МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И СОСЛОВНЫЕ ОРГАНЫ

Расправившись с народным движением с помощью армии, пра­вительство в 1775 г. провело большую реформу местного управле­ния и суда. Особая комиссия из опытных чиновников (Я. Сивере, П. Завадовский, А. Вяземский, Г. Ульрих и др.) под руководством: Екатерины II в течение девяти месяцев разработала пространный за­конодательный акт — «Учреждения для управления губерний Всерос-

[129]

сийской империи». 28 глав этого акта были утверждены Екатери­ной II 7 ноября 1775 г., а три последние главы — 4 января 1780 г. В предисловии к «Учреждениям» давались объяснения предпри­нимаемой реформы, отмечалось, что «по великой обширности неко­торых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми». Господствовавшее до Этого в течение почти полувека объединение в ведении губернато­ров и воевод административных, полицейских, финансово-хозяйст­венных и судебных функций признавалось неудобным, так как от Этого «возрастают своевольство и ябеды общие со многими поро­ками»[91].

К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов (не считая уездов губернских и провинциальных городов). Большинство губерний бы­ли обширнейшими территориальными единицами.

Реформа 1775 г. провела разукрупнение губерний; их число уве­личилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины II насчи­тывалось 50 губерний. Каждая губерния подразделялась на уезды; промежуточная территориальная единица — провинция — была лик­видирована. Новое административно-территориальное деление пол­ностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Каждая губерния, чтобы «порядочно могла быть управляема», должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд — 20—30 тыс. ревизских душ. Такое административно-территориальное деление В. И. Ленин называл средневековым, кре­постническим, казенно-бюрократическим[92].

Большинство губерний получило наименование по губернским го­родам (Тверская, Вологодская); некоторые—по рекам (Енисейская), озерам (Забайкальская), историческим наименованиям местности (Волынская, Таврическая) и т. п.

Реформа 1775 г. проводила значительную децентрализацию мест­ного управления, т. е. расширение распорядительных и исполнитель­ных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы мно­гие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учре­ждений.

По мере проведения в жизнь местной реформы эти центральные учреждения, а также губернские, провинциальные и воеводские кан­целярии закрывались.

Все звенья местного управления по реформе 1775 г. должны бы­ли скреплять главнокомандующие или наместники (генерал-губернаторы). Это были должностные лица, наделенные чрезвы­чайными полномочиями и ответственные только перед Екатериной II.

[130]

Поэтому наместники назначались преимущественно из высших са­новников Екатерины II (Сивере, Мельгунов, Румянцев, Воронцов, Чернышев, Кречетников, Потемкин и др.). Когда наместник нахо­дился в Петербурге, он мог принимать участие в деятельности Се­ната наравне с сенаторами.

Неопределенные формулировки, определявшие права наместника по «Учреждениям о губерниях», давали ему необъятные полномочия. Обязанный «строгое и полное взыскание чинить со всех ему подчи­ненных мест», наместник был главой местной администрации и по­лиции, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопроизводство («главнокомандую­щий не есть судья»), наместник мог оказывать давление на судеб­ные решения, останавливать исполнение приговоров. Наместнику подчинялись войска, находящиеся на территории наместничества.

Исполнительным органом наместника было наместническое правление из 2—3 советников.

Все учреждения и должностные лица, созданные местной рефор­мой 1775 г., можно подразделить на три основные группы: админи­стративно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные.

Первая группа была представлена в губернии губернатором, гу­бернским правлением и приказом общественного призрения, а в уез­де — земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим.

Административным начальником каждой губернии являлся гу­бернатор, который управлял губернией с помощью коллегиально­го учреждения — губернского правления. Губернское правление было основным административным учреждением губернии. Оно доводило до сведения подчиненных учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения, побуждало их к исполне­нию. Хотя «Учреждения о губерниях» и подчеркивали, что губерн­ское правление «управляет в силу законов именем императорского величества всею губернией», однако уже в первые годы после вве­дения губернской реформы 1775 г. стала обнаруживаться тенденция губернаторов полностью подчинить себе членов губернского прав­ления.

