ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В пореформенной России существовали все прежние министер­ства. Общие принципы организации, структуры и деятельности поре­форменных министерств определялись по-прежнему «Общим учреж­дением министерств» 25 июня 1811 г. Усиление бюрократизации аппарата привело к тому, что канцелярия каждого министерства пре­вратилась в орган связи министра с аппаратом министерства. Кроме департаментов, во многих министерствах создаются главные управле­ния, управления и отделы, а кроме советов министра — ряд других совещательных учреждений (советов, комитетов, присутствий), на заседаниях которых вместе с чиновниками заседали представители самых различных ведомств. Кроме того, на эти заседания чаще, чем в дореформенное время, приглашались «сведущие» люди — предста­вители промышленной, железнодорожной, банковской и торговой

[212]

буржуазии, различные буржуазные специалисты (инженеры, ученые и пр.). Это «соучастие» буржуазии в работе центральных правитель­ственных учреждений накладывало известный отпечаток на характер их деятельности, создавало известное «сближение» между господ­ствующими классами пореформенной России.

Для деятельности пореформенных ведомств после буржуазных ре­форм 60—70-х годов характерно было некоторое ослабление бюро­кратического централизма с передачей местным учреждениям испол­нительных и части распорядительных дел с сохранением за централь­ным аппаратом общего руководства и надзора. Такая децентрализация сделала аппарат министерства более гибким и работоспособным в вы­полнении основных его задач.

После 1861 г. возросло значение Министерства внутрен­них дел. Административно-хозяйственные функции министерства от­тесняются административно-полицейскими задачами. Основную роль в министерстве стали играть такие учреждения, как департаменты полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюрем­ное, а также земский отдел. Последний был создан еще в период разработки крестьянской реформы при Центральном статистическом комитете и первоначально проводил сбор сведений, необходимых для реформы. С 1861 г. Земский отдел стал самостоятельной и одной из главных структурных частей министерства. Земский отдел осущест­влял наблюдение за введением в действие положения 1861 г. и свя­занного с ним законодательства, ведал многими земскими хозяйст­венными делами, следил за управлением всеми крестьянами и орга­нами правительственно-дворянского надзора за ними на местах и некоторыми другими делами (переселенческое дело, комплектование армии).

Таким образом, на Министерство внутренних дел были возложены важнейшие задачи претворения крестьянской реформы в жизнь и управление многомиллионной массой крестьян. Возглавлявший мини­стерство в период разработки крестьянской реформы представитель либеральной бюрократии С. С. Ланской (1855—1861 гг.) был за­менен более умеренным П. А. Валуевым (1861—1868 гг.), который мог точнее обеспечить интересы помещиков на этом важнейшем этапе осуществления крестьянской реформы.

В апреле 1865 г. была проведена буржуазная цензурная реформа. Изданием «Временных правил о печати» цензуре придавалась боль­шая гибкость. Цензурным комитетам предоставлялись более широкие права расправы путем предостережений, приостановки (после двух предостережений), конфискации номеров, штрафов, судебного пре­следования издателей и редакторов.

Для общего руководства цензурой и надзора за типографиями, книжной торговлей и библиотеками в составе министерства было со­здано Главное управление по делам печати; при нем находился совет, на заседаниях которого делались доклады о нарушениях цензурных правил, о законопроектах и пр.

[213]

Первые шаги деятельности Главного управления по делам печа­ти ознаменовались запрещением органов революционной демократии 60-х годов — журналов «Современник» и «Русское слово» (1866 г.).

В последующие годы деятельность министерства в области руко­водства цензурой расширилась. Дополнивший «Временные правила» закон 1873 г. давал право министру приостанавливать выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государственной важности, оглаше­ние или обсуждение которых «по соображениям высшего правитель­ства найдено будет неудобным». До 1905 г. Главным управлением по делам печати было издано до 562 циркуляров, запрещавших осве­щать в печати те или иные вопросы внутренней и внешней политики[141].

В 1879 г. заведование местами заключения и пересылкой было выделено из департамента полиции исполнительной и передано в Главное тюремное управление.

