ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ОКРАИНАМИ В XVIII в.

В XVIII в. к России были присоединены значительные густонасе­ленные территории Прибалтики и Украины с развитой экономикой, сложными производственными отношениями и высокой культурой.

Все это не позволяло царскому правительству сразу же вводить там общегосударственную систему управления и суда, как это практи­ковалось в XV—XVII вв.

Осуществление политики колониального и национального угнете­ния на западных окраинах России требовало более гибких методов управления и специфических, характерных для каждой окраины ор­ганов и учреждений, привлечения к управлению местной феодальной верхушки.

В период Северной войны (1700—1721 гг.) в состав России была включена большая часть Прибалтики, составив Рижскую (Лифляндскую) и Ревельскую (Эстляндскую) губернии. Законодательными актами Петр I сохранил за прибалтийским немецким дворянством и бюргерством старинные привилегии и систему сословного дворянского управления и суда (так называемого ландштадта), сложившуюся еще в период шведского господства XVI—XVII вв.

Правительственная администрация в каждой из прибалтийских гу­берний была представлена назначенным верховной властью генерал-губернатором, при котором находились два регирунгсрата (советни­ка) из местных дворян.

[144]

Центральным органом управления финансами прибалтийских гу­берний была Камер-контора лифляндских, эстляндских и финлянд­ских дел, а по судебным делам — Юстиц-коллегия лифляндских, эст­ляндских и финляндских дел. Высшей апелляционной инстанцией был Сенат.

Огромную роль в местном управлении и суде играли сословные учреждения местного немецкого дворянства — дворянские собра­ния — ландтаги, избиравшие на каждое трехлетие постоянные ор­ганы — Дворянский конвент в Лифляндии и Дворянский комитет в Эстляндии, а также состав основных органов суда, уездной полиции и сословной прокуратуры. Деятельность этих со­словных органов координировалась ландтагом, коллегией ландратов.

Городское самоуправление осуществляли магистраты и ратуши, избираемые верхушкой гильдейского купечества и цеховых ремес­ленников; ими же выбирались и различные сословные суды (торго­вые — ветгерихты, коммерческие, фохтейсакие, строительные — баугерихты и пр.).

В 1744 г. учреждается Выборгская губерния, в которой действо­вали выборные сословные органы шведских дворян (лангманские и герадские суды) и бюргеров (магистраты).

На Прибалтику в 1783 г. было распространено «Учреждение о губерниях», а затем и другие общегосударственные реформы («Устав благочиния», «Жалованные грамоты»).

В 1795 г. Россия присоединяет Курляндию, бывшую ранее вас­сальным герцогством; она составила Курляндскую губернию.

Распространение на Прибалтику общегосударственных реформ вызвало недовольство местного дворянства. В 1796—1797 гг. царское правительство было вынуждено восстановить старую систему сослов­ных привилегий и учреждений дворян и бюргерства. Из общегосударственных учреждений в каждой прибалтийской губернии сохранились только губернатор и губернское правление (с двумя немецкими дво­рянскими советниками и двумя канцеляриями — с немецким и рус­ским делопроизводством), губернский прокурор, приказ обществен­ного призрения и казенная палата. Все остальные губернские и уезд­ные учреждения избирались дворянством.

Все эти учреждения отражены в таблице (см. стр. 146).

Помещики безраздельно господствовали и в кирхшпилях (прихо­дах) прибалтийских губерний. Сословные привилегии и органы при­балтийских дворян и верхов купечества устойчиво сохранялись и в первую половину XIX в.

На протяжении всего XVIII в. Россия вела наступление на авто­номию Украины. Сепаратистские планы казачьей старшины, на­правленные на отторжение Украины от России, поддерживались шля­хетской Польшей и султанской Турцией. Это толкало правительство на ограничение и стеснение политических прав казачьей старшины, на отмену в отдельные периоды выборности гетманов. С другой сто­роны, страх перед народными волнениями на Украине и сложная:

[145]

международная обстановка вынуждали правительство идти на уступки казачьей старшине, искать с ней союза, восстанавливая ее привиле­гии и выборность гетманов.

Воспользовавшись изменой гетмана Мазепы и части казачьей старшины в 1709 г., Петр 1 учредил для надзора за гетманом долж­ность резидента. С начала 1722 г. за гетманом надзирала находящаяся в Глухове Малороссийская коллегия — правительственное учреждение, подчиненное Коллегии иностранных дел и состоящее из шести царских офицеров во главе с бригадиром Вельяминовым. За ка­зачьей старшиной в городах надзирали коменданты. После смерти гетмана Скоропадского выборность гетмана была запрещена, а Мало­российская коллегия стала органом управления Левобережной Украи­ны в административно-полицейском, финансовом, судебном и воен­ном отношении. Исполнительным ее органом оставалась существовав­шая еще с XVII в. при гетманах Генеральная войсковая канцелярия. Продолжал действовать и Генеральный войсковой суд.

В 1727 г. Малороссийская коллегия была упразднена, а гетманом избран миргородский полковник Д. Апостол, после смерти которого (1734 г.) управление Украиной перешло в ведение коллегиального ор­гана из царских чиновников и представителей старшины — «Правле­ния гетманского уряда». Политические права старшины были стес­нены: возглавляя местное управление, они фактически не выбира­лись, а назначались «Правлением» по указанию правительства.

Недовольство народных масс возросшей феодальной эксплуата­цией и обострившиеся отношения с Турцией вынудили царское пра­вительство на союз с казачьей старшиной. В 1750 г. по указанию из Петербурга гетманом Украины был избран граф К. Г. Разумовский — брат фаворита Елизаветы Петровны — А. Г. Разумовского.

