ВЫСШИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Политическое господство отдельных сменявших друг друга груп­пировок выражалось в создании различных советов и кабинетов

Политическое господство отдельных сменявших друг друга груп­пировок выражалось в создании различных советов и кабинетов, от­теснивших и принизивших Сенат.

8 февраля 1726 г. «как для внешних, так и для внутренних госу­дарственных важных дел» был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Г. И. Го­ловкин, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман и наиболее видный предста­витель старой знати Д. М. Голицын. Первоприсутствующим членом

[106]

Верховного совета считался Карл Голштинский — муж старшей до­чери Петра I Анны, но фактическим его главой при Екатерине I оста­вался Меншиков.

Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внеш­ней и важнейшей внутренней политики государства: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Совету непосредственно подчиня­лись три важнейших коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностран­ная), Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Сенат, Синод и коллегии находились в подчинении от Верховного тайного совета, который посылал им указы, а принимал от них «до-ношения». В Тайный совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Со­ветом.

Еще в начале своей деятельности члены Верховного совета обра­тились к Екатерине I с коллективной запиской, именуемой «мнением не в указ», где заверяли царицу, что только она одна является гла­вою этого совета, который «токмо ее величеству ко облегчению в тя­желом ее правительства бремени служит»[76]. Практически высокое по­ложение в государстве и широкая компетенция давали возможность Верховному тайному совету, вопреки «мнению не в указ», подменять саму Екатерину I.

По указу 4 августа 1726 г. все законы государства могли иметь подпись или императрицы, или Верховного тайного совета.

Со времени правления Петра II руководящую роль в Верховном тайном совете стали играть князья Долгорукие и Голицын.

После смерти Петра II Верховный тайный совет решал вопрос о преемнике престола. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елиза­веты, как «незаконнорожденной», и обратился к дочери царя Ивана Алексеевича — Анне, вдове Курляндского герцога, проживавшей в Митаве.

Д. М. Голицын разработал «кондиции» (условия), приняв кото­рые Анна могла занять престол. Эти условия заключались в ограни­чении императорской власти Верховным советом, без согласия кото­рого будущая императрица не могла решать вопросов войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные сред­ства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж.

Анна подписала кондиции и уже 15 февраля 1730 г. была в Мо­скве. Однако съехавшиеся в Москву дворяне выступили против оли­гархических попыток «верховников». Принимая в Кремлевском двор­це одну из дворянских челобитных с предложением принять титул самодержицы, Анна «разодрала» кондиции. Верховный тайный совет был упразднен 4 марта 1730 г. Долгорукие сосланы и казнены, а творец

[107]

«кондиции)> Д. М. Голицын попал в Шлиссельбуртскую крепость, где и умер.

В первые месяцы правления Анны Ивановны возник неофициаль­ный секретариат, возглавляемый А. И. Остерманом. 12 октября 1731 г. последовал указ, «объявленный» только Сенату, о создании «для луч­шего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» Кабинета министров из трех лиц: А.И. Остермана, графа Г. И. Го­ловкина и князя А. М. Черкасского.

После смерти Головкина его последовательно заменяли П. И. Ягужинский, А. П. Волынский и А. П. Бестужев-Рюмин. На заседания Кабинета приглашались и другие должностные липа (Б. X. Миних. А. И. Ушаков, князь А. И. Шаховский и др.).

Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Вер­ховный тайный совет. Основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления. Указом 9 ноября 1735 г. Каби­нет получил законодательные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы.

Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял дея­тельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения ука­зы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

Инициатором создания Кабинета министров и фактическим его руководителем был А. И. Остерман, который через решения Кабинета проводил волю фаворита Анны Ивановны — Бирона.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Каби­нет министров указом 12 декабря 1741 г. был упразднен. Часть его дел стал разрешать Сенат, а другая часть поступила в личное веде­ние самой Елизаветы. При Елизавете был восстановлен «Кабинет ее величества» — личная канцелярия, сходная по характеру деятель­ности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотре­ние Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, даже еженедельные «рапорты» генерал-прокурора; отсюда выходило мно­жество высочайших повелений в форме «именных указов» за под­писью императрицы.

