ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. В условиях усиления классовой борьбы и усложнения задач го­сударства необходимы были новые формы более гибкого и оператив­ного центрального управления

В условиях усиления классовой борьбы и усложнения задач го­сударства необходимы были новые формы более гибкого и оператив­ного центрального управления. Новая система управления — мини­стерская, основанная на принципе единоначалия,— созрела еще в недрах старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись «министрами» (министр коммерции — во главе Коммерц-коллегии, министр уделов — во гла­ве Департамента уделов). Своеобразным «министерством» (внутрен­них дел, финансов и юстиции одновременно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после ликвида­ции наместников (генерал-губернаторов) местные органы админи­страции, полиции, финансов и суда.

В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на засе­даниях Негласного комитета. Проект создания министерств принад­лежал деятельному члену комитета — Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены на пре­жнем основании и расписаны между министерствами. В одних слу­чаях в состав министерства вошла одна коллегия (Военная, Адмирал­тейская, Коммерции), в других — по нескольку коллегий.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответственность. Этот переходный период сосуществования был вынужденной необхо­димостью. Для полного перехода к учреждениям, построенным на принципе единоначалия, необходим был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало медли­тельность в разрешении дел, множество излишних форм, путанность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки коллегиального

[163]

устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за веде­ние дел и т. п.

Поэтому с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах-коллегиях. Но в большей части министерств эти изме­нения произошли только после преобразований 1810—1811 гг.

По закону «О разделении государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов) и созданы новые цент­ральные ведомства: Министерство полиции и Главное управление ду­ховных дел иностранных исповеданий. По закону 28 января 1811 г. создавалось новое центральное государственное учреждение — Глав­ное управление ревизии государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управление пу­тей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г., определившее единообразие организа­ции и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с дру­гими учреждениями. Инициатором этого второго этапа министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке за­конопроектов не только восьмилетний опыт деятельности самих «ми­нистерств», но и готовые, проверенные на практике образцы органи­зации, делопроизводства и деятельности министерства наполеонов­ской Франции. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре были канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а отделе­ния — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчиня­лись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, а столоначальники — начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и имел значение совещательного органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах и отделениях роль таких советов играли общие при­сутствия. На заседания общих присутствий департаментов и Совета министров разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, куп­цов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом исторического развития проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением буржуазии, царское правительство допускало временное «соучастие» верхов буржуазии и интеллигенции в совеща­тельных органах центрального правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые «особенные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, ла-

[164]

боратории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопросы подробно рас­сматривались в первой части «Общего учреждения министерств» — «Образование министерств», где определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, адми­нистративным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались царем и были ответственны только пе­ред ним.

«Общее учреждение министерств» фактически закрепляло безот­ветственность и произвол министерств, единолично управлявших под­чиненными им ведомствами.

Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансо­вые отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о «видах и предприятиях к усовершенствованию» сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал измене­ния в характере делопроизводства: коллегиальное делопроизводство заменялось министерским — «исполнительным». Был регламентиро­ван порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движе­ние документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения («ревизия») и отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства под­вергался 34 последовательным операциям. Единообразие в органи­зации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств яви­лось элементом приспособления управления России к новым соци­ально-экономическим условиям.

Таким образом, в России существовали следующие центральные государственные учреждения: восемь министерств (внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, мор­ское и иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей со­общения); на правах центральных ведомств действовали Главное каз­начейство и Департамент уделов.

В последующие десятилетия (до 1861 г.) в этой системе произо­шли некоторые изменения. В 1817—1824 гг. существовало Министер­ство народного просвещения и духовных дел. Министерство полиции в 1819 г. было упразднено, и его аппарат вошел в Министерство внут­ренних дел. В 1821 г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов. Главное управление ревизии госу­дарственных счетов с 1836 г. было переименовано в Государственный контроль. Было создано два новых центральных ведомства: Министер­ство двора в 1826 г. и Министерство государственных имуществ в 1837 г.

Несмотря на позднейшие изменения в организации и структуре, принципах деятельности и делопроизводстве отдельных министерств

[165]

и главных управлений, «Общее учреждение министерств» продолжа­ло оставаться основным законодательным актом, определяющим су­ществование министерств вплоть до Великой Октябрьской социали­стической революции.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических условиях социально-экономиче­ского развития России требовали более четкого отраслевого разгра­ничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил от­ныне единое ведомство со своими административными порядками, со­ставом чиновников, бюджетом, иногда ведомственным территориаль­ным делением, не совпадавшим с общим административно-террито­риальным делением.