Особое место в администрации каждой губернии занимало совер­шенно новое учреждение — приказ общественного при­зрения. В состав этого учреждения, возглавляемого губернатором, входили заседатели от губернских сословных судов. Приказы обще­ственного призрения управляли местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпиталями, больницами, бо­гадельнями, сиротскими домами). Кроме того, они заведовали некоторыми тюремными учреждениями — в виде «работных» и «смири­тельных» домов. Всех людей, которые «праздно шатаются» или за­нимаются нищенством, закон предписывал забирать и определять в работные дома. В смирительные дома разрешалось сдавать непокор-

[131]

ных помещикам крепостных. В смирительные дома поступали и дру­гие категории «преступников»: в частности, родители могли посы­лать туда «за неповиновение» своих детей.

В работных и смирительных домах был установлен полутюрем­ный режим с принудительным трудом и жестокими телесными нака­заниями.

С момента появления приказы общественного призрения стали играть роль своеобразных банков. Располагая значительными сред­ствами, частью отпускаемыми правительством на благотворитель­ность, частью собранными в форме пожертвований с населения для тех же целей, приказы общественного призрения стали пускать эти средства в оборот: они ссужали на небольшие сроки помещиков под залог их имений. Таким образом, под видом благотворительности осуществлялась материальная поддержка господствующего класса.

Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомст­вен нижний земский суд — полицейский орган, состоящий из избираемых дворянством уезда земского исправника или капитана и 2—3 заседателей.

Нижний земский суд исполнял распоряжения вышестоящих вла­стей, а также приговоры судов, проводил предварительное следст­вие по уголовным преступлениям. На него возлагалась основная по­лицейская функция — сохранять в уезде «благочиние, добронравие и порядок». Особой заботой уездной полиции было то, чтобы «никто беглых людей не принимал, не держал и не укрывал». В случае, ес­ли крепостные проявляли «ослушание», исправник, уведомив об этом губернатора или наместника, принимал меры к «приведению ослушных к послушанию»[93].

В ведении исправников и нижних земских судов находились и иные полицейские задачи: побуждение «тяглого» населения к ис­правной уплате податей и сборов, выполнение натуральных повин­ностей, надзор за порядком во время торговли, продовольственными делами и состоянием дорог, соблюдением противопожарных и про­тивоэпидемических мер и т. п.

Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправника.

Финансово-хозяйственные функции обособились в ведении осо­бой группы учреждений; казенной палаты — в губернии и казначейства — в уезде.

Председателем казенной палаты был вице-губернатор, а члена­ми — директор экономии, советник, два асессора и губернский каз­начей. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел. Она наследовала многие функ­ции Камер- и Ревизион-коллегии: заведовала податным делом, над­зирала за налоговыми поступлениями, осуществляла финансовый

[132]

контроль. Казенная палата ведала источниками доходов: государст­венными имуществами (землями, лесами, водами, казенными пред­приятиями), государственными, дворцовыми, экономическими (т. е. находившимися ранее в ведении Коллегии экономии) крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казен­ными зданиями, надзирала за частной торговлей и промышленно­стью. Палаты проводили и учетно-статистическую работу по реви­зиям — переписям податного населения.

В ведении казенной палаты находились уездные казначейства — кассы, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.

Реформа 1775 г. создала целую систему местных судов. В губер­нии: общесословные Палаты уголовного и Палата гражданского су­да, суды специального назначения — совестный и надворный, а так­же сословные суды — верхний земский, губернский магистрат и верх­няя земская расправа; в уездах это были сословные суды — уезд­ный, городовой магистрат (или ратуша) и нижняя земская рас­права.

Важнейшими местными судами признавались палаты уго­ловного и гражданского су да. Палаты уголовного суда на­следовали права Юстиц-коллегии, а палаты гражданского суда — Юстиц- и Вотчинной коллегий. Обе палаты являлись апелляционны­ми инстанциями для пересмотра дел, решенных в нижестоящих су­дах.

Состав каждой из палат (председатель, два советника и два асес­сора) назначался Сенатом.

Совестный суд несколько разгружал суды губернии от многих запутанных дел: как уголовных (преступлений безумных, несовер­шеннолетних, от несчастных случаев, «колдовских» дел), так и граж­данских (главным образом, тяжб между родственниками). Этот суд ставил целью примирение сторон; в случае несогласия на это при­мирение дело передавалось в обычные суды.

Несколько особое место занимали созданные в столицах верхние и нижние надворные суды с назначаемым составом судей. Они обслуживали чиновников и разночинцев. Создание надворных судов свидетельствовало о желании правительства выделить подсудность столичных чиновников из ведения общих судов, а также приспосо­бить судебную систему крепостнического государства к разложению сословий и выделению надсословной группы — разночинцев.