Однако Елизавета Петровна, как и ее предшественники, нужда­лась в высшем государственном органе, с помощью которого можно было бы осуществлять общее руководство внешней и внутренней по­литикой.

Вскоре после вступления России в Семилетнюю войну 14 мая 1756 г. была учреждена «Конференция при высочайшем дворе» — орган «для произведения с лучшим успехом и порядком преподанных в оной весьма важных дел и для скорейшего исполне­ния объявленной ее монаршей воли и повелений»[77].

Первоначально Конференция занималась исключительно обсужде­нием сложной международной политики периода войны, а также во­просами ведения войны: мелочная опека деятельности главнокоман-

[108]

дующего, стремление навязать ему планы отдельных военных опе­раций.

По мере развертывания войны Конференция сосредоточила и ру­ководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме «экстрактов» и «прото­колов».

При Петре III высшим органом, направлявшим политику государ­ства, был Императорский совет, состоящий из 8 членов.

Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель на­следника престола Павла граф Н. И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Панина, Этот Совет должен был быть местом «законодания» и без него импе­ратрица не могла принять ни одного закона.

Екатерина II отвергла этот проект. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов «для соображения всех дел, относя­щихся к ведению этой войны», т. е. обсуждения планов войны и воен­ных операций, проектов международных договоров и т. п.

После войны Совет продолжал действовать как совещательное учреждение по вопросам внутренней политики; здесь обсуждались за­конопроекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавле­нием Крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева.

Все высшие советы и кабинеты, несмотря на различие их юриди­ческих прав и места в государстве, осуществляли направление внут­ренней и внешней политики России, руководили государственным аппаратом. Политическое значение Сената в этот период силь­но пало.

Через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая «Должность» Сената, подчинившая это высшее учреж­дение государства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование «Правительствующий» и дано новое — «Высокий», по­тому что «слово сие Правительствующий непристойно»,— пояснялось в указе 14 марта 1726 г.[78].

П. Ягужинский был отставлен с должности генерал-прокурора, ко­торая оставалась незамещенной, и получил другое назначение. Долж­ность генерал-рекетмейстера была упразднена вообще, а его функции переданы обер-прокурору Сената, который действовал под руковод­ством Верховного тайного совета. Была сокращена система фискалов, а генерал-фискал А. Мякинин за казнокрадство и другие преступле­ния по должности снят с поста и отдан под суд.

Еще в 1722 г. было предписано посылать в губернии и провинции по одному сенатору «для смотрения..., чтоб во всяких делах была правда»[79]. Первую в истории России сенаторскую ревизию удалось

[109]

провести только после смерти Петра I. В августе 1726 г. на ревизию государственных учреждений Московской губернии и рассмотрение дел «о неисправлениях тамошних управителей и происшедших от на­роду жалоб» был послан бывший президент Юстид-коллегии сенатор граф А. А. Матвеев[80]. Ему удалось раскрыть огромные злоупотребле­ния местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хище­ния казенных средств и т. п. Однако эта ревизия была безрезультатна и единична. Рассмотрев материалы, собранные Матвеевым, Верхов­ный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии, а са­мого Матвеева отрешил от всех должностей.

Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппа­ратом. Из его ведения постепенно ускользало и руководство деятель­ностью многих коллегий. Он превратился в многоотраслевой орган исполнения, наряду с коллегиями, распоряжений Верховного тайного совета, а также апелляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-коллегией.

Выполняя просьбы рядовых дворян, Анна Ивановна восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 г.; его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера. 13 октября 1730 г. последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора, «покаместь особливый от нас генерал-прокурор определен будет». «Покаместь» длилось почти 10 лет и за­вершилось в апреле 1740 г. назначением генерал-прокурором князя Н. Ю. Трубецкого.

В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность.

Указом 12 декабря 1741 г. Сенат восстановили в прежних пра­вах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствую­щее положение в государстве вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некото­рых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом полностью сохранилось практическое руководство государ­ственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод), финансами, кредитом, торговлей и многим другим. Сенату был подведомствен даже учрежденный по инициативе М. В. Ломоно­сова в 1755 г. Московский университет. Сохранил Сенат свое значе­ние высшего суда и даже пытался довольно безуспешно добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.

