатор осуществлял надзор не только за «законностью», но и за «целесообразностью» действий земств. В помощь ему было создано специальное учреждение — гу­бернское по земским делам присутствие (с 1892 г.— общее для зем­ских и городских органов «самоуправления» — губернское по зем­ским и городским делам присутствие), состоявшее главным образом из чиновников губернии.

Закон 12 июня 1890 г. устранил земства от продовольственного дела. Этим же законом была введена предельность земского обложе­ния, стеснявшая финансовую базу земской деятельности.

Все эти ограничения превратили земства в исполнительные хо­зяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чи­новники называли земскую контрреформу 1890 г. «шагом по пути к упразднению земских учреждений»[162].

В конце XIX в. вопрос о судьбах земств сделался предметом раз­ногласий в бюрократических верхах России. Если министр внутрен­них дел И. Л. Горемыкин (1895—1899 гг.) считал вполне возмож­ным дальнейшее существование и даже распространение земств «с сословной окраской» на основе контрреформы 1890 г., то министр финансов С. Ю. Витте это отрицал. Свой взгляд Витте изложил в се­кретной записке «Самодержавие и земство» (1899 г.). «Системамест­ного управления,— заявлял он,— должна быть однородна с общим политическим строем государства»[163]. Витте считал, что в условиях самодержавия земство — «непригодное средство управления»[164].

Либеральная буржуазия усматривала в земских органах шаг, ко­торый приведет к тому, что правительство будет вынуждено ввести «умеренную конституцию, исторически выросшую на основе местно­го самоуправления с сословной окраской»[165]. Эти взгляды развивал и известный деятель либеральной буржуазии П. Струве, издавший в 1901 г. в Штутгарте вышеупомянутую записку С. Витте.

Идеалом государственного строя П. Струве выдвигал «властное всероссийское земство»[166].

Истинную оценку земств дал В. И. Ленин в статье «Гонители зем-

[239]

ства и Аннибалы либерализма». В. И. Ленин расценивал земскую ре­форму как одну «из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска». Земские органы «самоуправления» представляли по своей сущности «кусочек конституции..., посредством которого русское «об­щество» отманивали от конституции». Уступив руководство хозяйст­венными делами на местах, царизм сохранил за собой основные позиции управления, разгрузил административно-полицейский аппа­рат для выполнения основных задач, укрепил его. В. И. Ленин под­черкивал значение земства и «как орудия укрепления самодержа­вия посредством половинчатой уступки, как орудия привлечения к самодержавию известной части либерального общества», отмечая на­ряду с этим невозможность при царизме осуществления подлинного самоуправления. «При самодержавии,— писал он,— всякое земство, хоть бы и распренаи-«властное», неизбежно будет уродиком, неспо­собным к развитию...»[167].

На созданные по Городскому положению 12 июня 1870 г. город­ские органы «самоуправления» (городские думы и управы) возла­гались административно-хозяйственные задачи. Попечительству го­родских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благо­устройство мостовых, тротуаров, набережных, мостов), а также заве­дование школьным, медицинским благотворительным делом, торгов­лей, кредитом и т. п. Городские органы «самоуправления» выбира­лись на четыре года налогоплательщиками. Часть этих налогов по­ступала в кассу городских органов «самоуправления».

Выборы в городскую думу проводились по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избирав­шим по равному числу гласных. Городская дума, являвшаяся распо­рядительным органом, избирала из своего состава исполнительный орган — городскую управу в составе головы и членов управы. Город­ской голова возглавлял и думу и управу, координируя работу этих учреждений. Городская управа имела постоянную канцелярию, раз­делявшуюся на ряд отделов, соответствующих функциям городского «самоуправления»; здесь же создавались различные постоянные и временные исполнительные комиссии.

Руководящую роль в органах городского «самоуправления» с мо­мента их появления получили представители крупной городской бур­жуазии.