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя во второй четверти XIX в. вызвало изменение и в центральном правительствен­ном аппарате. В организационном устройстве министерств был значи­тельно усилен бюрократический централизм, с установлением край­ней централизации распорядительной и исполнительной деятельности. Все это тормозило деятельность правительственного аппарата, лишало его необходимой в данных условиях оперативности в административ­ных, полицейских и судебных делах. Царское правительство тщетно пыталось усилить действенность государственного аппарата посред­ством различных второстепенных реорганизаций отдельных ведомств, объединения отдельных центральных учреждений и т. п. Особенно широкое распространение получили во всех министерствах комиссии по сокращению переписки и штатов. Реализация решений этих ко­миссий без ликвидации бюрократического централизма приносила ничтожные результаты.

Неспособность осуществлять управление обычными путями и ме­тодами толкала царизм на введение в государственный аппарат неко­торых элементов милитаризации. Во второй четверти XIX в. большин­ство министров были генералами; целые отрасли управления полу­чили военное устройство: горное ведомство, связанное с управлением горнозаводскими рабочими, пути сообщения, лесное ведомство и т. д. Закон об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. так опре­делил полицейскую сущность Министерства внутренних дел: «Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благо­устройстве империи»[114]. Кроме карательных функций, направленных на пресечение нарушений «тишины и благоустройства», в ведении министерства оказались и некоторые административно-хозяйствен­ные дела.

В ведомство Министерства внутренних дел были переданы самые разнообразные учреждения: местные административно-полицейские

[166]

учреждения и сословные органы дворянства и городских сословий, органы благотворительности, управление иностранными поселенцами, продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, а также управление некоторыми отраслями промышлен­ности — соляные конторы и Мануфактур-коллегия. Значение этого министерства в системе правительственного аппарата подчеркивалось тем, что министром был назначен один из членов Негласного коми­тета граф В. Кочубей, а его товарищем — П. Строганов. По инициа­тиве Кочубея в июне 1803 г. были упразднены находившиеся в со­ставе министерства коллегии и создан построенный на принципе еди­ноначалия департамент министерства.

Разнородность задач Министерства внутренних дел тормозила управление полицией, полицейскую опеку и регламентацию отдель­ных административно-хозяйственных отраслей деятельности. По про­екту М. Сперанского 17 августа 1810 г. из Министерства внутренних дел выделилось Министерство полиции для управления администра­тивно-полицейскими учреждениями и некоторыми наиболее важными полицейско-хозяйственными делами. Одновременно из ведения ми­нистерства были выделены вопросы заведования «иностранными исповеданиями» с образованием центрального ведомства — Главного управления духовных дел разных (иностранных) исповеданий.

Все вероисповедания, не относящиеся к господствовавшему право­славному в царской России, назывались «иностранными». Этим под­черкивалось неравенство религиозных исповеданий и отсутствие сво­боды совести в России.

На Министерства внутренних дел, полиции и Главное управление духовных дел были распространены принципы подготовленного уже «Общего учреждения министерств».

Министерство внутренних дел получило новое устройство. При ми­нистре были созданы совет, канцелярия и департамент. Департамент государственного хозяйства и публичных зданий ведал сбором стати­стических сведений, управлением иностранными поселениями, по­стройкой и эксплуатацией «публичных зданий» — казенных помеще­ний, в которых находились государственные учреждения, казармы, тюрьмы, государственные склады и т. п. В министерстве были соз­даны также департамент мануфактур и внешней торговли и почтовый департамент.

Министерство полиции состояло из министра, двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал де­партамент полиции исполнительной. Продовольственными делами и приказами общественного призрения — департамент полиции хозяй­ственной, а личным врачебным составом, заготовлением медикамен­тов и снабжением медицинских учреждений — департамент полиции медицинской.

Важнейшую роль в аппарате Министерства полиции занимала Особенная канцелярия — орган политического сыска, осуществляв-

[167]

ший также разнообразные задачи по борьбе с крестьянским и общест­венным движением, расследованию важнейших уголовных дел и даже контрразведке.

Известная общность в задачах министерств полиции и внутренних дел, а также финансовые затруднения правительства привели в нояб­ре 1819 г. к упразднению Министерства полиции и включению его аппарата в состав Министерства внутренних дел.

В 30—40-х годах в Министерстве внутренних дел был проведен ряд организационных мероприятий, направленных на усиление полицейско-карательной функции за счет сокращения хозяйственной дея­тельности. В 1842 г. ведавшая личным составом местных администра­тивных органов канцелярия министерства была преобразована в де­партамент общих дел.

Центральный аппарат Министерства юстиции, учрежден­ного в 1802 г., вырос из канцелярии генерал-прокурора. На министер­ство была возложена задача управления судебной системой России (заведование личным составом, учреждением и упразднением судеб­ных учреждений, надзор за их деятельностью). Аппарат министерства был невелик: он состоял из министра[115], его товарища, совета («кон­сультации»), канцелярии министра и департамента.

Для подготовки чиновников канцелярий судебного ведомства в 1835 г. было учреждено Училище правоведения — привилегирован­ное учебное заведение для дворян, равное по правам Царскосельско­му лицею.

