МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации

Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались непри­емлемыми для России, в которой в отличие от передовых западно­европейских стран господствовали феодально-крепостнические произ­водственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался), дей­ствовали грубые формы насилия в области государственного строя и права.

Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управ­ления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к гу­бернаторам, воеводам и комиссарам.

На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных мест­ных учреждений толкало и финансовое положение страны. В мани­фесте 9 января 1727 г. правительстве было вынуждено признать, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народ­ной... Все же разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей, и особливый свой суд и каждый по своим делам бедный народ волочит...»[86]. Это же манифест предписывал вы­вести из провинций и разместить по городам все воинские отряды.

В 1726—1727 гг. были ликвидированы многие из местных орга­нов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комис­сары, конторы камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729—1730 гг. упразднены фискалы (духовные фискалы — инквизиторы исчезли в 1727 г.). С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. «для лучшего посадского охранения» были подчинены гу­бернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, переименованных в ратуши, значительно сократилась. Сузились судебные функции ра­туш. Нежизненными и искусственными оказались дистрикты — они были упразднены в 1726 г., а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия под­разделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.

Новая система местного управления была закреплена инструк­цией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах — вое­воды. Они осуществляли свои функции через соответствующие канце­лярии: губернские, провинциальные, воеводские.

Составленная в духе просвещенного абсолютизма инструкция, или наказ воеводам 1719 г. обязывала воеводу, кроме административно-

[120]

полицейских функций, проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насажде­ния медицинских и благотворительных заведений и т. п.

Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами фео­дально-крепостнического государства. Они были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по ох­ране от огня, чумы, соблюдении чистоты на улицах и торгах и т. п.

За ними сохранились и некоторые военные функции: комплекто­вание армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некото­рых городах — и командование местным гарнизоном.

На губернаторов и воевод возлагались камерирские и рекетмей­стерские обязанности: сбор подушной подати, прочих прямых и кос­венных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, под­водной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства.

Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в центр.

С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получи­ли обширные судебные функции.

В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инст­рукция 1728 г. установила иерархический порядок воевод и губер­наторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциально­му, а провинциальный воевода — губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальней­шую бюрократизацию местного государственного аппарата.

Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции. Все остальные гу­бернские, провинциальные и воеводские канцелярии сохранили ста­рое деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные кан­целярии возглавляли секретари, а воеводскую — подьячий с приписыо. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года «понеже в Сенате от разных чинов людей происхо­дят прошения на провинциальных и городовых воевод в разных оби­дах и прочих непорядочных поступках»[87]. В 1760 г. был установлен порядок смены воевод через пять лет.

[121]

Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через кан­целярии. С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполне­нии законов была дана воинская команда.

Хотя деятельность местной администрации и была опутана рег­ламентами, инструкциями, предписаниями, а центр настоятельно тре­бовал разных ведомостей, рапортов и донесений, полное бесправие народных масс делало власть губернаторов и воевод неограниченной. Взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников не име­ли границ. При вступлении на престол Екатерина II вынуждена бы­ла признать, что «в государстве нашем лихоимство возросло» и что-«судящие» свое место «в торжище превращают»[88].О произволе местной администрации много говорилось в наказах (особенно кре­стьянских и городских) в Уложенную Комиссию 1767—1768 гг.

«Наставлением» 21 апреля 1764 г. губернатор сохранял подчи­нение только императрице и Сенату. «Наставление» давало губер­натору широкие полномочия, именовало его «хозяином» губернии»[89].

Губернаторы и воеводы и возглавляемые ими канцелярии погло­щали почти все функции государства в губерниях, провинциях и го­родах России, почти не оставляя возможностей для развития других звеньев местного государственного аппарата.

Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах полицеймейстерские конторы возглавлялись поли­цеймейстерами из офицеров местного гарнизона. Каждому полицей­мейстеру давалась в распоряжение небольшая команда (офицер, капрал и 6—8 рядовых и канцелярских служителей). Компетенция полицеймейстерских контор была весьма узкой, так как многие по­лицейские функции, особенно связанные с поимкой беглых кресть­ян, рекрутов, борьбой с разбоем, по-прежнему остались в ведении губернаторов и воевод. Местная полиция наблюдала за внешним по­рядком и «благочинием» в городе: соблюдением тишины, чистоты, противопожарных мер и т. п.

В начале 60-х годов число полицейских учреждений сократилось, а оставшиеся попали в подчинение губернаторов и воевод. Зависимость полицейских органов от Главной полицеймейстерской канце­лярии сохранилась лишь в праве штрафовать полицеймейстеров.

В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались глав­ным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба. Но и в этих делах магистраты и ратуши подчи­нялись губернаторам и воеводам: магистраты и ратуши подавали в губернские и провинциальные канцелярии ежемесячные приходно-расходные ведомости, а губернаторы вместе с членами магистратов подписывали рапорты, посылаемые в коллегии и Главный магистрат. Судебные решения магистратов и ратуш можно было обжаловать у губернаторов и воевод. Губернаторы и воеводы, в случае недоимок

[122]

с горожан, имели право бурмистров и их товарищей держать под ка­раулом, «доколе не заплатят».

Проводимое генеральное межевание вызвало создание с 1765 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспе­диции. Местными органами Соляной конторы были соляные комис­сарства, местные конторы и правления.

Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала ус­ложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления была создана коллегия из белого и монашествующего (черного) духовен­ства — духовные консистории. Эти учреждения имели самые разно­образные функции: ведали личным составом духовенства, осущест­вляли надзор за «чистотой веры», боролись с ересями и расколом, заведовали церковным хозяйством, судили духовных лиц, а также прихожан (последних — по бракоразводным делам).

Каждая епархия стала подразделяться на несколько духовных «уездов» — благочинии. Возглавлявший каждое благочиние благо­чинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, каче­ством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.

***

Для государственного аппарата до 1775 г. были характерны лишь частичные преобразования, заключавшиеся в дальнейшей бюрокра­тизации коллежского аппарата, укреплении централизма и упроще­нии дорогостоящей системы местного управления и суда.

Редкая сеть местных органов и учреждений, сложившаяся после реформ 1726—1728 гг., не могла сдерживать волну крестьянских вы­ступлений в 60-х годах, завершившуюся крестьянской войной под руководством Е. И. Пугачева в 1773—1775 гг., осуществлять услож­нившиеся внутренние задачи государства на местах. Назревшая не­обходимость реформ местных государственных учреждений потребо­вала изменения всей системы государственного аппарата.

[122]

ГЛАВА VI