Правительство распространяло земское и городское «самоуправ­ление» на отдельные местности медленно и неохотно. Даже к началу XX в. многие окраины России не имели ни земств, ни городского са­моуправления.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии положением 1870 г. создавалось губернское по городским

[240]

делам присутствие из чиновников под председательством губерна­тора. Это же присутствие принимало жалобы на городские органы «самоуправления». Надзору и опеке этого присутствия подлежала вся хозяйственная деятельность городских «самоуправлений».

Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контр­реформой. Оно заменило налоговый ценз для избирателей имущест­венным. Избирательные права получили только те жители города, ко­торые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах и городах с населением свыше 100 тыс. на сумму не менее 3000 руб., в губернских городах — 1000—1500 руб. (в зависимости от размеров города) и в уездных городах — 300 руб. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений города, имеющие гильдейские свидетельства. Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Число избирателей по городам России, имевшим городское «самоуправле­ние», сократилось в несколько раз.

Для мелких городов Городовое положение 1892 г. вводило так называемое «упрощенное управление». Сход домохозяев города из­бирал состав собрания уполномоченных (12—16 человек), а послед­ние выбирали городского старосту с одним или двумя помощниками.

Значительно возрос надзор за органами «самоуправления» со сто­роны общего для земских и городских органов «самоуправления» — губернского по земским и городским делам присутствия, возглавляе­мого губернатором.

Отстранение от участия в «самоуправлении» городов мелкой и части средней буржуазии означало усиление роли и места крупной буржуазии, в ведении которой находились городские думы и упра­вы.

Местные органы Министерства юстиции. Судебные уставы 20 но­ября 1864 г. узаконили в России новые буржуазные принципы судо­устройства и судопроизводства. Они вводили формальную несменяе­мость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний суда, состязательный процесс, институты адво­катуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат и т. д.

В указе о распубликовании судебных уставов 20 ноября 1864 г. говорилось, что задачей судебной реформы является «водворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе... уважение к закону»[168]. История поре­форменного суда в России показывает, что старый феодальный суд, основу которого составляло сословное неравенство, был заменен буржуазным судом, отдававшим предпочтение богатому перед бедным, эксплуататору перед эксплуатируемым, который был призван также охранять частную собственность.

[241]

По судебной реформе в России вводились две системы судебных учреждений: суды с избираемыми судьями,— мировые судьи и съезды мировых судей и суды с назначаемыми судьями — окружные суды и судебные палаты.

Каждый уезд с входившим в него городом, а иногда и отдельно крупный город составляли мировой округ, подразделявшийся на не­сколько участков. В каждом участке находился один участковый мировой судья и один почетный. Мировые судьи (участковые и по­четные) избирались на три года местными органами городского и земского «самоуправления» (уездными земскими собраниями и го­родскими думами) из лиц, имевших определенный возрастной обра­зовательный, служебный и имущественный ценз. Имущественный ценз исчислялся недвижимой собственностью, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб., или равнялся двойному земскому земельному цензу.

Ведению мировых судей подлежали мелкие уголовные и граж­данские дела. Размеры наказаний за уголовные преступления огра­ничивались денежным штрафом не более 300 руб., арестом до трех месяцев и тюремным заключением до l ¹/₂ лет. Из гражданских дел мировые судьи разрешали иски, не превышающие стоимости в 500 руб.

Почетные мировые судьи замещали участковых во время их от­сутствия. Создание института почетных судей позволяло титулован­ной дворянской знати и представителям крупнейшей буржуазии, не обременяя себя службой, получать награды и продвигаться по служебной лестнице.

Участковые и почетные мировые судьи мирового округа состав­ляли и уездный съезд мировых судей, или мировой съезд, собиравшийся на сессии. Председатель мирового съезда выбирался из мировых судей. На съезде присутствовали товарищ прокурора окру­жного суда, а также назначенный министерством непременный член. Съезд играл роль окончательной апелляционной инстанции для миро­вых судей округа. Дальнейшее рассмотрение дел мировых судей мо­жно было проводить только в кассационном порядке в Сенате.

В. И. Ленин оценивал институт мировых судей, «выбираемых имущими классами из имущих лиц», как «жалкую пародию на суд»[169].