В условиях разложения феодально-крепостнического строя мини­стерство проявляло заботу об охране земельных прав и сословных привилегий дворянства. Подтверждавшие это документальные мате­риалы находились в различных архивах (Разрядном, Вотчинном и Старых дел). В 1852 г. все эти архивные материалы были централи­зованы в новом архиве Министерства юстиции, ставшем одним из крупнейших исторических архивов России[116].

Созданное в 1802 г. Министерство финансов включало в свой состав различные хозяйственно-финансовые коллегии и другие финансовые учреждения. Министерство финансов не было единствен­ным финансово-хозяйственным центральным органом России в начале XIX в. Многие финансовые и хозяйственные дела велись в Министер­стве внутренних дел, Государственном казначействе и Министерстве коммерции — небольшом ведомстве, включавшем в свой состав Коммерц-коллегию и заведовавшем вопросами внешней торговли и тамо­женным делом. В 1811 г. Министерство коммерции было упразднено и его дела переданы в Министерство финансов, составив департамент внешней торговли.

[168]

Организационное устройство Министерства финансов изменилось после распространения на него принципов «Общего учреждения ми­нистерств».

Аппарат министерства состоял из министра, канцелярии совета и шести департаментов. Министром финансов с 1810 по 1823 г. был граф А. Д. Гурьев. Податным делом по взиманию прямых и косвен­ных налогов, а также повинностями населения заведовал департамент разных податей и сборов. Со времен восьмой ревизии (1833 г.) на этот департамент возлагалось общее руководство по проведению пе­реписей тяглого населения.

Департамент государственных имуществ управлял государствен­ными крестьянами и государственными имуществами, направляя свои усилия на извлечение наибольших доходов. Те же задачи преследовал и департамент горных и соляных дел. Этот департамент заведовал горными заводами, Монетным двором, соляными промыслами и при­писанными к ним рабочими, а также осуществлял надзор за частной промышленностью. При нем находились Горный институт (основан­ный в 1773 г.), а с 1825 г. Горный ученый комитет и редакция «Гор­ного журнала».

В 1819 г. из Министерства внутренних дел в Министерство фи­нансов был передан департамент мануфактур и внутренней торговли, а в 1821 г. в состав Министерства финансов включено ранее само­стоятельное Государственное казначейство, составлявшее отныне департамент государственного казначейства.

Одновременно для приема, хранения и отпуска денежных средств было создано Главное казначейство.

Возросла роль Министерства финансов в разработке бюджета. Каждое министерство не позднее 15 ноября представляло министру финансов свои сметы, которые сводились в единую роспись доходов и расходов и вносились на рассмотрение в Государственный совет, а затем поступали на утверждение царя.

В основе составления и реализации бюджета лежала строгая сек­ретность. Она была вызвана стремлением скрыть от народных масс грабительский, антинародный характер финансовой политики, а от западноевропейских кредиторов — ухудшающееся финансовое поло­жение страны.

Для изыскания средств по погашению дефицита еще в 1806 г. был учрежден Финансовый комитет, а для сокращения Государствен­ного долга с 1810 г. в аппарате министерства действовала Комиссия погашения долгов.

В условиях феодально-крепостнического хозяйства кредит был развит крайне слабо.

Все банки России в начале XIX в. (заемный, сохранные казны при воспитательных домах в Петербурге и Москве, приказы общест­венного призрения), за исключением ассигнационного, выдавали ссу­ды помещикам под залог их имений и «душ» крепостных. Ассигна-

[169]

ционный банк занимался эмиссией (выпуском ассигнаций и обме­ном ассигнаций на звонкую монету).

В 1817 г., для того чтобы «дать купечеству вящие способы к уве­личению и расширению коммерческого оборота», был утвержден Го­сударственный коммерческий банк.

В административном отношении все эти кредитные учреждения не были централизованы. Если ассигнационный, заемный и коммер­ческий банки находились в ведении Министерства финансов, то ссуд­ные казны — в ведомстве императрицы Марии Федоровны, а приказы общественного призрения — в Министерстве внутренних дел.

В 1818 г. для высшего надзора и контроля за кредитными оборо­тами и операциями этих банков был утвержден Совет государствен­ных кредитных установлений, состоявший из чиновников многих ве­домств и представителей помещиков и купцов. Этот Совет, как и Финансовый комитет, не входил в состав Министерства финансов (председателем его был председатель Государственного совета), но оба эти учреждения по компетенции и делопроизводству имели с ми­нистром финансов тесную связь.

Усиление роли и значения капиталистических элементов в России отразилось и на организации Министерства финансов. По желанию фабрикантов Московской, Петербургской и Владимирской губерний сменивший А. Д. Гурьева на посту министра финансов Е. Ф. Канкрин (1823—1844 гг.) учредил при департаменте мануфактур и внутрен­ней торговли в 1828 г. Мануфактурный совет, а в 1829 г. по ходатай­ству купцов — Коммерческий совет.

