ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА РУССКОГО ГОСУДАРСТВА

XVII век был веком расцвета и падения приказной системы управ­ления. На протяжении века существовало до 80 центральных бюро­кратических учреждений — приказов разного значения, функций и величины.

Важной особенностью приказной системы управления является крайняя пестрота и неопределенность функций приказов. Почти каж­дый приказ XVI — XVII вв. выполнял не только функции управления; в его ведении находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали на содержание при­каза и осуществление его задач, а население их судилось в приказе.

Этой сложностью определения точных функций приказов объяс­няются и трудности классификации приказов. Все созданные класси­фикационные схемы приказов можно считать условными.

Во главе каждого приказа стоял начальник — «судья»; иногда воз­главлявшее приказ лицо носило специальное наименование (казна­чей, печатник, дворецкий, оружничий и т. п.). Судьи приказов в XVII в. назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шел процесс бюрократизации вер­хушки феодального класса — думных чинов[48]. Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами. Любимец царя Алек­сея Михайловича боярин Б. И. Морозов был «судьей» пяти приказов: Стрелецкого, Большой казны, Новой четверти, Иноземского и Апте­карского. После падения правительства Морозова (1648 г.) эти при­казы наследовал царский тесть боярин И. Д. Милославский (1649— 1666 гг.).Известный дипломат А. Л. Ордин-Нащокин был начальником Посольского, Малороссийского приказов и трех четвертей (Новгород­ской, Владимирской и Галицкой).

С созданием приказов в Русском государстве появилось обширное бумажное делопроизводство. В процессе практической деятельности приказов сложились формуляры определенных видов документов, по­рядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа. По­этому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Число дья­ков зависело от размеров и значения того или иного приказа: во многих приказах было по дьяку, в Посольском — до трех, Разряд­ном — до шести, а в Поместном — до пятнадцати. В Посольском, Раз­рядном, Поместном, четвертных, Тайном приказах один из дьяков был думным. Судьи некоторых приказов (чаще всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из ду-

[67]

ховного звания и даже крупного купечества («гостей»). Дьяки были фактическими вершителями дел в приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Если требовался «доклад» царю, то он вырабатывался под руководством дьяка, который присут­ствовал при самом «докладе». Со слов царя дьяк делал на «докладе» «помету» (резолюцию), составлявшую основу царского указа. За свою службу дьяки «верстались» поместными и денежными окладами от 600 четвертей и 240 руб. в год.

Дьякам в приказах подчинялись подьячие — канцелярские служи­тели из дворян и детей приказных людей. Начинающий подьячий служил несколько лет «неверстанно», т. е. без жалованья, на одни лишь «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом (от 1 до 5 руб. в год). Через несколько лет подья­чий переходил в «среднюю статью» и получал несколько больший оклад. Со временем подьячий мог выслужиться в «старые подьячие» с окладом до 60—65 руб. и даже получить поместный оклад. Иногда «старый подьячий» дослуживался до дьячьей должности.

Подьячих в приказах было гораздо больше, чем дьяков: от не­скольких человек (Аптекарский, Печатный, Костромская гать) до не­скольких десятков (Посольский, Разбойный) и до нескольких сотен (Поместный)[49]. Старшие подьячие вместе с дьяками руководили составлением документов; средние — составляли тексты документов, на­водили справки в архиве приказа; младшие — осуществляли техниче­скую работу по переписке («перебелке») документов. Кроме того, в штате приказов имелись рассыльные, сторожа и другие лица.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы — на по­вытья. В Разрядном приказе было 9 столов, в Поместном — тоже 9 столов. Столы Поместного приказа делились на 40 повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья — старшими подьячими. Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду деятельности (например, в Разрядном приказе — денежный, приказ­ный); по территориям (там же Московский, Владимирский и пр.); по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.

В определении характера управления в приказах среди историков не было единомыслия: одни считали его коллегиальным, другие — единоличным. В действительности в приказах существовал особый, приказный характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела судьи рассматривали вместе с дьяками, а дела, не носящие спор­ный характер, они рассматривали каждый в отдельности. Характер­ной особенностью приказного делопроизводства была крайняя центра­лизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

[68]

Большинство приказов помещалось в Кремле.