6 августа 1880 г. в составе Министерства был создан Департа­мент полиции. Создание Департамента полиции явилось завер­шением лорис-меликовской диктатуры. После упразднения Верховной распорядительной комиссии М. Г. Лорис-Меликов с 1880—1882 гг. возглавлял Министерство внутренних дел. После его ухода пост мини­стра внутренних дел занимал граф П. Н. Игнатьев (май 1881 — май 1882 гг.), деятельность которого была направлена на то, чтобы «прикрыть отступление правительства к прямой реакции»[142]. Со времени политической реакции 80-х годов за Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России. Мини­стры внутренних дел граф Д. А. Толстой (1882—1889 гг.), И. Н. Дур­ново (1889—1895 гг.), И. Л. Горемыкин (1895—1899 гг.) и другие играли роль своеобразных «первых министров» самодержавной мо­нархии. В известной мере это объясняется тем, что в ведении этого министерства находился Департамент полиции. Основной функцией Департамента полиции было «предупреждение и пресечение преступ­лений и охрана общественной безопасности и порядка»[143]. В его ве­дении находились охранные и розыскные отделения, полицейские учреждения, как городские, так и уездные, градоначальники, речная и фабричная полиция, сыскные отделения, адресные столы, пожар­ные команды. Тесно связаны были с Департаментом и органы штаба корпуса жандармов на местах — губернские жандармские управления и жандармские полицейские управления железных дорог. Объектами деятельности Департамента были не только политические организа­ции, партии, общества, но и культурно-просветительные учреждения в стране. Надзор за русскими подданными за границей (революцио­нерами) осуществляла заграничная агентура Департамента.

Департамент полиции и аппарат Отдельного корпуса жандармов,

[214]

также вошедшего в состав министерства, сделались основными орга­нами этого ведомства. Роль Департамента полиции подчеркивалась тем, что руководство им с 1882 г. было возложено на товарища ми­нистра внутренних дел, который был одновременно и командиром От­дельного корпуса жандармов; шефом жандармов был сам министр. Состав аппарата Департамента полиции был довольно сложным. Де­партамент подразделялся первоначально на три делопроизводства. Первое (распорядительное) делопроизводство занималось общеполи­цейскими делами и личным составом полиции. Второе (законода­тельное) — заведовало органами полиции и разработкой различных полицейских законопроектов, инструкций и циркуляров. Третье — на­зывалось секретным и ведало вопросами политического розыска; в его ведении находилась внутренняя и заграничная агентура Департамента полиции, охрана царя, наблюдение за революционной деятельностью в стране, предупреждение и пресечение ее. К концу XIX в. в ведении этого делопроизводства остались лишь второстепенные (финансово-счетные) дела, так как все дела, касавшиеся политического розыска, были переданы в учрежденный в 1898 г. Особый отдел Департамента.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Чет­вертое делопроизводство наблюдало за ходом политических дозна­ний, а пятое ведало вначале гласным, а впоследствии негласным надзором. Оба эти делопроизводства в своей деятельности были тесно связаны с Особым совещанием. Возникшее в 1894 г. шестое делопро­изводство заведовало различными вопросами, находящимися в сфере деятельности Департамента полиции: об изготовлении, хранении и пе­ревозке взрывчатых веществ (ранее эти дела находились во втором делопроизводстве), о фабрично-заводском законодательстве и т. п, На созданное в 1902 г. седьмое (наблюдательное) делопроизводство возлагались дела упраздненного четвертого делопроизводства, т. е. наблюдение за производством жандармскими управлениями дознаний, главным образом по государственным преступлениям.

С 80-х годов Особое совещание вошло в состав Министерства внутренних дел как постоянное учреждение под председательством товарища министра, заведовавшего полицией. Состав этого учрежде­ния и функции его изменились; членами его были чиновники мини­стерства, а компетенция ограничивалась заведованием поднадзор­ными лицами и административной ссылкой.

Первые директора Департамента полиции В. К. Плеве (1881—-1884 гг.) и П. Н. Дурново (1884—1893 гг.) значительно обновили состав департамента за счет привлечения сотрудников суда (особенно прокуратуры), обладавших образованием и большим кругозором. Это позволило поставить дело политического сыска на более широкую ногу.