В составе этих советов под председательством министра финансов заседали в качестве членов (мануфактур и коммерц-советников) фаб­риканты, заводчики и купцы. Советы собирали сведения о состоянии промышленности и торговли, разрабатывали мероприятия по их улучшению. Через Мануфактурный и Коммерческий советы и их местные органы русская буржуазия ходатайствовала перед царским правитель­ством о своих «пользах и нуждах». Кроме того, Мануфактурный со­вет в 30—40-х годах проводил организацию ряда промышленных выставок (1829, 1839, 1849 гг.), назначая премии и награды за лучшие изделия.

Для подготовки инженерно-технических надзоров для русской про­мышленности в 1831 г. было открыто высшее техническое учебное заведение — Технологический институт. Это было гражданское учеб­ное заведение с недворянским составом учащихся.

В интересах буржуазии в стране была проведена денежная ре­форма в 1839—1843 гг. Для выпуска кредитных билетов в составе Министерства финансов была учреждена Экспедиция государствен­ных кредитных билетов. После прекращения всех денежных операций по ассигнациям Государственный ассигнационный банк был ликвиди­рован (1847 г.).

Чисто крепостнической политики придерживалось Министерство в отношении горнозаводской промышленности, основная часть которой

[170]

находилась на Урале. Чтобы поддерживать производство чугуна и же­леза на определенном уровне, правительство пошло на милитариза­цию горного дела. В 1834 г. Департамент горных и соляных дел был преобразован в военизированное Главное управление горных и соля­ных дел, состоявший из департамента, штаба корпуса горных инже­неров, горного аудиториата. По горным заводам были расположены воинские команды. Эта военизация горного ведомства была предпринята для предотвращения волнений крепостных горнозаводских ра­бочих.

В 1810 г. ряд учреждений, осуществлявших формальный контроль за приходом и расходом всех казенных и общественных сумм и капи­талов (государственная экспедиция счетов Сената, департамент ре­шения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция департамента водяных коммуникаций), был объединен в соответствии с планом финансов Сперанского в Главное управление ре­визии государственных счетов. Небольшой аппарат этого ведомства состоял из государственного контролера и двух департа­ментов (гражданской, военной и морской отчетности). Финансовый контроль носил формальный характер и ограничивался проверкой до­кументов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело. Ряд ведомств (некоторые выс­шие учреждения, Министерство двора, благотворительные учрежде­ния и т. п.) не был подотчетен даже такому контролю.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано в Главное управление государственного конт­роля. В его составе был создан совет — орган проверки контрольной деятельности департамента и департамент морской отчетности. Од­нако состояние государственного финансового контроля не улуч­шилось.

Созданные в начале XIX в. Экспедиция устроения дорог и Депар­тамент водяных коммуникаций в 1809 г. были объединены в Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения. Директором этого управления был назначен член царской фамилии принц Георг Ольденбургский (шурин Александра I). В 1811 г. это ведомство стало именоваться Главным управлением путей сообщения.

В 1832 г. в ведение Главного управления из Министерства внут­ренних дел была передана вся строительная часть по постройке так называемых «публичных зданий» и заведованию ими. С этого вре­мени Главное управление получило наименование Главного управле­ния путей сообщения и публичных зданий. Аппарат Главного управ­ления начинает расти. В 1839—1842 гг. появилось несколько депар­таментов, в том числе департамент железных дорог, возглавивший строительство и эксплуатацию первой железной дороги в России[117].

В 1842 г. была создана телеграфная часть (по заведованию све-

[171]

товым телеграфом), преобразованная впоследствии в Телеграфное управление.

Крепостническая Россия построила очень мало путей сообщения: несколько каналов, шоссейных дорог и железнодорожных линий. К 1855 г. Россия имела всего 980 верст железных дорог.

Создание 26 декабря 1837 г. Министерства государст­венных имуществ было связано с планами постепенной ликви­дации крепостничества, при сохранении экономического и политического господства помещиков-дворян. Это министерство управляло государственными крестьянами, государственными имуществами, а также осуществляло «попечительство» об усовершенствованиях в об­ласти сельского хозяйства (внедрение среди государственных кре­стьян новых методов обработки земли, распространение агрономии, новых культур, открытие для государственных крестьян школ, боль­ниц и т. п.).

Система «благожелательного попечительства», осуществляемая в отношении государственных крестьян, превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на стеснение и регламентацию всякой деятельности крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства.

