МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. В условиях усиления классовой борьбы в начале XVIII в

В условиях усиления классовой борьбы в начале XVIII в. старая система местных государственных учреждений и должностных лиц с. отсутствием единообразия в территориальном делении и органах уп­равления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций не могла удовлетворять господствующий класс. Консервативный аппа­рат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское населе­ние. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получи­ли право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерскую (земскую) избу. Во главе этой избы стоял прези­дент — должность, исправляемая бурмистрами поочередно. Питейны­ми и таможенными сборами ведали особые бурмистры. Бурмистерские избы подчинялись только Бурмистерской палате (Ратуше) в Мо­скве.

С учреждением этих сословных городских органов в ведении во­евод сохранились немногие отрасли и объекты управления: военное управление там, где существовали крепости, некоторые полицейские функции — в городах, а вне их — заведование служилыми людьми и крестьянами в отношении суда и сборов. Город и городское населе­ние — основной и наиболее прибыльный объект и источник воевод­ского обогащения — ускользнул из их власти. Компетенция и дохо­ды воевод значительно сократились.

Вслед за воеводами снизилось значение губных старост. В 1702 г. институт губных старост упраздняется, а их дела приказано было передать воеводам с товарищами из 2—4 дворян, выбранных по уез­дам. Впрочем, эта попытка создания воеводской коллегии по дво­рянским делам окончилась неудачно, несмотря на повторный указ в 1705 г., напоминавший о повсеместном введении этих воеводских «товарищей».

Массовые побеги крепостных, рекрутов и лиц, насильственно на­бранных на различные постройки и работы, восстания в Астрахани, на Дону и в Башкирии вскрыли неспособность старого местного ап­парата обеспечить быструю и эффективную классовую расправу. Указом 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербург­ская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогород-ская и Сибирская. В 1713 г. была добавлена Рижская, с упразднени­ем Смоленской, а в 1714 г.— Нижегородская и Астраханская.

Это были обширнейшие административно-территориальные еди­ницы, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской — 77, в Смоленской — 17 и т. д.

[95]

Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губер­ниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных го­сударственных деятелей (московским губернатором был боярин Т. Н. Стрешнев, киевским — князь Д. М. Голицын и т. д.).

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но являлся и командующим всех войск, располо­женных на территории подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью канцелярии, где на­ходились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться сек­ретарями).

Ближайшими помощниками губернатора являлись вице-губерна­тор и ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губер­натора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела. Другими чинов­никами губернии были глава военного управления обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сбора­ми — обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во гла­ве которых вместо воевод с 1710 г. стояли коменданты.

Реформа местного управления 1708 г. уничтожила старый прин­цип назначения на должность как «государево пожалование» и пре­вратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся общегосударственными законами и распоряжениями. Губернаторы, коменданты и другие чи­новники назначались без всякого челобития и исправляли свою дол­жность без срока; между этими чиновниками существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль мест­ного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каж­дом губернаторе 8—12 ландратов (советников). Ландратов предло­жили выбирать «всеми дворяны за их руками». Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией, в ко­торой он мог выступать «не яко властитель, но яко президент» с двумя голосами[70].

Как коллегии при воеводах в первые годы XVIII в., так и ландратские коллегии при губернаторах практически создать не удалось. Основная масса дворян уже находилась на государственной службе в армии, во флоте, в центральном и местном аппарате, и выбирать ландратов по уездам было некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения гу­бернаторов. Уже в 1714 г. ландраты были направлены в уезды для

[96]

проведения новой подворной переписи, на основании которой в 1715 г. в целях большего удобства сбора налогов и комплектования армии были созданы новые административно-территориальные единицы — «доли». За основу деления на доли был взят податной округ, равный 5536 тягловых дворов, но практически в доле число дворов тяглецов колебалось от 5000 до 8000. Каждую долю возглавил Ландрат, кото­рый управлял населением доли в административном, полицейском, финансовом и судебном отношении. Из советника коллегии при гу­бернаторе по закону в действительности ландрат превратился в гу­бернского административного чиновника, наследника воеводы-комен­данта.