Возросло число источников информации: сведения в Департамент поступали не только из жандармских управлений и немногочислен­ных еще тогда секретно-розыскных отделений, но и от заграничной агентуры, находящейся в ряде стран Европы и Азии. До 1902 г. она возглавлялась П. И. Рачковским, сумевшим установить в деле борьбы

[215]

с русской революционной эмиграцией контакт с французской поли­тической полицией.

Одной из первоочередных задач Департамента полиции в 80-х го­дах была борьба с народовольцами. К 90-м годам объекты деятельности Департамента полиции изменились. Внимание Департамента стало привлекать более сознательное и организованное рабочее движение. Кроме остатков народнических организаций, появились опасные для самодержавного государства социал-демократические кружки и орга­низации, которые соединили свою деятельность с рабочим движением («Петербургский союз борьбы за освобождение рабочего класса» и другие «Союзы»), а в 1903 г. оформились в РСДРП. В числе персо­нальных дел, заведенных в Департаменте полиции на виднейших деятелей российской социал-демократии, было дело В. И. Ульянова (Ленина).

В ведении Министерства внутренних дел находились и другие от­расли управления. В начале 80-х годов в министерстве окончательно закрепилось заведование почтовыми и телеграфными учреждениями (Главное управление почт и телеграфов — 1884 г.), в 1896 г. создано Переселенческое управление, а в 1900 г.— Управление по делам воин­ской повинности.

В условиях широкой волны аграрного движения в начале XX в. министерство взяло инициативу по сплочению и активизации дворян-помещиков. В 1902 г. в составе министерства была создана канцеля­рия по делам дворянства.

Созданное в 1904 г. Главное управление по делам местного хо­зяйства (вместе с советом), объединившее дела хозяйственного и частично медицинского департаментов, отстраняло земские и ча­стично городские органы «самоуправления» от некоторых отраслей хозяйственного управления (например, продовольственного дела) и усиливало надзор за ними.

Накануне первой революции министры внутренних дел Д. С. Сипягин (1900—1902 гг.) и В. К. Плеве (1903—1904 гг.) направляли деятельность всего огромного аппарата министерства на репрессии против революционного движения.

Эта политика предотвращения революции с помощью каратель­ных мер потерпела полный крах.

Суд, формально отделенный от администрации судебными уста­вами 20 ноября 1864 г., фактически через Министерство юсти­ции (заведование личным составом суда и прокуратуры, надзор) подчинялся администрации. Это подчеркивалось и сохранением со­вмещения одним лицом должностей министра юстиции и генерал-прокурора.

После 1861 г. Министерство юстиции сохранило весь дорефор­менный аппарат, претерпев лишь частичные изменения. Оно прини­мало очень слабое участие в разработке судебной реформы, а воз­главлявший его граф В. Н. Панин (1839—1862 гг.) был решительным противником всех буржуазных реформ. Завершение разработки и

[216]

введение судебной реформы произошли при преемнике Панина на посту министра Д. Н. Замятнине (1864—1867 гг.). К концу века единственный департамент Министерства не мог справляться с массой поступавших в него административных, судебных дел и дел по над­зору за судом, поэтому его аппарат был разделен в 1892 г. на два департамента. В декабре 1895 г. Главное тюремное управление вместе с многочисленной и сложной системой тюрем России было передано из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции, что объ­ясняется возросшим значением прокуратуры в уголовном судопроиз­водстве.

К началу XX в. Главному тюремному управлению были подве­домственны 895 тюрем разных категорий, в которых в 1900 г. пере­бывало почти 700 000 человек.

Министерство в пореформенный период проводит реакционный курс, направленный на стеснение некоторых умеренно буржуазных начал судебных уставов, на особенно тщательную организацию и про­ведение судебной расправы над политическими преступниками.