С 1837 по 1866 г. основной задачей министерства было управле­ние государственными крестьянами; это определяло и его устройство. Аппарат министерства состоял из министра (первым министром был инициатор реформ управления государственными крестьянами граф П. Д. Киселев), совета, канцелярии четырех департаментов. Два де­партамента управляли государственными крестьянами и государствен­ными имуществами центральных губерний и окраин России. Тре­тий департамент осуществлял попечительство об усовершенствовании сельского хозяйства (с 1845 г. назывался департаментом сельского хозяйства). В 1843 г. был образован лесной департамент, в ведении которого находились военизированный корпус лесничих и созданный в 1806 г. Лесной институт.

Сущность и формы эксплуатации казенных крестьян феодально-крепостническим государством, осуществляемые через Министерство государственных имуществ, мало чем отличались от эксплуатации по­мещиками крепостных крестьян. Эти взаимоотношения государствен­ных крестьян и феодального государства В. И. Ленин называл «госу­дарственным феодализмом»[118].

Министерство двора и уделов было образовано 22 ав­густа 1826 г. путем механического объединения ряда разнородных по назначению учреждений, существовавших ранее. Подведомственные ему органы и учреждения обслуживали царя и членов его фамилии. Большую группу учреждений министерства составляли различные дворцовые конторы. Дворцовая «его императорского величества» кон­тора была придворным административно-хозяйственным учреждением.

[172]

Здесь же велись камер-фурьерские журналы — поденные записи о событиях придворной жизни: приемах, балах, маскарадах, царских путешествиях и т. д. Егермейстерская контора заведовала царской охотой, конюшенная контора — царскими конюшнями, существовали также дворцовые конторы царя и членов царской фамилии.

Наиболее значительной частью Министерства двора являлся вклю­ченный в него департамент уделов, который заведовал имуществом и крестьянами, принадлежавшими членам царской фамилии.

Кабинет его императорского величества окончательно утратил свое общегосударственное значение и превратился в канцелярию царя по заведованию его личным имуществом (землями, предприятиями, драгоценностями) и крестьянами.

Еще с XVIII в. в России установилась практика награждения гражданских чиновников и командного состава армии и флота ор­денами.

Созданный в 1797 г. Капитул императорских и царских орденов был исполнительной инстанцией для награждения орденами. Он ве­дал заготовлением орденских знаков и грамот, церемонией выдачи ор­денов, следил за исполнением ритуала при вручении каждого ордена.

В 1842 г. Капитул орденов был включен в состав Министерства двора и уделов; министр двора стал одновременно и канцлером ор­денов.

В состав министерства входила значительная группа учреждений, связанных с культурой: Театральная дирекция императорских теат­ров, управлявшая казенными театрами в Петербурге (Александрий­ский и Мариинский), Москве (Большой и Малый) и в Варшаве; «им­ператорская» Академия художеств, «императорский» Эрмитаж и дру­гие музеи, а также научные учреждения (с 1859 г. Археологическая комиссия). Материальная поддержка царского двора создавала усло­вия для развития театрального и хореографического искусств, попол­нения коллекций Эрмитажа, создания выдающихся произведений жи­вописи и архитектуры. Однако, стремясь создать репутацию «просве­щенных» покровителей наук и искусств, царская фамилия и придвор­ная среда нередко тормозили их развитие, насаждая монархические и антидемократические вкусы и традиции в театре, живописи и т. д.

Министерство двора и уделов занимало особое положение в цент­ральном аппарате и не было подконтрольным ни одному из высших учреждений.

Созданное в 1802 г. для «воспитания юношества и распростране­ния наук» Министерство народного просвещения име­ло в своем ведении высшие, средние и низшие учебные заведения, Академию наук, типографии, цензуру. Первым министром был екате­рининский вельможа граф П. В. Завадовский. Аппарат министерства был невелик. Роль коллегии при министре, разрешавшей все вопросы административного, хозяйственного, учебного и научного характера, играло Главное управление училищ; оно состояло из назначенных ца­рем чиновников и попечителей учебных округов. Единственный де-

[173]

партамент министерства являлся исполнителем решений Главного управления. В ведении министерства находились созданная в 1814 г. Публичная библиотека в Петербурге, Румянцевский музей и основан­ная в 1839 г. Пулковская обсерватория.

В 1817—1824 гг. аппарат Министерства народного просвещения был включен в состав Министерства народного просвещения и духов­ных дел.

После подавления восстания декабристов Министерство народного просвещения стало направлять свои усилия на гонение всего передо­вого и прогрессивного в просвещении и науке.