Воеводскую (комендантскую) канцелярию соответственно заме­нила ландратская канцелярия.

Первая реформа местного аппарата 1708—1715 гг. несколько упо­рядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пе­строту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила разнообразия в местном управлении. Созданная ею бюрократическая цепочка правительственных учрежде­ний и должностных лиц была еще очень слабой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и на­логовым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной. Учрежде­ние коллегии и предполагаемая новая подушная система обложения требовали проведения новой административной реформы местного управления.

Реформа 1719—1720 гг. явилась продолжением первой админи­стративной реформы. В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было 11, в Московской — 9, в Киевской — 4 и т. д. Всего учреждалось 45 про­винций, а вскоре их число возросло до пятидесяти. Как администра­тивно-территориальная единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения со­ставлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей тер­риториального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губер­наторы, а остальных провинций — воеводы.

Все эти должностные липа имели весьма широкую компетенцию в области административных, полицейских, финансовых и судебных дел. Инструкция, данная в январе 1719 г. воеводам, подробно опре­деляла их права и полномочия, особо предписывала «смотреть, чтоб в их провинции никакие гулящие люди не обретались», заботиться, «чтоб никому насилия и грабежа учинено не было, а воровство и всякие разбои и преступления весьма были прекращены и по досто­инству наказаны». Много внимания уделялось вопросам квартирова­ния войск, разборам конфликтов в войсках и среди местного насе­ления. Особыми статьями инструкция определяла попечительство во-

[97]

еводы о нуждах нарождающейся буржуазии. При воеводах учрежда­лись провинциальные канцелярии.

Провинции подразделялись на округа — дистрикты, во главе ко­торых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянст­вом. Эти комиссары имели широкие финансовые и полицейские функции по поимке беглых и преступников, на выборных крестьян­ских должностных лиц, а также приказчиков, вотчинников и поме­щиков.

В каждой провинции возникли новые должности и учреждения. По реформе 1719—1720 гг. впервые в истории государственной Рос­сии была сделана попытка создать местные органы и центральные учреждения — коллегии, т. е. превратить последние в «ведомства». Назначаемый Камер-коллегией камерир, или надзиратель земских сборов, возглавлял Контору камерирских дел. Камерир должен был, согласно особой инструкции, «прилежное и крепкое надзирание иметь над всеми его царского величества доходы и сборы» губернии, сле­дить, чтобы эти сборы не только не умалялись, «но паче того, как бы по возможности умножать»[71]; в его же ведении находились заго­товка и поставка провианта и фуража для армии.

В Штатс-контор-коллегию назначался рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею (кассу), которая принимала налоговые взно­сы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы и камерира.

Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрут­ских дел — учреждение, заведовавшее рекрутскими наборами; кан­целярия вальдмейстерских дел, управляющая казенными, главным образом корабельными, лесами; провиантмейстерская контора; про­винциальные и городовые фискалы; канцелярия розыскных дел; кан­целярия свидетельства «душ» и другие учреждения и должностные лица различных коллегий.

По указу Петра I все учреждения, создаваемые по новой админи­стративной реформе, должны были приступить к работе не позднее 1 января 1720 г., но с наступлением установленного срока нигде их еще не существовало. Практически они приступили к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. провели судеб­ную реформу, по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания двух самостоятельных судебных ин­станций: нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов.

Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское население, а городской суд судил город­ское население, не входившее в посадскую общину.

Надворные суды создавались в губерниях: в 5 губерниях — по од­ному суду, в 3 (Петербургской, Рижской и Сибирской) — по два; в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надвор-

[98]

ные суды имели коллегиальное устройство и являлись второй инстан­цией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией слу­жила Юстиц-коллегия, а высшей — Сенат. Впрочем, этот порядок су­дебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и про­возглашенное отделение суда от администрации, губернаторы и вое­воды активно вмешивались в деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722 г. провинциальные суды были упразднены, а их дела поступили опять в ведение воевод, а также асессоров из отставных офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.