Аппарат Сената к середине века усложнился. В 50-х — начале 60-х годов в его составе было создано несколько новых учреждений; особенно значительными были Главная межевая канцелярия, создан­ная для руководства генеральным межеванием в 1755 г., а также учрежденная в феврале 1762 г. вместо Канцелярии тайных розыск­ных дел Тайная экспедиция Сената.

Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к

[110]

тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административ­ное и судебное учреждение.

Проект Н. И. Панина в 1762 г. предполагал восстановление поли­тических прав Совета, который вместе с Императорским советом дол­жен был ограничивать императорскую власть: ему отводилась роль органа, стеснявшего законодательные права абсолютного монарха пу­тем «представлений» (т. е. возражений) на «высочайшие указы».

Опасаясь этих олигархических тенденций Сената, Екатерина II считала, что он «установлен для исполнения законов ему предписан­ных»[81]. Это было претворено в жизнь реформой 15 декабря 1763 г., по которой Сенат разделили на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, а два — в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие вопросы управле­ния («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом самим генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились во­просы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т. п. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: Заведование путями сообщения и медициной, попечительством о нау­ках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). В четвертом департаменте находилось заведование военно-сухопутными и военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пя­тый — первому, а шестой — второму.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий — на общих со­браниях департаментов Петербурга и Москвы.

Реформа возвысила роль и значение генерал-прокурора. В «сек­ретнейшем наставлении» генерал-прокурору А. Вяземскому в 1764 г. Екатерина II высказывала свои взгляды на Сенат как высший испол­нительный орган управления и суда, а генерал-прокурора — как пол­номочного и доверенного главу этого органа.

Генерал-прокурор превратился в важнейшего чиновника государ­ства, первого и единственного министра, в ведении которого находи­лись важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Он пользовался правом ежедневного доклада императ­рице о решенных в Сенате делах. В случае разногласий в мнениях

[111]

сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов генерал-прокурор докладывал о нем императрице и добивался ее лич­ного решения.

Сравнительно небольшие изменения претерпело другое высшее го­сударственное учреждение — Святейший синод. В 1744 г. Коллегия Экономии была упразднена, а ее дела были переданы Канцелярии си­нодального экономического правления.

После секуляризации монастырских и церковных земель в 1763 г. заведование ими и проживавшими на них крестьянами было передано в восстановленную на правах центрального учреждения Коллегию экономии.

В аппарате Синода со второй половины XVIII в. наметилась тен­денция к усилению личной власти обер-прокурора, который сосредо­точил в своем ведении административное руководство многотысяч­ными кадрами духовенства, что облегчало использование их в инте­ресах феодально-крепостнического государства.

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения 1767— 1768 гг. Это Уложение должно было увенчать политический режим «просвещенной» монархии Екатерины II.

С начала XVIII в. правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения (вместо устаревшего Уложения 1649 г.). Отсутствие стабильности важнейших законов государства, вызванное частой сменой политических режимов и группировок, недостаточное разграничение понятий закона и административного распоряжения, противоречия в действующих законах и другие причины делали ра­боту этих комиссий безрезультатной.

В отличие от предшествовавших комиссий, состоявших из членов и представителей дворянства, Комиссия 1767—1768 гг. была созвана как сословно-представительное учреждение.

Манифест 14 декабря 1766 г., провозгласивший созыв депутатов этой Комиссии в Москве на июнь 1767 г., был составлен в духе взгля­дов «просвещенной» монархии Екатерины II. Официальным мотивом созыва Комиссии было желание лучше узнать «нужды и чувствитель­ные недостатки» населения. Правительство не скрывало надежд, что благодаря созыву этой комиссии в государстве будут восстановлены «благоденствие, тишина и спокойствие»[82].