В каждой губернии создавались сословные суды для рассмотре­ния в апелляционном порядке уголовных и гражданских дел дво­рян — верхний земский суд, горожан — губернский магистрат, а также государственных, экономических, дворцовых кресть­ян, ямщиков, однодворцев — верхняя расправа.

Председатели этих судов назначались Сенатом, а заседатели из­бирались соответствующими сословиями. Закон делал оговорку, что для свободных крестьян в верхние расправы «не запрещается» засе-

[133]

дателей «избирать и из дворян». Практически местные власти ком­плектовали заседателей расправ из дворян. В самодержавно-крепост­нической России последней четверти XVIII в. государственные кре­стьяне не имели политических прав, ими управляли чиновники-дво­ряне.

В каждом уезде действовали сословные суды первой инстанции: уездный - для дворян, городской магистрат (или рату­ша) — для горожан и нижняя расправа — для непомещичьих крестьян.

При уездных судах и городовых магистратах создавались соот­ветствующие сословные органы по опеке. Это были дворянская опека (в составе уездного предводителя дворянства, уездного су­дьи и заседателей) и сиротский суд (в составе городского голо­вы, членов магистрата и городского старосты). Их задачей было со­хранение соответствующей дворянской или буржуазной собственно­сти в том случае, если владельцами ее оказывались вдовы, малолет­ние или лица, проматывающие состояние и вообще «порочные». Над такими владельцами назначались опекуны, которые управляли опе­каемым имуществом за 5 % с его доходов. Дворянские опеки и си­ротские суды осуществляли надзор за состоянием этих опек, разби­рали жалобы на опекунов.

В характеристике реформы 1775 г. дворянско-буржуазной исто­риографией (А. Романович-Славатинский, И. Андреевский, А. Лох­вицкий, И. Блинов, В. Григорьев, А. Кизеветтер) особое место отво­дилось провозглашаемому этой реформой принципу «разделения властей», в котором усматривалось влияние идей французских про­светителей. Между тем в отличие от провозглашенного Ш. Монтес­кье разделения трех властей (законодательной, исполнительной и су­дебной) «Учреждения» 1775 г. декларировали лишь выделение суда от администрации и полиции. Это создание внешне обособленных от администрации и полиции органов суда было формальным, оно не устранило прямой зависимости суда от наместников, губернато­ров, органов полиции. В XVIII в. условия для создания самостоятель­ных и независимых от администрации и полиции органов суда в Рос­сии полностью отсутствовали, так как «разделение властей» предполагало наличие известных гражданских прав большинства населения, т. е. освобождения крестьян от крепостной зависимости, установле­ния элементарной законности. Провозглашенное в 1775 г. «разделе­ние властей», так же как и идеи «Наказа» 1767 г., должны были чи­сто внешними формулировками буржуазной государственности при­крывать абсолютизм, административно-полицейский произвол дво­рянской бюрократии.

Реформа 1775, г. создавала в каждой губернии внушительный штат чинов прокурорского надзора. Это были губернский прокурор с двумя помощниками — «стряпчими» (уголовных и казенных дел). Кроме того, при каждом губернском сословном суде назначалось по

[134]

одному прокурору и два стряпчих. В каждом уезде действовал под­чиненный губернскому прокурору уездный стряпчий.

Роль этих чинов прокуратуры на местах была незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда и равен лишь советникам губернских правлений и палат, пред­седателям верхнего и земского суда и совестному судье. Это были как раз те чиновники, за деятельностью которых губернский проку­рор должен был надзирать. Еще ниже были остальные чины прокурорского надзора. Чины прокуратуры при судах, впрочем, существо­вали только на бумаге.

Действия чинов прокуратуры ограничивались весьма немного­сложными задачами: формальным «надзором» за «законностью» дей­ствий чиновников и учреждений и за чтением текстов вновь получен­ных законов чиновникам «присутственных мест» с соответствующим «разъяснением» их.

Реформа 1775 г. не только усилила местный чиновничий аппа­рат, но повысила значение местного дворянства в управлении и суде. Для законодательного оформления этого комиссия по разработке ре­формы широко использовала сословные законы прибалтийского дво­рянства, выбиравшего большинство губернских и уездных органов полиции и суда и умело использовавшего этот местный аппарат для феодальной эксплуатации. Из 75 штатных чиновников, определяе­мых в состав новых учреждений губерний, дворяне выбирали около 1/3 состава (совестного судью, 10 заседателей верхнего земского су­да, 2 заседателей совестного суда и, как правило, 10 заседателей в верхнюю расправу); примерно столько же местных дворян — главно­командующий, губернатор и губернское правление — рекомендовали Сенату для определения на различные чиновничьи должности губер­нии.