Выборность мировых судей смущала дворян-чиновников, и в 1889 г. они повсеместно, кроме столиц и Одессы, были упразднены и за­менены назначаемыми лицами: в городах — городскими судьями, а для негородского неподсудного населения — земскими начальника­ми. Мировые судьи в деревне были заменены земскими участковыми начальниками.

Окружной суд создавался на несколько уездов. Он состоял из председателя, его товарища и членов суда.

В аппарат окружного суда входил прокурор с товарищами и кан­целярией. В новых судах прокуратура приобрела большое значение.

[242]

Прокурорский надзор руководил следствием, выступал обвинителем на суде, следил за выполнением приговора. Судебные следователи всего округа подчинялись окружному суду; они находились частично при суде, большей же частью — на местах в специальных участках. В аппарат суда входил и ряд других должностных лиц (нотариусы, присяжные приставы, рассыльные, присяжные переводчики и т. д.).

В уголовном судопроизводстве окружных судов большое значе­ние имели присяжные заседатели, определявшие виновность или не­виновность подсудимого (мера наказания выносилась судьями). В от­личие от назначаемых правительством судебных чиновников окруж­ного суда присяжные заседатели комплектовались из всех сословий при определенном возврастном, оседлом и значительном имуществен­ном цензах (не менее 10 дес. собственной земли или имущества сто­имостью не менее 500—2000 руб., в зависимости от размера города)[170]. Кроме того, закон устанавливал известный ценз благонадежности («известные степенным образом жизни», «заслуживающие доверия», «имеющие добрую нравственность»). Списки присяжных заседателей составлялись земскими городскими управами.

Включая суд присяжных в новую судебную систему, царское пра­вительство рассчитывало поднять авторитет суда. Несмотря на клас­совый характер суда присяжных, в чиновничьей среде окружного су­да он был элементом общественности и известной самостоятельнос­ти. Недаром реакционный публицист М. Катков окрестил его «судом улицы»[171]. Отвечая на реакционные выпады против суда присяжных, В. И. Ленин писал: «Суд улицы ценен именно тем, что он вносит жи­вую струю в тот дух канцелярского формализма, которым насквозь пропитаны наши правительственные учреждения»[172]. Общеизвестен ряд крупнейших процессов политического характера, в которых суд присяжных, вопреки желанию чиновников-судей, выносил обвиняе­мым оправдательный вердикт (дело Веры Засулич в петербургском окружном суде в 1878 г., дело морозовских ткачей во владимирском суде в 1885 г. и др.).

Стесняя и сокращая буржуазные институты суда в пореформен­ное время, правительство прежде всего сокращало категории дел, под­судные суду присяжных. Уже в 1878 г. из ведения суда присяжных были изъяты с передачей в судебные палаты с сословными предста­вителями все дела «о явном восстании против властей».

Судебная палата являлась окончательной апелляционной ин­станцией для рассматриваемых в окружных судах гражданских и уго­ловных дел. В судебную палату поступали на пересмотр из окруж­ных судов только те дела, которые решались без присяжных заседа­телей. Пересмотр дел, решенных судом присяжных, можно было про­водить только в кассационном порядке в Сенате. Для некоторых ка-

[243]

тегорий дел судебная палата была судом первой инстанции (напри­мер, дела о печати, преступлениях чиновников и против чиновников, казенном имуществе и т. д.).

Аппарат судебной палаты напоминал аппарат окружного суда: об­щее присутствие состояло из председателя, его товарищей и членов суда; здесь имелись уголовный и гражданский департаменты. Кроме общей канцелярии, возглавляемой секретарем, имелись канцелярии и при департаментах. При окружных судах и судебных палатах нахо­дились адвокаты — присяжные поверенные; адвокаты, не числящи­еся на службе в суде, назывались частными поверенными. Закон ус­танавливал возможность создания при судебных палатах специаль­ных советов — присяжных поверенных и присяжных приставов. Од­нако практически эти советы были созданы только при некоторых па­латах.