Новый гетман ознаменовал свое правление раздачами земель и крепостных на Украине старшине и хлопотами по восстановлению автономии Украины, которая существовала при Богдане Хмельниц­ком. Однако даже всемогущество Разумовских не помогло притяза­ниям старшины. Гетману приходилось подчиняться экспедиции мало­российских дел при Сенате.

[146]

С 60-х годов было поведено более решительное наступление на остатки политической автономии Украины. В 1764 г. упраздняется должность гетмана. Управление Украиной передается восстановлен­ной Малороссийской коллегии во главе с президентом генералом П. А. Румянцевым. Территория Украины разделяется на две губернии (Слободскую и Новороссийскую) во главе с губернаторами. В 1765 г. закрываются общеукраинские учреждения — войсковые (гене­ральные) канцелярия и суд.

Старшина была компенсирована за эту потерю политической авто­номии новыми земельными пожалованиями, окончательным закреп­лением за ней феодально-зависимых крестьян и обещанием прирав­нять ее к русскому дворянству. К. Разумовский за отказ от гетман­ства получил ежегодную пенсию в 50 тыс. руб., город на Украине (Гадяч) с окрестностями и другие дары.

В 60 — 70-е годы начинается освоение юга Украины, присоеди­ненного к России после первой русско-турецкой войны. Место сбора всех недовольных, в том числе беглых крепостных крестьян, старин­ная казачья республика — Запорожская Сечь была ликвидирована.

В 1781 г. на Украине упраздняется старинное административно-территориальное деление на полки, ас 1782 г. распространяется «Учреждение о губерниях» с общероссийскими учреждениями и чи­новниками. Свободные казаки были превращены в разновидность государственных крестьян, а старшина слилась с русским дворянством. В 1786 г. Малороссийская коллегия была закрыта.

На Правобережной Украине после присоединения ее к России (1793 г.) также были открыты общегосударственные учреждения.

В правление Павла I указом «О восстановлении в Малороссии правления и судопроизводства сообразно тамошним правилам и преж­ним обрядам» в 1796 г. были открыты избираемые украинскими дворянами Генеральный суд, а в поветах — земские (для гражданских дел) и подкоморские (по межевым делам) суды.

С начала XIX в. специфика управления Украиной почти исчезла. Остальные национальные окраины в XVIII в. (Белоруссия и Литва, Уфимская и Оренбургская губернии, Сибирь) имели мало отличи­тельных особенностей. Царское правительство предпочитало распро­странять на них общегосударственные порядки и учреждения.

Местное управление на национальных окраинах России осущест­влялось типично колониальными методами с крайним произволом, вымогательством с населения и беззаконностью действий.

На обширной территории Сибири существовали нередко общие для всей России учреждения, только их организационное устройство было упрощенным. Из-за отсутствия в Сибири дворянства и малочис­ленности городского населения заседатели в полицейских и судебных учреждениях назначались правительством.

[147]

На протяжении XVIII в. в Сибири не раз менялось администра­тивно-территориальное деление. С 1708 по 1719 г. Сибирь представ­ляла собой одну губернию (Сибирскую) с центром в Тобольске; гу­бернию возглавлял губернатор, а уезды — воеводы. С 1719 по 1763 г. Сибирь подразделялась на 5 провинций. Общее управление в 1730— 1763 гг. осуществлял Сибирский приказ. С 1763 г. Сибирь подразде­лялась на две губернии (Тобольскую и Иркутскую). После распростра­нения на Сибирь «Учреждения о губерниях» здесь были учреждены три наместничества (Тобольское, Иркутское и Колыванское), заме­ненные в 1796 г. двумя губерниями (Тобольская и Иркутская).

Феодальная и родо-племенная верхушка нерусских народов в Сибири (тойоны — у якутов, тайши, шуленги и нойоны — у бурят, «князьцы»—у остяков и т. п.) подчинялась губернаторам и воево­дам, которые использовали ее для осуществления основной функции в отношении этих народов — сбора натуральной подати — ясака (главным образом, мехами). С 20-х годов XVIII в. все ясачные люди (мужчины с 16 до 60 лет, за исключением больных и увечных) запи­сывались чиновниками в ясачные переписные и окладные книги. В уплате ясака нерусские народы были связаны круговой порукой и должны были платить до ближайшей переписи за всех выбывших (умерших, беглых). Падение ясачных сборов, вызванное хищниче­ским истреблением пушного зверя, повлекло учреждение в 1764 г. в Сибири ясачных комиссий (Главной в Тобольске и местных по про­винциям), упразднявших взимание ясака и узаконивших замену на­турального ясака денежным. Несмотря на эти меры, размеры и техника уплаты ясака, «поминки» (взятки), чиновникам вызывали недоимки и обнищание ясачных людей и нередко приводили к их волнениям, по­давляемым местной администрацией с необыкновенной жестокостью.

***

Крестьянская война под руководством Е. И. Пугачева вскрыла слабость местной администрации, полиции и суда. Реформы 1775— 1785 гг. усилили местный правительственный аппарат, повысили зна­чение в нем дворянства.

Учреждением должности наместника (генерал-губернатора) на местах была создана твердая административная власть, сковывающая всякое проявление недовольства. Это позволило произвести известную децентрализацию управления, передать функции ряда коллегий мест­ным учреждениям; большинство пришедших в упадок коллегий было упразднено; упало значение Сената в законодательстве и управлении.

Рост классовой борьбы крепостного крестьянства против помещи­ков толкнул правительство на отказ от политики «просвещенного» абсолютизма к установлению военно-полицейской диктатуры. Даль­нейшее усиление этой политики привело к новой волне крестьянских .волнений и смене курса внутренней политики с 1801 г.

Глава VII