Еще заметнее была роль местного дворянства в уезде. Дворяне выбирали не только главу уездного дворянства — предводителя, но и главу полиции — земского исправника, главу сословного суда — уездного судью, заседателей в уездный суд, заседателей в нижний земский суд, порой и в нижнюю расправу, т. е. до 1/2 состава чинов­ников уезда. Остальные чиновничьи вакансии (включая даже долж­ность уездного стряпчего — блюстителя «законности» в уезде) заполнялись губернской администрацией из местных дворян.

Таким образом, привлечение местных дворян в состав чиновни­чества губерний и уездов по реформе 1775 г. укрепляло самодержавно-дворянскую монархию, помогало крепостническому государству пол­нее учитывать интересы господствующего класса помещиков-дворян.

«Учреждения о губерниях» вводились постепенно. При проведе­нии губернской реформы 1775 г. в жизнь окончательно определи­лась и третья (высшая) территориальная единица — наместничест­во, возглавляемая наместником (генерал-губернатором, как он стал вскоре именоваться). Каждое наместничество состояло чаще всего

[135]

из двух губерний. 13 июня 1781 г. было утверждено «расписание» новых 40 губерний с распределением их между 19 наместниками. Ряд последовавших за реформой 1775 г. законодательных актов до­полнял «Учреждение о губерниях».

Крупной вехой в реформах местного управления было утвержде­ние 8 апреля 1782 г. «Устава благочиния или полицейского», определявшего устройство полицейского аппарата городов.

Сохранение «благочиния, добронравия и порядка» возлагалось в городах на городскую, отдельную от уездной, полицию и ее органы. Во главе полиции каждой из столиц стоял обер-полицеймейстер, который являлся председателем полицейского общегородского учреждения — управы благочиния.

Управа благочиния охраняла порядок в городе, принуждала жи­телей к исполнению законов и постановлений, приводила в исполне­ние повеления местной администрации и решения судов, заведовала городским благоустройством и торговлей.

Имела управа благочиния и некоторые судебные функции. Как и все полицейские органы, она проводила предварительное следст­вие и судила по мелким уголовным делам (кражи и мошенничества на сумму не более 20 руб.).

Кроме обер-полицеймейстера, в состав управы благочиния вхо­дили два пристава (уголовных и гражданских дел), а также ратма­ны — выборные члены от купечества. Это сотрудничество полиции с буржуазной верхушкой города было вызвано тем, что в некоторых вопросах хозяйственного управления местные власти не могли не считаться с капиталистическими элементами города.

В каждом губернском городе управу благочиния возглавлял полицеймейстер или обер-комендант.

Город, насчитывавший более 4000 дворов, подразделялся на ча­сти (200—700 дворов) во главе с частным приставом. Цент­ром части было особое полицейское учреждение — канцелярия част­ного пристава, называвшаяся «часть», «частный» или «съезжий» дом.

Полицейская часть следила за охранением «тишины и спокойст­вия», боролась с пожарами (при частях к концу века стали созда­ваться пожарные команды во главе с брандмейстерами); ей был под­ведомствен широкий и очень неопределенный круг дел: осмотр мерт­вых, призрение подкидышей, надзор за трактирами, гостиницами и ресторанами; при частях появились и повивальные бабки. Части бы­ли основными исполнителями судебных решений.

При каждой части находился общегородской словесный суд по мелким гражданским тяжбам с устным, упрощенным судопроиз­водством и примирением тяжущихся сторон. Словесный судья вы­бирался горожанами.

Части делились на кварталы (по 50—100 дворов). Полицейский надзор в каждом квартале осуществляли квартальный надзи­ратель и его помощник квартальный поручик.

[136]

За первой частью «Устава благочиния» — «Должностью» — сле­довали 34 статьи (ст. 41—75), которые составляли «Наказ управе благочиния». Большую часть этого наказа занимало написанное Ека­териной II «Зерцало управе благочиния» — собрание нравственных афоризмов, которыми должны были руководствоваться и полиция («с пути сошедшему укажи путь», «буде и скотина злодея споткнет­ся подними ее»), и городское население («жена да прилепится к своему мужу», «всем и каждому воспрещается пьянство» и т. п.).

Эти морально-нравственные правила подтверждали господствовав­шую на протяжении всего века полицейскую регламентацию жизни простого народа, а также неограниченное право полиции на вмеша­тельство не только в общественную, но и частную жизнь городского населения.