В каждой судебной палате сохранилось много черт дореформен­ного суда, в частности сословные представители, назначаемые еже­годно царем (губернский и уездный предводители дворянства, город­ской голова, волостной старшина). Наличие сословных представите­лей должно было подкреплять авторитет решений судебных палат, особенно по таким делам, как суды над чиновниками. Сама роль на­значаемых сословных заседателей была ничтожной. «Как известно,— писал В. И. Ленин,— эти сословные представители, слитые в одну коллегию с судьями-чиновниками, представляют из себя безгласных статистов, играют жалкую роль понятых, рукоприкладствующих то, что угодно будет постановить чиновникам судебного ведомства»[173].

Суд царской России был классовым судом. Все прокуроры судеб­ных палат, 95 % прокуроров окружных судов и 90 % их товарищей были дворянами (остальные — выходцами из духовенства, буржуа­зии и чиновников). Подавляющее большинство чинов прокуратуры были реакционерами и монархистами. Умеренно либеральные деяте­ли в прокуратуре 60—70-х годов (например, А. Ф. Кони) являлись редким исключением и задерживались в ней недолго.

Во второй половине XIX в. в ведении крупных уголовных процес­сов прославились умеренно либеральные адвокаты (В. Д. Спасович, А. И. Урусов, Ф. Н. Плевако). Отдельные адвокаты соглашались на защиту обвиняемых в политических преступлениях. Так, Л. А. Александров прославился мастерским ведением дел в ряде политических процессов («193-х», дела В. Засулич).

Основные начала гражданского процесса давал Устав граждан­ского судопроизводства 1864 г. Мировому судье иск предъявлялся в письменной или устной форме, а ответчик вызывался повесткой. Во время рассмотрения дела обе стороны (истец и ответчик) давали словесные показания, в процессе которых учитывались показания свидетелей, письменные документы и другие доказательства. Каждая сторона имела право нанимать адвоката.

[244]

Мировой судья единолично принимал решение. Он выдавал истцу исполнительный лист, который предъявлялся им в органы полиции, в волостное правление или судебному приставу при мировом судье.

Более сложным был гражданский процесс в окружном суде или су­дебной палате, куда истец подавал исковое прошение с соблюдением точной формы и уплаты значительной пошлины. Затем истец и ответ­чик обменивались четырьмя бумагами: на исковое прошение истец давал «ответ», который вызывал со стороны истца «возражение», а ответчик на это «возражение» писал «опровержение». Нередко эти бумаги оформляли специально нанятые адвокаты. Оригиналы документов оставались в суде, а копии выдавались сторонам. Слушание дела заключалось в состязании сторон; каждая из них могла нанять адвоката. Заключение по этому состязанию делал прокурор. Судьи выносили решение, которое оформлялось в резолюции.

После истечения сроков апелляции или кассации истцу выдавал­ся исполнительный лист, по которому председатель суда назначал су­дебного пристава, приводившего в исполнение решение о взыскании.

Еще более сложным был уголовный процесс, предусмотренный Уставом уголовного судопроизводства 1864 г.

Мелкие уголовные дела (нарушение порядка и спокойствия, а так­же различных казенных уставов) рассматривались мировыми судья­ми, а более крупные подлежали рассмотрению в окружных судах и судебных палатах.

Преступления военных и духовенства рассматривались в соот­ветствующих ведомственных судах. С конца 70-х годов военные суды стали разбирать дела и гражданских лиц. Духовные суды также су­дили и мирян по таким вопросам, как нарушение церковных догма­тов, бракоразводные дела и т. п. Для крестьян первой инстанции при рассмотрении маловажных уголовных дел был сословный волостной суд.

На место старой теории формальных доказательств с явным пред­почтением одних видов доказательств перед другими судебные уста­вы 1864 г. вводили систему «свободной оценки доказательств по внут­реннему убеждению судей», что создавало впечатление об известной «беспристрастности» и «справедливости» суда. Фактически же все это прикрывало классовую направленность суда, так как убеждения бур­жуазного судьи выражали взгляды, привычки и интересы представи­теля буржуазии, выше всего ставящего охрану «священной частной собственности».