С 1881 г. специальная комиссия, в состав которой входили круп­нейшие русские криминалисты, разрабатывала проект нового «Уго­ловного уложения», устанавливающего более гибкую систему нака­заний. Текст «Уложения» был утвержден царем 22 марта 1903 г., но реакционные дворянские чиновники в Государственном совете на­стояли на сохранении основных норм старого «Уложения» 1845 г. Из «Уложения» 1903 г. была признана действующей лишь глава о го­сударственных преступлениях, устанавливающая детальный перечень этих преступлений и усиливавшая репрессии, особенно за массовое выступление рабочих (стачки, демонстрации), за хранение нелегаль­ной литературы.

Крестьянская реформа 1861 г. и связанная с ней выкупная опе­рация, рост государственного аппарата, промышленности и торговли увеличили значение Министерства финансов. При министрах финансов А. М. Княжевиче (1858—1862 гг.) и особенно графе М. X. Рейтерне (1862—1878 гг.) проводится ряд буржуазных финан­совых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой си­стемы и государственного контроля.

23 мая 1862 г. были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривав­шие осуществление бюджетного единства. Государственные росписи стали публиковаться. В 1864—1868 гг. в России было введено един­ство кассы: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства и из них же производились в соот­ветствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями расходы.

По «Положению о выкупе» 19 февраля 1861 г. общее руковод­ство и заведование выкупной операцией возлагалось на Петербург­скую охранную казну, деятельность которой находилась в ведении самого министра финансов и под надзором Совета государственных кредитных установлений. С возрастанием числа выкупных дел в ав-

[217]

густе 1862 г. в составе министерства было создано Главное выкуп­ное учреждение.

За время буржуазных реформ 60—70-х годов значительным из­менениям подверглась основная группа учреждений министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распре­делению их по ведомствам.

В начале 60-х годов были упразднены обременительные для на­родных масс и недостаточно прибыльные для государства винные от­купа. Торговлю спиртными напитками сделали свободной. С 1 января 1863 г. производство спиртных напитков было обложено акцизным сбором. Являясь значительным источником дохода для государства, акциз на водку как косвенный налог ложился тяжелым бременем на народные массы. Введение этого акциза вызвало разделение департа­мента разных податей и сборов на два департамента — неокладных и окладных сборов.

Департамент неокладных сборов заведовал питейным, табачным, свеклосахарным, спичечным и керосиновым акцизами, а также раз­личными пошлинами: гербовыми, судебными, канцелярскими, пас­портными, страховыми и др.

Все акцизы, особенно питейный, являлись одним из основных ис­точников доходов царской России в пореформенное время (в 70— 80-е годы составляли более 35—40% всех доходов)[144].

Департамент окладных сборов заведовал системой прямого обло­жения, руководил осуществлением натуральных повинностей, сохра­нившихся в пореформенное время (постойной, дорожной и пр.).

Вступление России на путь капиталистического развития потре­бовало усиления органов правительственного «попечительства» над промышленностью и торговлей. Распространение Положения 19 фев­раля на горнозаводских рабочих и переход казенной горной про­мышленности на вольнонаемный труд заставили правительство про­вести демилитаризацию горного ведомства. Департамент горных и со­ляных дел в связи с передачей всего соляного дела в Министерство внутренних дел был преобразован в горный департамент; в 1873 г. по чисто ведомственным соображениям он был передан в Министер­ство государственных имуществ.

В 1864 г. в аппарате Министерства финансов создается Департа­мент торговли и мануфактур — учреждение по управлению казенной промышленностью и «попечительству» над частной промышленностью и торговлей. В 1872 г. Мануфактурный и Коммерческий советы объединились в единый орган — Совет торговли и мануфактур.

При министрах Н. X. Бунге (1881—1887 гг.), И. А. Вышнеградском (1887—1892 гг.) и С. Ю. Витте (1892—1903 гг.) в аппарате министерства происходят значительные изменения, связанные с воз­растанием косвенных налогов. Департамент неокладных сборов в свя-

[218]

зи с введением в стране винной монополии (1894 г.) был преобра­зован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, которое заведовало не только всеми акцизными сборами, но и казенной продажей спиртных напитков. В созданном одновременно Совете по делам казенной продажи питей обсуждались законопро­екты по казенной продаже спиртных напитков, устанавливались раз­меры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, рассматривались ходатайства о построении винокуренных заводов.