Рост дворянских сословных привилегий завершился утверждени­ем 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства».

Первый раздел «грамоты» подробно освещал «личные преимуще­ства дворян», т. е. их юридическое положение. Честь, жизнь и иму­щество дворянина можно было отнять только после свершения им преступления. Судить дворянина мог только суд, состоявший из равных ему. Приговор суда подлежал утверждению (конфирмации) самой императрицы. Дворяне окончательно освобождались от те­лесных наказаний: «телесные наказания да не коснутся благород­ного».

Жалованная грамота «подтверждала вольности и свободы дворян». Находящийся на службе дворянин мог продолжать службу или про­сить отставки; мог беспрепятственно выезжать за границу. Подтвер­ждалось полное право дворян распоряжаться своими поместьями, а следовательно, и крепостными: продавать их, завещать, заводить фа­брики, заводы, рудники, торги, ярмарки и т. д.

35 статей грамоты гласили о дворянских привилегиях, и только одна статья касалась обязанности дворянина «по первому позыву от самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота, для службы государственной»[94].

Грамота создавала местную корпорацию — «дворянское общест­во». По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать раз в три года в губернии — губернское дворянское собрание, а в уезде — уездное дворянское собрание. На заседаниях дворянских собраний могли присутствовать все дворяне, но право голоса имели только те из них, которые владели поместьями и были старше 25 лет. Не име­ли права голоса те из дворян, которые ушли в отставку, не дослу­жившись до обер-офицерского чина.

На этих собраниях рассматривались общедворянские «нужды и пользы».

[137]

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители дворянства, из ко­торых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседа­тели в верхний земский и совестный суды. Дворяне уезда избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседа­телей уездного и нижнего земского судов. Все выборы в дворянских собраниях проводились путем баллотирования шарами[95].

Дворяне каждой из губерний вписывались в дворянскую «родо­словную» книгу. Эти сведения помогали Сенату и местным властям вести точный учет личного состава господствующего класса в каждой губернии, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения.

Для составления и ведения этой родословной было создано по­стоянно действующее учреждение — дворянское депутатское собрание, которое снабжало соответствующими сведениями ге­рольдию Сената.

Жалованная грамота дворянству 1785 г. завершила формирова­ние дворянского сословия в России.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». По этой грамоте все население города («городовые обы­ватели») подразделялись на 6 разрядов — сословных групп: «настоя­щих городовых обывателей» — владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородных и иностранных гостей» — русских и иностранных купцов и специа­листов, которые были приписаны к городу для торговли и промыш­ленной деятельности, но не проживали в нем; пестрой по составу группы, включавшей представителей интеллигенции, выборных долж­ностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); самой многолюдной группы населения — посадских. Это были лица, которые в городе «промыслом, рукоделием или работой кормятся», т. е. не записанные в цехи мелкие ремесленники, не со­стоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие и городская бед­нота.

С конца XVIII в. за последней группой утвердилось наименова­ние «мещане», хотя по жалованной грамоте 1785 г. этот термин при­менялся в отношении всего городского населения[96].

Сословные группы отличались друг от друга различными приви­легиями и обязанностями.

[138]

Настоящие городовые обыватели, купцы всех гильдий, иностран­ные и иногородние гости и именитые граждане были освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Цеховые имели мо­нопольное право на открытие ремесленных заведений, а за посадски­ми сохранялись лишь мелкие промыслы и торговля. Вся тяжесть по­винностей ложилась на ремесленников и посадских — они платили подати, выставляли рекрутов, несли натуральные повинности.

Резкое имущественное и правовое различие между сословными группировками «городовых обывателей» мешало сплочению их в еди­ное городское сословие. Внутри официально провозглашенного «град­ского общества» кипела классовая борьба и межсословная рознь.

Феодально-крепостническое государство опиралось на привилеги­рованные сословия «градского общества», жестоко эксплуатируя уг­нетенную и бесправную массу посадских и ремесленников.

Грамота, выданная городом, восстановила захиревшие органы со­словного городского «самоуправления». «Градское общество» полу­чило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специ­альные сборы и т. п.

Первичным органом сословного «самоуправления» в городе было городское собрание, состоящее из всех «городовых обывателей». Право выбирать и быть избранными имели далеко не все; его полу­чили лишь те «обыватели», которые достигли 25 лет и имели годо­вой доход не менее 50 руб. ассигнациями. Этот имущественный ценз вскоре возрос и стал зависеть от размеров города. В Москве он рав­нялся 5000 руб. Это означало, что избирательные права в Москве имели лишь купцы первых двух гильдий и некоторые именитые гра­ждане.