Уголовный процесс распадался на несколько стадий. Предвари­тельное расследование состояло из дознания и предварительного след­ствия. Дознание осуществлялось полицией, жандармерией или непо­средственным начальством лица, подозреваемого в преступлении (административным, военным или духовным). Главной целью дозна­ния было установление самого факта преступления.

Предварительное следствие осуществлялось судебным следовате­лем и заключалось в сборе материалов, необходимых для предъявле-

[245]

ния обвинения конкретному лицу или лицам. Материалы направля­лись прокурору, который или прекращал судебное дело за отсутст­вием доказательств, или возбуждал его, если материал давал на это основание. В последнем случае прокурор составлял обвинительный акт, который и поступал в суд.

Перед судебным рассмотрением суд проводил некоторые подгото­вительные мероприятия: задерживал обвиняемого, формировал при­сяжных заседателей, назначал защитника (если обвиняемый не выби­рал его сам), определял также место и время судебного заседания. Судебное рассмотрение дела начиналось с официального акта от­крытия заседания, за которым шло судебное следствие — знакомство суда с доказательствами, их проверка.

Одним из важнейших этапов судебного рассмотрения были пре­ния сторон: обвинителем выступал председатель прокуратуры (про­курор или его товарищ), обвиняемого защищал адвокат. После пре­ний следовало краткое заключение председателя суда. В окружном суде при рассмотрении дела с участием присяжных заседателей по­следним ставился вопрос о виновности. Удалившись, присяжные засе­датели выносили свой ответ — «вердикт». Вопрос о размерах наказания разрешали судьи.

С конца XIX в. правительство все чаще стало избегать крупных политических процессов, опасаясь их большого агитационного значе­ния. Многие политические дела рассматривались и разрешались в административном порядке генерал-губернаторами, градоначальни­ками и жандармскими управлениями. В 1896 г. так было разрешено дело крупнейшей социал-демократической организации страны — пе­тербургского «Союза борьбы за освобождение рабочего класса», руко­водимого В. И. Лениным. После дознания и следствия в губернском жандармском управлении члены «Союза» были сосланы.

Правительство медленно и неохотно вводило судебные уставы на территории России, допуская всевозможные ограничения их на окраи­нах (назначение Министерством юстиции мировых судей и их подчи­нение окружным судам, окружной суд без присяжных заседателей и т. п.).

Местные учреждения Министерства финансов. Финансовые ре­формы начала 60-х годов вызвали изменения в организации местных органов Министерства финансов, их структуре и функциях. Кроме ка­зенных палат и казначейств, на местах возник ряд новых учреждений: губернские акцизные управления, финансовые присутствия (подат­ное, по питейным делам, по квартирному налогу). Сфера деятельности казенных палат по приходу денежных сумм была ограничена поступлениями главным образом прямых (окладных) налогов. Основ­ное заведование косвенными налогами перешло в губернские и окруж­ные акцизные управления. В связи с реформами государственного контроля из ведения казенных палат были изъяты контрольные функ­ции и переданы созданным на местах контрольным палатам (1865 г.).

[246]

Заменивший председателя управляющий казенной палатой разре­шал почти все дела единолично. С 1885 г. при казенных палатах ста­ли открываться сберегательные кассы.

Установление единства касс в России в 1863 г. повысило значе­ние местных казначейств. Между губернскими и уездными казначей­ствами произошло своеобразное разделение дел: губернские казна­чейства превратились в расходные кассы, а уездные — в приходные.

Законом 30 апреля 1885 г. была учреждена должность податных инспекторов, на которых вначале был возложен надзор за доходно­стью подлежащих обложению торгов и имуществ, а впоследствии надзор за исправностью платы налогов вообще. Податные инспектора председательствовали в созданных почти одновременно уездных по­датных присутствиях, исполнявших различные поручения казенной палаты по наблюдению за сбором пошлин с торговли и промыслов. В губернии создавалось под председательством управляющего казен­ной палатой губернское по податным делам присутствие, заведовав­шее дополнительным сбором с торгов и промышленных предприятий.

В том же 1885 г. были созданы губернские и уездные по питей­ным делам присутствия, дававшие разрешения на открытие питейных заведений, а с введением винных монополий, наблюдавшие за ее вве­дением.