Во второй половине XIX в. произошли изменения и в кредитной системе.

Особая комиссия выработала положение и устав Государствен­ного банка, утвержденные в 1860 г. В этом же году был создан Го­сударственный банк для «оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы»[145]. Он наследовал денежные остатки вкладов дореформенных банков: Коммерческого, Заемного и прика­зов общественного призрения. Государственный банк принимал вкла­ды на хранение, обращая их в проценты, давал кратковременные ссуды (до 9 месяцев) под залог процентных бумаг, драгоценных ме­таллов и товаров, осуществлял такие коммерческие обороты, как учет векселей и других срочных документов, покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, а также разменивал кредитные билеты. После финансовой реформы (1898 г.) Государственный банк стал и Эмиссионным учреждением.

Кроме Государственного банка, в ведомстве Министерства финан­сов были созданы Крестьянский поземельный и Дворянский земель­ный банки. В деятельности Крестьянского и Дворянского банков уста­навливалось известное единство действий, выраженное в объединении управления: во главе обоих банков стоял общий управляющий.

Созданием Крестьянского поземельного банка (1882 г.) прави­тельство стремилось открыть кулачеству возможность «законного» приобретения земель путем покупки.

Посредническая деятельность банка по продаже дворянских зе­мель по выданной ссуде после издания устава 1895 г. значительно возросла. Вся деятельность Крестьянского банка была направлена на удовлетворение земельных интересов кулачества. В. И. Ленин писал, что «всякие банки вообще и крестьянский банк в особенности помо­гает добывать землю вовсе не всем крестьянам (как уверяют иногда люди, обманывающие мужика или очень уже большие простячки), а только ничтожному числу крестьян, только богатеям»[146].

Экономический кризис части помещичьих хозяйств после кресть­янской реформы 1861 г. сильно обеспокоил царское самодержавие, социальной базой которого являлось именное дворянство и поместное Землевладение. В 1885 г. был создан Дворянский земельный банк, ко

[219]

торый выдавал долгосрочные ссуды дворянам под залог их земельной собственности. В. И. Ленин расценивал создание этого банка как одну из подачек «благородным дворянам-помещикам»[147].

Условия залога в банк дворянского имущества были исключи­тельно выгодны для дворян.

Рост классовой борьбы пролетариата пореформенной России за­ставил правительство издать первые фабричные законы. С изданием фабричных законов тесно связано создание фабричной инспекции. Официально фабричная инспекция создавалась для беспристрастного наблюдения за исполнением фабрикантами фабричных законов, а фактически — для «успокоения» рабочих, насаждения среди наиме­нее сознательной части рабочих иллюзий о правительственной заботе о нуждах рабочих, защиты интересов предпринимателей, а впоследствии и для информации охранки о настроении рабочих, об их орга­низациях.

С момента основания фабричная инспекция попадает в ведение департамента торговли и мануфактур, при котором создается долж­ность главного фабричного инспектора, существовавшая до 1899 г. и замененная целым коллегиальным учреждением — Главным по фаб­ричным и горнозаводским делам присутствием.

Наличие в аппарате Министерства финансов большой группы учреждений, тесно связанных с деятельностью торговой и промыш­ленной буржуазии, создавало известную окраску деятельности этого Министерства, которое В. И. Ленин называл «фабрикантским ведом­ством»[148].

Особенно возрастает значение этих учреждений в эпоху импе­риализма. В 1900 г. вместо Департамента торговли и мануфактур в министерстве создаются следующие отделы: торговли, промышлен­ности, торгового мореплавания, учебный. Эта группа отделов возглав­лялась третьим товарищем министра, ставшим председателем Совета торговли и мануфактур. Управляющие отделами и их помощники во­шли в состав Совета торговли и промышленности, а его делопроизводство велось в отделах торговли и промышленности. Фабричная инспекция остается в ведении Отдела промышленности. Опасаясь усиления значения буржуазии в одном из важнейших министерств, царское правительство пошло на раздробление этой группы. В 1903 г. из Министерства финансов искусственно выделяется самостоятельное ведомство — Главное управление торгового мореплавания и торго­вых портов во главе с великим князем Александром Михайловичем[149].