В июне 1826 г. был принят новый обширный цензурный устав (он состоял из 19 глав и 230 параграфов). Этот устав, кроме кара­тельных задач, ставил и другую цель — определять направление ли­тературы: «дать полезное или по крайней мере безвредное для блага отечества направление»[119],— гласил § 1 устава. Параграф 15-й реко­мендовал цензорам запрещать все, в чем можно было усмотреть двоя­кий смысл. Для общего надзора и руководства цензурой был учреж­ден межведомственный Верховный цензурный комитет, а в ведения министерства — Главный цензурный комитет. Местные цензурные комитеты подчинялись надзору попечителей учебных округов. Цензур­ный устав 1826 г., прозванный современниками «чугунным», просу­ществовал недолго. Правительство вынуждено было отказаться от него. 22 апреля 1828 г. принимается новый цензурный устав, кото­рый ставил перед цензурой только одну задачу: «Запрещать издание или продажу тех произведений словесности, наук или искусств, как в целом составе или в частях своих вредных в отношении к вере, пре­столу, добрым нравам и личной чести граждан»[120]. Верховный и Глав­ный цензурные комитеты были упразднены. Общее руководство цен­зурными комитетами в Петербурге, Москве, Риге, Киеве, Вильно, Одессе, Тифлисе и отдельными цензорами в Дерпте, Ревеле, Казани осуществляло Главное управление цензуры, включавшее, кроме чи­новников министерства народного просвещения, представителей других ведомств (управляющего Третьим отделением, Синода, мини­стерств внутренних и иностранных дел); цензуру произведений иностранной печати осуществлял подчиненный ему Комитет иностранной цензуры.

В 30—40-х годах в России широкое распространение получает ве­домственная цензура. Кроме Министерства народного просвещения, Синода и Третьего отделения, цензуру осуществляют почти все мини­стерства и даже небольшие ведомства. Цензурные гонения тяжело от­ражались на передовой общественно-политической мысли, литературе, искусстве и науке.

Прогрессивной теории дворянских революционеров царизм пытал­ся противопоставить теорию «официальной народности», сформулиро-

[174]

ванную чиновником Министерства народного просвещения С. С. Ува­ровым. Став министром народного просвещения, С. С. Уваров (1833— 1849 гг.) проводил эту политику через все органы министерства.

С 30-х годов в самом аппарате министерства значительно воз­росло единоначалие, усилились централизаторские тенденции. Вре­менное «учреждение» министерства 1835 г. увеличило значение де­партамента. Значение Главного управления училищ с 30-х годов стало падать за счет передачи многих (особенно административных) дел в департамент. К середине 40-х годов Главное управление училищ фак­тически прекращает собираться и существует лишь на бумаге.

Однако проводимая Министерством народного просвещения поли­тика не принесла должных результатов.

Название Министерства народного просвещения не соответство­вало действительной его деятельности. Фактически просвещением и наукой были затронуты немногие верхушечные слои населения.

О количестве учащихся в учебных заведениях России можно су­дить по следующей таблице.

Для многомиллионного населения России (по 10-й ревизии в 1857 г. в европейской России проживало 59 330 тыс.) такое количе­ство учащихся было ничтожно малым.

Учрежденное в 1802 г. Военное министерство (до 1808 г. оно называлось Министерством Военно-сухопутных сил) включило в свой состав аппарат одной Военной коллегии. При первом министре князе С. К. Вязьмитинове над министерством стояла Военно-поход­ная канцелярия.

В январе 1812 г. на министерство было распространено «Общее учреждение министерств». В результате Военная коллегия и Военно-походная канцелярия были упразднены. При министерстве учрежда­ются Совет, общая и особенная канцелярии и 7 департаментов: инспекторский (заведовал личным составом армии), аудиториатский (распоряжался личным составом военных судов и ревизией военно-судебных дел), артиллерийский, инженерный, провиантский, меди­цинский и комиссариатский (ведал снабжением войск вещевым и де­нежным довольствием). Кроме того, в составе министерства были созданы такие учреждения, как Военно-ученый комитет и Военно-топографическое депо.

[175]

27 января 1812 г. утверждается «Учреждение о большой дейст­вующей армии». В отличие от предшествующих положений о полевом устройстве армии «Учреждение» предоставляло главнокомандующему широкие полномочия, развязывавшие его инициативу, ранее стеснен­ную царем и различными высшими и центральными учреждениями[121]. В «Учреждении» подчеркивалось, что главнокомандующий на теат­ре военных действий «представляет лицо императора и облекается властью его величества». Ближайшим помощником главнокомандующего был начальник его штаба. Начальнику штаба подчинялись ве­давший военно-оперативными вопросами генерал-квартирмейстер и распоряжающийся административно-хозяйственными делами армий дежурный генерал. В условиях Отечественной войны 1812 г. широкие права и самостоятельность главнокомандующего генерал-фельд­маршала М. И. Кутузова, а также стройность организационного устройства полевого управления армии сыграли большую роль в под­готовке и осуществлении изгнания «Великой армии» Наполеона из России.

После окончания войн с Наполеоном армия царской России — военный оплот реакционного Священного Союза — не была сокраще­на, а в полном составе расквартирована в западных (1-я армия) и южных (2-я армия) районах европейской части России; кроме того, на окраинах были созданы «отдельные корпуса», представлявшие не­большие армии (Финляндский, Литовский, Грузинский, Оренбургский и Кавказский).