В царствование Бориса Годунова между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено двухэтажное здание. Каждый приказ занимал по две-три комнаты: одна предназначалась для дья­ков, другая — для подьячих, третья («казенка») использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.

В комнатах со сводчатыми потолками, глиняными или изразцо­выми печами и небольшими слюдяными окошками стояли столы и лавки; на полках, в сундуках, ящиках, шкафах размещались доку­менты.

В необыкновенной тесноте по 12 и более часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете сальных свечей скри­пели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая бумаги. Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а обо­ротная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких докумен­тов («столбцов») оформлялось в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной под­клеивалась запись показаний челобитчика, к низу этого документа — объяснения, далее — справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось но­выми документами. Получалась длинная лента — «столп». На месте склейки («сставах») стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой сставе, что затрудняло изъятие документа из дела или его фаль­сификацию. Нередко, когда дело оканчивалось, к данному «столпу» подклеивались столбцы других дел. «Столп» становился сборником дел. Некоторые «столпы» достигали десятки и сотни метров. «Столп», содержавший Соборное Уложение 1649 г., имел длину 309 метров! Реже в приказной практике применялись тетради и книги.

«Столбцы» и «столпы» свертывались в форму свитка исписанной стороной внутрь и в таком виде хранились. Грандиозные московские пожары не щадили и документов приказов. Во время пожара 3 мая 1626 г. сгорели многие кремлевские здания. Сильно пострадало от пожара и здание приказов, в котором «многие государевы дела и мно­гая государева казна погорела». Впрочем, приказные документы гиб­ли также и от «палатныя сырости», и от грызунов.

Некоторые приказы имели «черные палаты», «тюремные избы», где помещались арестанты. В Константино-Елинской башне Кремля была устроена «пыточная» с «застенком», где велись расследования по делам Разбойного и Земского приказов. В Китай-городе, близ Вар­варских ворот, находился Тюремный двор, большая тюрьма с не­сколькими отделениями — «избами» (Холопьей, Разбойной, Опаль­ной, Женской, Бражной); здесь содержалось до 1000 заключенных. Старое здание приказов к 70-м годам обветшало и разрушилось. В 1680 г. было построено новое, двухэтажное, гораздо большее зда-

[69]

ние, где разместились только семь крупных приказов: Посольский, Разрядный, Большой казны и др.

Ивановская площадь в Кремле была оживленным местом. Здесь теснились толпы просителей; перед зданием приказов стояли на «пра­веж» неисправные должники, и просчитавшиеся головы и целоваль­ники, чинились «торговая казнь» (наказание плетьми), оглашались царские указы, при зачтении которых среди общего шума приходи­лось «кричать во всю Ивановскую».

В находившейся у колокольни Ивана Великого «площадной избе» площадные подьячие с кувшинами чернил у пояса и гусиными перья­ми за ушами оформляли частные сделки, а также давали юридические консультации растерявшимся от приказной волокиты и непривычного столичного шума просителям. В конце XVII в. «площадные избы» — нотариальные конторы — появились при некоторых приказах.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумаж­ным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, Злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила более прогрессивная система управ­ления — коллегиальная.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Крестьянская война и польско-шведская интервенция в начале XVII в. потребовали создания твердой власти на местах. По росписи городов и уездов в 1614 г. видно, что в 103 городах с уездами были уже назначены воеводы, в 1616 г.— в 138, а в 1625 г.— в 146 горо­дах. Воевода стал основным звеном местного управления.

Претенденты на место воевод — бояре, дворяне и дети боярские — подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить на воеводство, чтобы «покормиться». Однако официально воевода за свою службу получал, помимо вотчин, поместные денежные оклады. Воевода назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Бояр­ской думой и подчинялся тому приказу, в ведении которого нахо­дился соответствующий город с уездом.

Срок службы воеводы длился обычно один — три года.

В большие города назначали нескольких воевод; один из них счи­тался главным. В небольших городах был один воевода. В слободах и волостях воевода осуществлял свою власть с помощью приказчиков.