Казенные банки (Государственный, Крестьянский и Дворянский) имели на местах свои отделения[174].

Буржуазия имела некоторое влияние на созданные в 1872 г. гу­бернские комитеты торговли и мануфактур, а также купеческие управы и биржевые комитеты, однако это влияние ослаблялось узки­ми правами и ведомственной распыленностью этих учреждений (ку­печеские управы находились в ведении Министерства внутренних дел).

Для надзора за выполнением первого фабричного закона в 1882 г. была создана фабричная инспекция. Губернии, имевшие фаб­рично-заводскую промышленность, объединялись в фабричные округа, а в каждый округ назначался инспектор. Фабричные инспектора Рос­сии подчинялись главному фабричному инспектору при Департаменте торговли и мануфактур. В виду того что проведение в жизнь первого фабричного закона задерживалось, инспектора получили распоряже­ние изучать «быт» рабочих. Сведения, обобщенные фабричными ин­спекторами в первых ежегодных печатных отчетах, вскрыли настоль­ко тяжелую картину положения рабочих, что правительство запре­тило публиковать подобные отчеты.

В дальнейшем институт фабричных инспекторов возрастал. К 1886 г. в каждом округе уже имелось по нескольку фабричных инспекторов, подчиненных окружному инспектору. В том же году были созданы губернские по фабричным делам присутствия, разра­батывающие дополнительные правила, «регулирующие» отношение

[247]

фабрикантов и рабочих и принимающие жалобы фабрикантов. В со­став присутствия входили чиновники губернии (вице-губернатор, прокурор окружного суда, начальник губернского жандармского управления, окружной инспектор и его помощник), а также двое фабрикантов. Рассматривая этот состав, В. И. Ленин писал: «Если бы прибавить сюда начальника тюрьмы и командующего казаками, то налицо были бы все чиновники, осуществляющие «заботливость рус­ского императорского правительства о рабочих классах»[175].

Надзор за выполнением фабричного законодательства со стороны инспекторов вылился фактически в их стремление добиться успокое­ния рабочих на охваченных стачками фабриках и заводах в интере­сах предпринимателей. Одновременно фабричные инспектора наблю­дали за состоянием рабочего движения, за развитием социал-демо­кратической пропаганды и агитации среди рабочих, за зарождением марксистских рабочих кружков на фабриках и заводах, информируя об этом охранные отделения.

По закону 30 мая 1903 г. местные фабричные инспектора подчи­нялись губернаторам, роль же окружных инспекторов ограничилась обязанностями ревизии. От губернатора зависело назначение на должность старшего фабричного инспектора и участковых фабричных инспекторов, распределение их по участкам и предприятиям и т. д.

Реформы государственного контроля привели к созданию с 1865 г. самостоятельных местных органов — контрольных палат, осуществ­лявших ревизию казначейств, касс, всех местных оборотов. Каждой контрольной палате было подведомственно от одной до нескольких губерний.

Распространение на государственных крестьян основных принци­пов положения 19 февраля 1861 г. вызвало передачу их в 1866 г. и ведомство Министерства внутренних дел. В связи с этим местный аппарат Министерства государственных имуществ был значительно сокращен. Вместо старых палат государственных имуществ и окружных правлений в губерниях, где существовали госу­дарственные имущества, создавались губернские управления государственных имуществ во главе с управляющими. Эти управления заведовали государственными имуществами: лесами, землями, недрами и т. д., в ведении их находились лесничества и казен­ные имения.

С распространением положения 19 февраля 1861 г. на удельных крестьян было вызвано сокращение компетенции департамента уделов и его местных органов, за которыми сохранилось заведование удель­ными землями, лесами, водами, недрами и т. д. В 1863 г. почти повсе­местно упраздняются отделения удельных контор, которые постепенно преобразовывались в окружные управления удельными имениями.

Местные органы Министерства народного просвещения. Реформы 60-х годов в области просвещения несколько сузили влияние попечи-

[248]

телей учебных округов по управлению учебными заведениями (осо­бенно университетами). Однако они остались главными администра­торами, ведавшими учебными заведениями подведомственных им округов. С 70-х годов влияние их на учебные дела вновь возрастает.