Ввиду этого решили сохранить существовавший во время войны принцип разделения военного аппарата. Это было закреплено «Учреж­дением о действующей армии в мирное время» 12 декабря 1815 г., когда единое военное ведомство разделили на две самостоятельные части: Главный штаб его императорского величества и Военное ми­нистерство. В состав Главного штаба, возглавляемого начальником генерал-адъютантом князем П. М. Волконским (1815—1823 гг.), вошли генерал-квартирмейстер с подчиненными ему Военно-ученым ко­митетом, Военно-топографическое депо, дежурный генерал, которому подчинялись инспекторский и аудиториатский департаменты, обер-священник армии и флота и инспектор госпиталей. В 1819 г. военные материалы XVIII — начала XIX в. были объединены в Архив инспек­торского департамента Главного штаба[122].

В ведении военного министра (им был генерал П. П. Коновницын) остались Совет и хозяйственные департаменты. Военный министр своего доклада царю не имел, и по его ведомству царю докладывал начальник Главного штаба.

Строевая часть артиллерии инженерного управления войск в 1819 г. обособилась в самостоятельные ведомства во главе с вели­кими князьями: Николаем Павловичем — генерал-инспектором по ин-

[176]

женерной части и Михаилом Павловичем — генерал-фельдцейхмейстером.

С осени 1816 г. делаются попытки укрепления армии посредством создания военных поселений. Идея военных поселений возникла в пе­риод разложения феодально-крепостнического строя и выражала же­лание господствующих верхов сохранить огромную армию без под­рыва экономического состояния государства ежегодными обремени­тельными рекрутскими наборами, а также создать оторванные от народа, слепо преданные своим командирам войска на случай народных волнений. Главный начальник военных поселений генерал А. А. Аракчеев возглавлял аппарат по управлению военными поселе­ниями (Главный штаб военных поселений, Экономический комитет). Восстания военных поселян и колоссальные расходы, связанные с их устройством, вынудили Николая I в 1826 г. ликвидировать ве­домственную обособленность центрального аппарата по управлению военными поселянами: Аракчеев был отставлен от всех должностей. Штаб военных поселений и Экономический комитет вошли в состав Главного штаба под наименованием «Главного штаба его император­ского величества по военным поселениям».

С середины 20-х годов начало обособляться управление военно-учебными заведениями (пажеский и кадетские корпуса). В 1831 г. был создан «Штаб его императорского высочества по управлению военно-учебными заведениями». Во главе этого ведомства последова­тельно стояли великие князья Константин и Михаил; впоследствии их сменил сын Николая I — наследник престола Александр.

Разделение единого военного центрального управления на не­сколько самостоятельных ведомств тяжело отразилось на состоянии русской армии, что подтвердили войны России с Турцией и Персией в 20-х годах XIX в. В связи с этим был поставлен вопрос о ведом­ственной централизации военного управления. Уже с 1827—1828 гг. должности начальника Главного штаба и военного министра были объединены в лице генерала А. И. Чернышева, а после образования Военного министерства в 1832 г. был упразднен аппарат Главного штаба и должность его начальника.

Царское правительство обращает внимание на военно-теоретиче­скую подготовку командного состава, разработку планов военных опе­раций. В 1827—1829 гг. «свита е. и. в. по квартирмейстерской части», состоявшая из наиболее подготовленных в теоретическом отношении генералов и офицеров, была объединена с Военно-топографическим депо и Корпусом топографов в Департамент генерального штаба. На департамент были возложены задачи изучения обстановки и дан­ных для подготовки и проведения боевых операций, боевая подго­товка войск, перемещение, военно-топографическое дело. В 1830 г. было создано высшее военное учебное заведение — Военная акаде­мия, переименованная в 1855 г. в Николаевскую академию генераль­ного штаба.

После восстания военных поселян в 1831 г. была окончательно

[177]

уничтожена обособленность управления военными поселениями, для управления ими в министерстве в 1832 г. был учрежден Департамент военных поселений, существовавший до 1857 г.

Все эти частичные преобразования подготовили общую реформу министерства, завершенную 29 марта 1836 г. и сосредоточившую основные вопросы военного управления в Военном министерстве. Вместо незначительных советов и канцелярий министра в аппарате Военного министерства учреждаются Военный совет — законосовеща­тельное учреждение по военному ведомству и орган по общему руко­водству военным хозяйством, а также канцелярия министерства, свя­завшая министра со всем обширным военным аппаратом. Вопросы военного управления осуществлялись с помощью девяти департамен­тов (добавились еще два: генерального штаба и военных поселений).

В последующие годы Военное министерство сохранило свое устрой­ство, если не считать нового «Устава об управлении армией в воен­ное и мирное время» 5 декабря 1846 г., ухудшившего аппарат поле­вого управления. По новому «уставу» в армии создавался громоздкий полевой аппарат с множеством коллегиальных управлений, бесполез­ных должностных лиц и сложным делопроизводством. В 1855 г. в ве­дении министерства были созданы две новые академии — Военно-ин­женерная и Артиллерийская.