Воевода имел приказную или съезжую избу, в которой произво­дились все дела по управлению городом и уездом. Приказная изба возглавлялась дьяком. Здесь хранились государевы грамоты и печать, приходные и расходные книги и росписи разных податей и сборов, сами сборы (государева казна). В крупных городах приказные избы разделялись на столы, находящиеся в ведении подьячих. Число подья­чих в съезжих избах было различно. В приказной избе были также приставы, надельщики, рассыльщики и сторожа, которые приводили в исполнение приказания воеводы.

[70]

При смене воевод сдавались все дела и казенное имущество по описям и книгам (сдаточным описям или росписным спискам). Один Экземпляр описи посылался в тот приказ, в ведении которого находился город с уездом.

Каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности.

Воевода управлял вверенной ему территорией. Он осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством бег­лых, с нарушением казенного интереса (корчемства), со всяким не­соблюдением порядка вообще (бой, пожар, мор), ведал городовым и дорожным делом, надзирал за судом губных и земских старост. Адми­нистративно-полицейский надзор воеводы простирался и на личную жизнь местного населения. В крупных городах полицейский надзор за населением, укреплениями и караулами осуществлял подчиненный воеводе городничий (бывший городовой приказчик).

Широкими были финансовые полномочия воеводы. В писцовые книги, которые составлялись для финансовых отчетов, заключали описание земель по количеству и качеству, доходность земель (уро­жайность), повинности в пользу землевладельца-феодала. Там, где за основу исчисления брались дворы (в городах), в писцовые книги за­носились сведения и о них.

После окончания польско-шведской интервенции из Москвы во все концы государства для определения платежеспособности населения посылались дозорщики, составлявшие дозорные книги. Воеводы обя­заны были оказывать этим финансовым агентам из центра всяческое содействие.

Сборы государственных налогов проводили выборные лица: пря­мых — старосты и целовальники, косвенных (таможенных и кабац­ких сборов) — головы и целовальники. Воеводы осуществляли финан­совый контроль за деятельностью этих выборных властей. В съезжую избу обычно свозились все собранные деньги.

Воевода обладал большими военно-административными функция­ми. Он набирал на службу служилых людей — дворян и детей бояр­ских, вел их списки с указанием имения, жалованья, исправности службы каждого, производил периодические смотры и отправлял их на службу по первому требованию Разрядного приказа.

Ведал воевода и местными служилыми людьми «по прибору»: стрельцами, пушкарями и т. п.

Ответствен был воевода за все городские учреждения, крепостные пушки, различные военные и казенные съестные припасы, которые он принимал и сдавал по описи.

На окраинах государства воевода заведовал также и погранич­ным делом: он высылал разъездные «станицы» и «сторожи» в степи, устраивал «засеки», острожки и засечные крепости.

В разной степени подчинения у воеводы находился ряд должност­ных лиц: осадный голова (комендант крепости), засечные, острож-

[71]

ные, стрелецкие, казачьи, пушкарские, объезжие, житничьи и ямские головы.

Наказы, которые получали воеводы из приказов, были неопреде­ленны и мало конкретны: «как пригоже», смотря по «тамошнему делу», «как бог вразумит». Это приводило к произволу воевод, отож­дествлявших управление с ограблением народных масс. Кормление было упразднено, но в действительности оно процветало. Воеводы не довольствовались добровольными приношениями. На протяжении XVII в. из городов, уездов и волостей Русского государства в столицу поступали слезные челобитные от населения на поборы и лихо­имство воевод.

Неограниченным произволом отличались воеводы Сибири. Почти каждая смена сибирских воевод заканчивалась следствием (сыском) об их злоупотреблениях с привлечением в качестве соучастников дья­ков, подьячих и т. п.

В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправле­ния» — губная и земская. В каждом округе (губе) ведал губной ста­роста, его помощниками были целовальники. Судопроизводство и де­лопроизводство по губным делам проводилось в губной избе дьяком и подьячими. В ведении губных старост находились тюрьмы с тюрем­ными служителями (целовальниками, сторожами), палачи, а также выборные от населения сотские и десятские. Губного старосту сво­бодное население округа выбирало из дворян или детей боярских; целовальники выбирались из черносошных крестьян или посадских. Круг деятельности губных органов в XVII в. значительно возрос. Кроме разбойных, татиных дел и душегубства, в их ведение попали фактически все уголовные дела: поджоги, насилия, сыск беглых и т. п.