Рост количества средних и низших учебных заведений и наблю­дение за направлением преподавания в них заставили правительство законом от 14 июля 1864 г. создать губернские, уездные и кое-где городские училищные советы. Эти советы состояли из чинов­ников, представителей духовенства и земских органов. На них возла­галось управление начальными учебными заведениями, согласование деятельности различных ведомств по народному образованию.

Чтобы усилить контроль за народными училищами и за деятель­ностью земств в области народного просвещения, 26 мая 1869 г. пра­вительство учредило должность инспектора народных учи­лищ. На инспекторов возлагался надзор за постановкой учебной и воспитательной работы в начальных училищах, направлением препо­давания в них и политической благонадежностью преподавательского состава; им же поручался подбор учителей. Во всех этих вопросах инспектора отчитывались перед губернскими училищными советами. Установление инспектуры по народному образованию было реакцион­ным мероприятием, что отмечалось В. И. Лениным, который писал: «В 1869 г. учреждаются инспектора народных училищ в видах оттес­нения земства от действительного заведования народным образова­нием»[176].

Вскоре правительство предприняло меры к активизации деятель­ности училищных советов. Законом 25 мая 1874 г. на училищные со­веты было возложено «попечение об удовлетворении потребностей населения в начальном образовании и о надлежащем нравственном направлении оного»; руководство в них было передано предводите­лям дворянства. Этим же законом для заведования учебной частью всех народных училищ каждой губернии была создана должность директора народных училищ; инспектор народных училищ стал его бли­жайшим помощником.

Произошли изменения и в самой системе учебных заведений. Но­вый университетский устав 18 июня 1863 г. ослабил бюрократиче­ский надзор за университетами и создал некоторое подобие универ­ситетского «самоуправления» в форме автономии профессорской кол­легии ученого совета. Студенчество никаких прав не получило.

Ряд узаконений 60—70-х годов был направлен на стеснение уни­верситетской автономии. Полицейским учреждениям и университет­ской администрации вменялось в обязанность взаимно осведомлять друг друга о политической благонадежности студентов.

Так, университетский устав 23 августа 1884 г. отменил универ­ситетскую автономию профессорской коллегии и установил назна­чаемость министром ректора, деканов и профессоров; попечители

[249]

сделались основными руководителями всей университетской жизни. Им были окончательно подчинены инспектора, на которых возлага­лось наблюдение за «поведением» студентов. Плата за обучение сту­дентов в университетах в 80-х годах возросла в пять раз.

На протяжении всего пореформенного периода университеты со­хранили старое организационное устройство. К уже существовавшим университетам добавились Одесский (преобразован из Решильевского лицея в 1865 г.), Варшавский (1886 г.) и Томский (1888 г.).

Растет число средних и низших учебных заведений (как казен­ных, так и по линии земств и городских самоуправлений) и числен­ность учащихся в них. Новый устав гимназии 19 ноября 1864 г., уста­новив формально принцип всесословной средней школы, подразделял ее на две категории: семиклассные классические и реальные гимна­зии. Впрочем, принятый вскоре (30 июля 1871 г.) новый устав гим­назии, а затем (15 мая 1872 г.) устав училищ вносили в устав 1864 г. серьезные коррективы. В классических гимназиях срок обучения уве­личивался до восьми лет, а реальные гимназии преобразовывались в реальные училища с сохранением семилетнего срока обучения. Между университетами и реальными училищами создавался искус­ственный разрыв в программах с целью закрыть в университеты до­рогу разночинцам-реалистам. Широкое распространение получили не­полные гимназии (прогимназии) в четыре — шесть классов. Наряду с мужскими появились и казенные женские гимназии и прогимназии.

Возросла и сеть низших школ, хотя их количество продолжало оставаться незначительным. Всероссийская перепись 1897 г. показа­ла, что 80% населения России было неграмотным (в начале 60-х го­дов в России неграмотность достигала 94 % ).