Состав Уложенной Комиссии определил изданный одновременно с манифестом «обряд выборов». Каждое высшее и центральное учреждение (Сенат, Синод, коллегии и Канцелярия) посылали в Ко­миссию по одному депутату; по одному депутату посылали от уезда (дворяне), от города (горожане), от каждой сословной группы про­винции — черносотные крестьяне, однодворцы, казаки, нерусские на­роды («ясачные люди»). Многомиллионная масса крепостных (поме­щичьих и монастырских) крестьян не была представлена в Комиссии.

[112]

Их «нужды и чувствительные недостатки» не интересовали крепост­ническое правительство Екатерины II.

Выборы в Комиссию производились по сословным группировкам. Избирательная комиссия среди дворян и горожан руководилась из­бранными для этой цели должностными лицами — уездными предво­дителями дворянства и городскими головами. Выборы других сосло­вий направлялись местной администрацией.

Всего в Комиссию было избрано 564 депутата: 28 — от учрежде­ний, 161 — от дворян, 208 — от горожан и 167 — от остальных сосло­вий и сословных групп. Депутаты доставили в Комиссию до 1465 «на­казов», в которых излагались пожелания и требования сословий и сословных групп каждой территориальной единицы.

В торжественной обстановке Грановитой палаты, где не раз в ста­рину заседали Боярская дума и земские соборы, 31 июня 1767 г. открылись заседания Уложенной Комиссии. Заседания продолжались до 14 декабря 1767 г., а затем были перенесены в Петербург, где 17 декабря 1768 г. Комиссия закончила свою работу.

За время деятельности Уложенной Комиссии состоялось 203 за­седания общей (так называемой Большой) Комиссии. Кроме того, было создано около 20 частных комиссий.

Заседаниями Большой Комиссии руководил назначенный Екате­риной II председатель генерал А. И. Бибиков.

На одном из первых заседаний Комиссии был зачитан «Наказ» Екатерины. Его отвлеченные формулировки вызвали у депутатов весьма слабую реакцию. Чтение и обсуждение депутатских наказов началось с 8-го заседания; в дальнейшем оно прерывалось обсужде­нием действовавших законов и подготовленных частными комиссиями Законопроектов о дворянстве, купечестве, юстиции, о поместьях и вот­чинах. Наказы и прения в Уложенной Комиссии выражали интересы отдельных классов и сословий России.

Дворянские наказы выражали узко сословные интересы и пожела­ния: дворяне требовали сохранения, закрепления и расширения при­вилегий и преимуществ и прежде всего исключительного права вла­дения крепостными крестьянами и землями, создания местной дворянской корпорации.

Городские наказы выражали классовые интересы купечества, стре­мящегося закрепить свои льготы и привилегии, получить дополни­тельно исключительное право заниматься торговлей и промышлен­ностью, владеть предприятиями, право создания городского сослов­ного управления, руководимого купцами, и т. п.

Наказы, составленные тягловыми сословиями (черносотными кре­стьянами, нерусскими народами и др.), выражали просьбы облегчить гнет налогов и повинностей, произвол чиновников.

Среди депутатов Комиссии нашлись и такие, которые вспомнили о крепостном крестьянстве.

Во время обсуждения законов о юстиции весной 1768 г. встал во­прос о причине побегов крестьян от помещиков. С гневной речью

[113]

против крепостничества выступил депутат Козловского дворянства по­ручик Г. Коробьин, предложивший определить и законодательно за­крепить крестьянские повинности и право крестьян распоряжаться движимой собственностью. Коробьина поддержали дворянский депу­тат майор Я. Козельский, некоторые депутаты от черносотных кре­стьян. Эти выступления вызвали возражения многих дворянских де­путатов, среди которых особенно выделялась резкая речь известного дворянского историка князя М. М. Щербатова.

Наказы депутатам и прения в Комиссии помогли правительству Екатерины II выяснить настроения всех сословий России. Внезапно возникшая в Комиссии полемика о крепостном крестьянстве обеспо­коила Екатерину II. Воспользовавшись начавшейся русско-турецкой войной, правительство распустило Комиссию на неопределенный срок. Некоторые частные комиссии продолжали свою деятельность до 1774 г.

Собранные Уложенной Комиссией 1767—1768 гг. материалы об­легчили разработку реформ государственного аппарата в 1775— 1785 гг.