Крайняя централизация военного управления в мирное время, ме­лочная регламентация деятельности его низших звеньев при почти полной бесконтрольности и другие пороки военной администрации — все это было полностью сохранено в военном аппарате России и в пе­риод Крымской войны, которая вскрыла военную отсталость России.

Учрежденное в 1802 г. Морское министерство (первые годы оно называлось Министерством военно-морских сил) включало в свой аппарат Адмиралтейств-коллегию. Первым морским министром был способный и высокообразованный адмирал Н. С. Мордвинов, ко­торый пробыл на этом посту всего три месяца; его сменил известный по битве на р. Березине «сухопутный адмирал» П. В. Чичагов, воз­главлявший министерство до 1809 г.

При морском министре первоначально была создана «Военная по флоту канцелярия», а в 1803 г. Адмиралтейский департамент; послед­нему было передано заведование всей научной и инженерно-строи­тельной частью морского ведомства. В состав Морского министерства входил и Морской кадетский корпус — единственное военно-морское учебное заведение России.

В 1827 г. Адмиралтейств-коллегия была упразднена и управление морским ведомством разделено по примеру военного ведомства на Морской его императорского величества штаб и Морское министер­ство. Главой морского ведомства был начальник Главного морского штаба. Ему подчинялся морской министр. С 1827 по 1855 г. пост на­чальника морского штаба занимал князь А. С. Меньшиков.

В 1836 г. произошла централизация морского управления. Глав­ный морской штаб и должность морского министра были упразднены

[178]

и все учреждения объединены в составе Морского министерства во главе с начальником штаба.

Появление паровых судов в военно-морском флоте вызвало созда­ние в аппарате Морского министерства в 1842 г. Пароходного коми­тета. С 1848 г. стал выходить в свет официальный орган министер­ства журнал «Морской сборник».

Крымская война вскрыла недостатки и в организации управления парусного военно-морского флота России. Со второй половины 50-х годов XIX в. встал вопрос о реорганизации всего морского ведомства.

По реформе 1802 г. в состав Министерства иностран­ных дел была включена Коллегия иностранных дел. С этого вре­мени ее роль стала падать. Многие важнейшие вопросы по сношениям с иностранными государствами были переданы в канцелярию министра, а в коллегии остались различные хозяйственные вопросы.

При канцелярии находился Московский архив Министерства ино­странных дел, при котором в 1811 г. была создана Комиссия печата­ния государственных грамот и договоров, предпринявшая издание «Собрания государственных грамот и договоров».

В 1819 г. из коллегии и канцелярии министра были выделены дела по сношениям с азиатскими странами и переданы в Азиатский департамент; туда же попали административные дела по управлению некоторыми народами бывших пограничных районов Кавказа, Астра­ханской губернии, Казахстана. Только с 20-х годов началась посте­пенная передача их в ведомство Министерства внутренних дел, рас­тянувшаяся на всю вторую четверть XIX в.

Из всех ведомств России Министерство иностранных дел в пер­вую четверть XIX в. больше всего испытывало личное вмешатель­ство царя.

Николай I, так же как и его предшественник, особое внимание уделял военному аппарату и ведомству иностранных дел. Стоявший долгие годы (1816—1856 гг.) во главе министерства граф К. Р. Нес­сельроде стремился как можно дольше сохранить старую организа­цию министерства.

«Общее учреждение министерств» было распространено на Мини­стерство иностранных дел только в 1832 г., когда была упразднена коллегия, учреждены совет министра и ряд департаментов.

Дипломатические сношения с Западной Европой и Америкой сосредоточивались в двух департаментах: внешних и внутренних сноше­ний. Департамент внешних сношений вел политическую переписку с иностранными правительствами, собирал газетные сведения о внутриполитическом положении иностранных государств, хранил шифры. С 1846 г. этот департамент был преобразован в Особенную канцеля­рию министерства. Все текущие дипломатические дела с загранич­ными государствами, защита интересов русских подданных за грани­цей, консульские дела находились в ведении департамента внутрен­них сношений.

Начиная с Венского конгресса 1815 г. Министерство иностранных

[179]

дел являлось проводником традиционной политики союза реакцион­ных правительств России, Австрии и Пруссии («Священного союза»), проводимой часто вопреки интересам России. За пренебрежение эти­ми интересами современники называли Нессельроде «русским мини­стром австрийских иностранных дел». Близорукость и ошибочность внешней политики царизма обнаружились к началу Крымской войны, вскрывшей дипломатическую изоляцию России и поставившей вопрос об изменении курса внешней политики, а в связи с этим и об организационных переменах в Министерстве иностранных дел.