От дореформенного времени была наследована очень небольшая сеть начальных школ: приходских школ и уездных училищ. Положе­ние о начальных народных училищах 14 июня 1864 г. преобразовы­вало приходские школы в начальные народные училища. Над этими училищами был установлен бдительный надзор со стороны местных административных органов министерства. Новое положение 25 мая 1874 г. усилило этот надзор. Основной целью народных училищ было признано «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания».

В 1872 г. все уездные училища преобразуются в городские с ше­стилетним обучением. Положение 25 мая 1874 г. с целью превраще­ния начальных училищ в замкнутые сословные крестьянские школы установило разрыв в программах этих учебных заведений.

Стесняя и ограничивая начальные школы Министерства народ­ного просвещения, правительство насаждало церковноприходские школы. Число церковноприходских школ за 1881—1894 гг. возросло почти в 8 раз, а количество учащихся в них — в 10 раз. Правила 1884 г. передавали заведование церковноприходскими школами в Синод. В каждой епархии заведование всеми церковноприходскими школами и надзор за ними осуществлял созданный в 1884 г. епархиальный учи-

[250]

лищный совет, в состав которого входили представители местного духовенства, ректор и преподаватели духовной семинарии, директора и инспектора народных училищ.

Местными учреждениями Военного министерства в 1862—1864 гг. на территории России было создано 10 (впоследст­вии 15) военных пограничных и внутренних округов, из которых каждый охватывал по нескольку губерний. В каждом военном окру­ге было сформировано военно-окружное управление, возглавляемое командующим войсками военного округа. Командующий войсками должен был «оказывать содействие» и гражданским властям в слу­чае волнений, беспорядков и других выступлений народных масс.

В шести из десяти первоначально созданных военных округов коман­дующие войсками совмещали эту должность с должностью генерал-губернатора. Впоследствии, когда военно-окружная система была рас­пространена на окраины государства, соединение должности командующего войсками и генерал-губернатора было установлено и там. С введением военно-судебного устава 1867 г. в каждом военном округе был создан военно-окружной суд.

Для учета запасных в округе в 1864 г. была создана должность губернского воинского начальника. Однако введение всесословной воинской повинности и значительное сокращение сроков действитель­ной службы вызвали необходимость замены губернских воинских на­чальников уездными воинскими начальниками.

Через несколько дней после убийства народником Кравчинским шефа жандармов генерала Мезенцова правительство приняло закон 9 августа 1878 г. «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени». Этот закон перечислял категории политических преступлений, кото­рые оказывались подсудными военно-окружным судам: вооруженное сопротивление властям, «нападение» на чинов войск полиции и дру­гих должностных лиц «при исполнении ими обязанностей службы». Все формулировки закона были настолько туманными, что давали чиновникам широкие возможности для его произвольного применения.

За изданием этого закона потянулась длинная полоса политиче­ских процессов в военно-окружных судах.

Развитие военной техники и изменений в тактике потребовали от среднего командного состава царской армии не только военной, но и общеобразовательной подготовки. В 1863 г. часть кадетских корпусов упраздняется, а другая часть — преобразуется в военные гимна­зии — учебные заведения, которые должны были «доставить детям потомственных дворян, предназначенным к военной службе, пригото­вительное общее образование и воспитание». За шесть (а затем семь) лет обучения военные гимназии давали нередко больше знаний, чем гимназии Министерства народного просвещения.

Старшие (специальные) классы некоторых кадетских корпусов

[251]

были преобразованы в военные училища (Павловское и Константиновское — в Петербурге, Александровское — в Москве и т. д.).

Основными учебными заведениями, готовящими офицерские кад­ры из унтер-офицеров, юнкеров и вольноопределяющихся в армии, с 1864 г. стали двухгодичные юнкерские училища, в которые прини­мались лица с незаконченным средним образованием.

Опасения за проникновение в командный состав армии револю­ционных настроений толкали царизм на сокращение общеобразова­тельной подготовки будущих офицеров. В 1882 г. военные гимназии были упразднены, а кадетские корпуса восстановлены. К началу XX в. многие юнкерские училища были преобразованы в военные училища.