Городское собрание избирало городского голову, а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общие и сословные учрежде­ния.

Городское собрание выбирало также распорядительный орган со­словного «самоуправления» — общую городскую думу, со­стоящую из городского головы и гласных от всех шести групп насе­ления города.

Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган — шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному. Председателем этого постоянно действующего учреждения был го­родской голова. Он же был председателем сиротского суда. Каждый городской «обыватель» вносился в особую «обывательскую» книгу с указанием его семейного положения и имущественного состояния. Эту книгу должно было составлять особое городское депутат­ское собрание — постоянно действующее учреждение, состоя­щее из городского головы и депутатов от каждой полицейской части города, практически депутатские собрания создавались редко. Соста-

[139]

вление и хранение обывательской книги, необходимой для расклад­ки налогов и повинностей, находилось чаще в ведении шестигласной думы.

Опасаясь самостоятельных действий в городском сословном са­моуправлении буржуазии и буржуазных элементов, значение кото­рых сильно возросло в последней четверти XVIII в., правительство установило очень узкие границы деятельности этого «самоуправле­ния».

В отличие от петровских ратуш и магистратов, ведавших почти: всеми вопросами управления города, многие функции городского уп­равления после реформы 1785 г. остались вне компетенции сословно­го «самоуправления». Полиция по-прежнему заведовалась правительственными органами, податное дело было подчинено казенным па­латам, суд зависел от местной администрации.

В ведении сословных городских органов остались вопросы город­ского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами», т. е. вопросы городского благоустройства, продовольст­венное дело, развитие торговли и промыслов, защита сословных прав и т. п.

С первых лет существования в сословные органы «самоуправле­ния» попали и некоторые полицейские функции: надзор за поряд­ками на торгах и базарах; при шестигласных думах появились осо­бые торговые депутации, смотрители, инспектора.

Неполноправность городского сословия России выражалась в том, что основная часть городских расходов падала не на нужды города, а на содержание администрации, полицейских учреждений, тюрем, казарм и прочих правительственных учреждений.

Хозяйственную деятельность городского сословного «самоуправ­ления» стесняла необыкновенно узкая финансовая база. Бюджеты городов основывались на отчислении 1 % от казенной питейной про­дажи, гильдейских сборов, штрафах, мелких налогах (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей. Дефициты в городских бюд­жетах покрывались сборами с населения.

Вся деятельность шестигласных дум была опутана опекой губер­натора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы: городским обществом; шестигласная дума отчитывалась перед ним и: казенной палатой в доходах и расходах.

Наряду с общими сословными органами грамота создавала «част­ные» органы для цеховых ремесленников. Ремесленники каждого це­ха собирались на особый ремесленный сход, избиравший цеховую или ремесленную управу в составе старшины и двух товарищей.

Вся деятельность этих управ замыкалась в узкие рамки интере­сов ремесленников. Каждая из них проводила учет всех мастеров, подмастерьев, учеников определенной профессии, заботилась о нуж­дах данного ремесла, о «порядке и согласии» среди ремесленников,

[140]

разбирала мелкие споры между мастерами, подмастерьями и учени­ками, проводила экзамены на мастеров и подмастерьев и т. п.

Подмастерья могли избирать особые подмастерные управы.

Ремесленные управы всего города выбирали ремесленного главу, который входил в состав шестигласной думы как гласный от цехо­вых. Но на этом связь ремесленных управ с шестигласной думой за­канчивалась. Во всем остальном они зависели от магистратов, кото­рые утверждали в должности старшин, налагали на них взыскания.

В магистрат можно было подавать жалобы не только на ремес­ленные управы, но даже на шестигласную думу.

В крупных городах к концу века стали создаваться особые «ку­печеские общества», объединявшие купцов в городе и избиравшие свои управы и купеческих старшин.

В целом органы городского сословного «самоуправления» играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату админи­страции и полиции.

Реформы 1775—1785 гг. укрепили государственный аппарат аб­солютной монархии в России. Разветвленный местный аппарат с при­влеченными в него чиновниками, избранными местными дворянами и частично городскими верхами, не только более успешно справлял­ся со всеми повседневными делами управления и суда, но и успеш­но боролся с проявлениями недовольства народных масс.