ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Боярская дума к концу XVII в. потеряла свое былое значение; она не соответствовала неограниченной монархии Петра I. В 90-е годы Боярская дума еще собиралась, но основные вопросы внутрен­ней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в «именных» указах. Состав Боярской думы за последнее деся­тилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на заседаниях ду­мы в 1700—1701 гг. присутствовало 30—40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена «Ближняя канце­лярия» по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.

Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Ближняя канце­лярия стала местом заседаний членов Боярской думы. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов. С 1708 г. заседания Ближней канцелярии превратились в постоянные заседания — Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальни­ки приказов), где обсуждались различные вопросы управления госу­дарством.

В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

Заседания Консилии министров происходили в Кремле или в Пре­ображенском на Генеральном дворе[58].

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое су­ществование, а компетенция Ближней канцелярии ограничилась фи­нансовым контролем. Ближняя канцелярия просуществовала до уч­реждения Ревизион-коллегии.

Усиление власти царя выразилось в создании (первое упомина­ние в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I — учреждения, имев­шего характер личной канцелярии царя по многим вопросам зако­нодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова (с 1722 г. он стал называться тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введе­нием коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.

[79]

Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции.

Кабинет вел ежедневный «Юрнал», т. е. запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только при­дворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинете все бумаги, чертежи и книги.

С течением времени компетенция Кабинета возросла. Через ка­бинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казен­ных заводах, штатах их и т. п.). В Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов («подметных писем»). Доно­сы по так называемым «трем пунктам» (измена, дела против здо­ровья государя, дела против казенного интереса) передавались в Преображенский приказ, а впоследствии в Тайную канцелярию. Сам Кабинет следствия вел редко.

Кроме того, Кабинет ведал вопросами, находящимися под над­зором и попечительством самого царя: переписка по поводу пригла­шения в Россию иностранных специалистов, надзор за некоторыми постройками дворцов и казенных зданий в Петербурге и Петергофе. Через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, с кол­легиями и губернаторами. Кабинет Петра I недолго пережил его; он был упразднен указом 24 мая 1727 г.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государст­венный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя кан­целярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне от­правления в Прутский поход, Петр I утвердил указ об учреждении Правительственного Сената, который, по-видимому, вна­чале предполагался царем: как временный орган («для отлучек на­ших»), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были пред­ставителями старинной титулованной знати (кн. М. В. Долгорукий, кн. Г. И. Волконский, кн. П. А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стреш­нев, И. А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам (Г. А. Племян­ников) или вообще никому неведомым дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Бо­ярской думы.

В первые дни деятельности Сената при нем была учреждена кан­целярия во главе с обер-секретарем.

Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия («суд иметь нелицемерный»), о государст­-

[80]

венных доходах («денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на службу и т. п.[59]. В первые годы существования функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широка.

Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сена­том, а контролировал его деятельность. Сенат был законосовещатель­ным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случа­ев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Указом об учреждении Сената в его ведение были переданы де­ла Разрядного приказа. Сам приказ упразднили, а в составе Кан­целярии Сената создали особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняю­щимися от службы и т. п.

До создания Коллегии связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губер­нии), состоявших при губернском столе канцелярии.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально со­зданные в марте 1711 г. фискалы. В задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, на­носящих государству вред: нарушениях законов, взяточничестве, каз­нокрадстве и т. п. За несправедливые доносы фискал не наказывал­ся, а за правильные — получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами ру­ководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддержи­вал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов[60].

В 1713—1720 гг. в подчинении Сената находился Поместный приказ.

Таким образом, в отличие от Боярской думы, Сенат уже в пер­вые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначае­мых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреж­дениями.

С созданием коллегий президенты их с 1718 г. вошли в состав Сената, но уже в указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был при­знать присутствие президентов в Сенате нежелательным и непра­вильным («неосмотря учинено»). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа ос­тались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии. После создания коллегий

[81]

Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопро­сам управления.

Окончив войну со Швецией, Петр мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I титула им­ператора Сенату было запрещено чинить «генеральные определе­ния», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту должность А. Ягужинского, заявив: «вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте»[61]. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

В отличие от своих предшественников по надзору за Сенатом ге­нерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законода­тельно его «Должностью» 27 апреля 1722 г. На него возлагался над­зор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, на­блюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательст­вовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената. «Предложения» генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный к концу правления Петра I сложный бюрократичес­кий государственный аппарат требовал элементарного надзора. С уч­реждением коллегий Сенат был разгружен от множества администра­тивных дел; значение Сената как органа надзора возросло. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, кото­рый, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, вы­ступал как «око царево и стряпчий о делах государственных».

Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате была создана контора в Мо­скве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора осуществляла надзор за находящимися в Мос­кве конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было пору­чено следить за прохождением воинской службы дворян, представ­лять их на гражданские должности, надзирать за образованием мо­лодых дворян, вести дворянские списки, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправиль­ные решения и волокиту в коллегиях, рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за службой господствующего класса в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативно­стью. В том же 1722 г. в ведение Сената попал финансовый конт-

[82]

роль: с упразднением Ревизион-коллегии в составе Сената была уч­реждена Ревизион-контора.

За 14 лет существования в период правления Петра I Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший ор­ган надзора за управлением в государстве.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства ос­тавалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла неко­торую политическую самостоятельность, что было несовместимо с не­ограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, Петр I решил «обождати» с избранием нового патриарха. Временно во главе всего духо­венства был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский, ко­торый стал называться «местоблюстителем патриаршего престола» и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископа­ми, вызываемыми поочередно в Москву. Хотя эти совещания и на­зывались по-старому освященным собором, однако они в зачатке представляли собой подобие духовной коллегии.

Патриарший разряд был упразднен, а его функции переданы вос­становленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе которого стояли боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов. Этому прика­зу были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Собранные приказом доходы использовались на государственные нужды.

Высокообразованный деятель церкви, горячий поклонник преоб­разований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил «Духовный регламент» и научный трак­тат «Правда воли монаршей», в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. царь утвердил «Духовный регламент», по которому учреждалась Духовная коллегия, преобра­зованная вскоре (14 февраля) для придания большого авторитета в Святейший правительствующий Синод.

В ведении Синода находились чисто церковные дела (истолкова­ние церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждения жития святых, мощей «чудотворных» икон, цензура ду­ховных книг, борьба с ересями и расколами, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п.). Синод имел также функции духовного суда; судил представи­телей духовенства, а также мирян по некоторым категориям граж­данских дел: бракоразводные дела, сомнительные духовные завеща­ния, а из уголовных — дела по вероотступничеству.

Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представите­лен высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуме­нов, протоиереев). При вступлении в должность члены Синода при­носили присягу на верность императору.

Для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора «из офицеров доброго человека, кто бы имел

[83]

смелость и мог управления синодского дела знать»[62]; ему подчи­нялись синодальная канцелярия и церковные фискалы-«инквизиторы». Первым обер-прокурором Синода был назначен И. В. Болдин.

Церковным имуществом, землями и крестьянами управлял Мона­стырский приказ, который был подчинен Синоду. С 1724 г. этот при­каз стал называться Камер-конторой «Синодального правительства» (а с 1726 г. Коллегией экономии). Существовавшие ранее патриар­шие приказы (Дворцовый и Казенный) были переименованы в Си­нодальные приказы и действовали до включения в Коллегию эконо­мии в 1738 г. На сенатском докладе в 1722 г. Петр I попытался определить юридическое место Синода в государстве, подчеркнув, что «Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат...»[63]. Фак­тически же Синод занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.