Статья XXI «Уложения» 1649 г. подчеркивала самостоятельность губных дел от воевод, однако в действительности губные старосты находились вначале под надзором, а затем попали в полное подчине­ние воевод. Еще в начале XVII в. шуяне жаловались царю, что вое­вода «в губные дела вступаетца». Впоследствии воевода сделался пря­мым начальником губного суда, а губной староста — его помощником.

Земские органы «самоуправления» — земские старосты[50] и цело­вальники — избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, станах, волостях и погостах. Эти органы ведали раскладкой податей между населением, надзирали за тем, что­бы тяглецы не уклонялись от несения тягла. Земские органы осу­ществляли и некоторые полицейские функции, следили за сохране­нием спокойствия, за соблюдением таможенных сборов и т. п. Делопроизводство по земским делам велось в земской избе, где хранились окладные земские книги.

В полицейском отношении земские органы были полностью под­чинены воеводам. Правительство пыталось отстранить воевод от влия­ния на земские органы, но безуспешно. В наказах воеводам запреща-

[72]

лось «денежные сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отымати»[51].

Помимо губных и земских органов, в XVII в. существовали и дру­гие выборные органы. В каждом уезде находилось несколько тамо­жен, возглавляемых таможенными целовальниками; таможни уездов подчинялись таможенному голове, при котором существовала тамо­женная изба. Кружечные дворы и кабаки возглавлялись соответст­вующими головами и целовальниками. Кроме того, выборными были ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники и др. Все они попали под надзор воевод.

Значительно расширилась в XVII в. сфера деятельности суда, ко­торый превратился в одно из главнейших звеньев карательной поли­тики государства. Имущественные наказания (денежные штрафы и конфискации) были оттеснены на задний план жестокими наказа­ниями. По «Уложению» 1649 г. смертная казнь применялась в шести­десяти случаях.

И телесные наказания и смертная казнь проводились публично с целью запугать народные массы, лишить их воли к сопротивлению возраставшей эксплуатации и закрепощению.

Значительным новшеством в судебной практике явилась катего­рия государственных преступлений. «Извет» (донос) о «государевом деле» поощрялся правительством еще в первые десятилетия века. «Уложение» 1649 г. сделало «извет о государевом деле» обязанностью каждого, «кто сведав, или услыша на царское величество в каких лю­дях скоп и заговор, или иной какой злой умысел». За недонесение устанавливалась смертная казнь «без всякой пощады».

К основным уголовным делам (государственные преступления, разбой, «воровство», татьба)[52] широко применялся позысжной про­цесс, отличавшийся необыкновенной жестокостью (обвиняемого обя­зательно пытали). Решающее значение «Уложение» придавало не признанию обвиняемого, а его оговору и обвинению при повальном обыске. Пытка применялась и в отношении тех, кто оговаривал. В де­лах о государственных преступлениях основную роль играл «извет­чик» и его свидетели, с которыми обвиняемому устраивалась очная ставка.

Усложнился и гражданский процесс. Он начинался с того, что за­интересованное лицо подавало челобитную с изложением сущности иска. В доказательствах большое значение придавалось присяге, по­казаниям свидетелей, «общей ссылке» (т. е. когда обе стороны ссыла­лись на одного и того же свидетеля), обыску, письменным докумен­там, а в мелких исках и жребию.

[73]

Во время рассмотрения дела судья давал слово то одной, то дру­гой стороне. Показания сторон записывались в судный список (про­токол). Судьи могли выносить приговор окончательно или обращаться с «докладом» в высшую инстанцию (приказ, Боярскую думу, ее Расправную палату, к царю). Выигравшему выдавалась правая грамота. Если ответчик не мог сразу возвратить вещи или деньги истцу, то стрельцы хватали его и ставили у приказа или съезжей избы. Чиновник-праветчик стоял возле должника и бил его палкой (батогом) по икрам ног. Перед Разрядным приказом ежедневно более 10 праветчиков, разделив между собой виновных, ставили их в ряд и били по очереди батогами. Из окна за этой экзекуцией наблюдал судья или дьяк. Одна из статей «Уложения» устанавливала, что за каждые 100 руб. иска должник стоит на правеже месяц. После отбытия срока правежа имущество должника подлежало продаже для уплаты долга.