Неудача самостоятельного существования судебных учреждений в России в конце первой четверти XVIII в. объясняется тем, что идея «разделения властей» была чужда феодальному государству на этой стадии его развития.

В условиях господства феодального способа производства, неорга­низованного и стихийного проявления классового недовольства и низ­кой сознательности народных масс господствующий класс помещиков-крепостников еще не имел потребности маскировать свою волю «не­зависимым» от администрации «беспристрастным» и «справедливым» судом.

Для выражения воли господствующего класса помещиков-крепост­ников и вотчинников-бояр, слившихся в единый дворянский класс-сословие, характерны были ничем не прикрытые грубые военно-поли­цейские формы классового господства, воплощенные в государствен­ном аппарате и праве абсолютной монархии Петра I.

Теми же условиями классовой борьбы в абсолютно-бюрократиче­ской монархии России объясняется неудача создания «ведомств». Не располагая средствами карательного воздействия на население в деле взыскания налогов, рекрутских наборов и пр., местные ведом­ственные органы и учреждения были вынуждены обращаться за по­мощью к губернаторам и воеводам, т. е. попадали в зависимость от общих органов местной администрации и полиции.

Усложнение задач административных органов и учреждений в но­вой и старой столицах государства — в Петербурге и Москве — вы­звало создание самостоятельных органов полиции: в 1718 г.— гене­рал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г.— обер-полицеймейстера в Москве. При каждом из этих органов были соответствующие канцелярии полицмейстерских дел. На полицейские органы столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского благо­устройства и т. п.

В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и де­сятских. В остальных городах и провинциях самостоятельные поли­цейские учреждения созданы не были и многочисленные полицейские задачи осуществлялись местными администраторами (губернаторами, воеводами, комиссарами и т. п.) и соответствующими им учрежде­ниями.

[99]

В 1723—1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления.

Существовавшие в первые годы XVIII в. бурмистерские избы со времени создания губерний превратились в подчиненные губернато­рам финансовые канцелярии. В 1718 г. Петр I дал указание восста­новить право местного городского сословного управления.

Регламент Главного магистрата подразделял горожан на «регу­лярных» и нерегулярных («подлых»). «Регулярные» подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по про­фессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми куп­цами входили городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых других профессий (в том числе не существующие в России банкиры), а во вторую — мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие корпоративные объединения по их имущественному со­стоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гиль­дии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сослов­ными делами, так и выполнением некоторых функций государствен­ного управления в области полиции и финансовых сборов (учет тяг­лого населения, взимание подушной подати, проведение рекрутских наборов и т. д.).

В 1723—1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменив­шие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллеги­альные учреждения, состоявшие из президента, 2—4 бурмистров и 2—8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных» [72].

В ведении магистратов находилось фактически все управление го­родом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хо­зяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов пере­давались на утверждение надворных судов, «дабы от незнания... тяжкого определения не было». Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

Несмотря на увеличение числа чиновников и учреждений, мест­ная администрация еще слабо справлялась со своими задачами. Низ­шая единица — дистрикт — охватывала слишком значительную тер­риторию с населением в 1500—2000 дворов. В распоряжении возглав­лявшего его земского комиссара было несколько подьячих, солдат и рассыльных,

С окончанием войны со Швецией армия была расквартирована и за каждым полком был закреплен военный округ постоянного квар­тирования — полковой дистрикт, который не совпадал с гражданским-дистриктом.

[100]

В расположении штаба полка из офицеров полка был создан Пол­ковой двор. Начальником этого учреждения был полковой командир, которому подчинялся и земский комиссар, избираемый местными дворянами для сбора подушной подати. В случае неповиновения масс земский комиссар обращался за «содействием» на Полковой двор.

Эта военизация низового звена местных административно-поли­цейских органов свидетельствовала о том, что, несмотря на усовер­шенствование, новая система местного управления не могла осущест­влять некоторые государственные функции (военную, финансовую, карательную).