Вся организация и деятельность Министерства финансов была на­правлена на возрастание налогового гнета, особенно косвенных на­логов, ложившихся тяжким бременем на широкие народные массы; на

[220]

дальнейшее усиление правительственного попечительства о нуждах буржуазии и помещиков; на укрепление финансовой и кредитной си­стемы самодержавной России.

Буржуазные реформы Государственного контроля (1862—1868 гг.), проведенные под руководством государственного контролера В. А. Татаринова (1863—1871 гг.), установили новые бюджетные правила и публикацию бюджета, создали единство касс, учредили местные органы финансового контроля (контрольные па­латы), проверяющие финансовую отчетность не по сводным отчетам, а первичным документам. Возросло значение Государственного конт­роля в разработке и утверждении бюджета. Ежегодно к 1 октября государственный контроль представлял в Государственный совет об­щий отчет об исполнении финансовой сметы за прошлый год. Проект росписи доходов и расходов на следующий год государственный конт­роль сверял с точки зрения законности.

Реформы Государственного контроля были непоследовательными. Некоторые ведомства России (Собственная его императорского вели­чества канцелярия, Министерства двора и иностранных дел, Синод, банки, Кредитная канцелярия, армия и т. д.) сохранили внутриведомственный контроль. Заинтересованная в бесконтрольных расходах государственных средств дворянско-чиновничья верхушка отвергла идею предварительного контроля под предлогом, что он породит лиш­нюю переписку и «замедлит» дело.

Новые порядки в финансовом контроле разрешали контролерам за незаконные расходы устанавливать на чиновников «начеты», но взыскание их было связано с согласием вышестоящего начальства, что делало идею «начетов» мало реальной. Да и сам Государствен­ный контроль находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты обиженные Государственным контро­лем чиновники.

Несмотря на ограниченность, реформы Государственного конт­роля носили буржуазный характер. Старый феодальный финансовый контроль с его канцелярскими тайнами, ведомственностью и фор­мальными методами надзора за расходованием средств был заменен новым контролем, более соответствующим историческим условиям, с некоторой гласностью, соблюдением законности, тщательной бюро­кратической проверкой документации.

Изменения аппарата Государственного контроля были связаны с расширением сферы его деятельности. Правительственные кредиты железнодорожных компаний в 60—70-х годах вызывали недовольство в дворянских консервативных кругах, ревниво следивших за этой формой кредитования буржуазной деятельности. Инстинкт сохране­ния помещичьих интересов подсказывал дворянской бюрократии уста­новление строгого финансового надзора за расходованием правитель­ственных ссуд. В 1884 г. был учрежден в составе Государственного контроля железнодорожный отдел, преобразованный в 1891 г. в Де­партамент железнодорожной отчетности. С упразднением в 1895 г.

[221]

Совета государственных кредитных установлений в ведомство Госу­дарственного контроля попал и надзор за казенными банками. В 1901 г. был организован Департамент кредитной отчетности[150].

В аппарате самодержавной России XX в. Государственный конт­роль был ведомством, прикрывавшим «государственное фокусниче­ство» царизма с бюджетом, скрывавшим от народных масс подлинное происхождение «свободной наличности»[151]. Господствующие классы России не были заинтересованы в организации реального контроля за расходованием средств, а народные массы оставались безгласными.

Весь ход экономического развития страны привел к необходи­мости строительства железных дорог. Железные дороги были необ­ходимы и для разрешения военно-стратегических задач. Бездорожье явилось существенным фактором поражения царской России в Крым­ской войне.

Финансовый кризис конца 50-х годов, а затем буржуазные ре­формы в 60—70-х годах, требовавшие огромных средств, исключали возможность железнодорожного строительства за счет государства. Поэтому правительство поощряло капиталистическую инициативу железнодорожного строительства, выдавая железнодорожным обществам и компаниям большие ссуды, гарантируя им выручку процентов.

Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный ко­митет железных дорог, созданный в 1856 г., во главе с гра­фом А. Ф. Орловым.

Новый курс правительства в железнодорожной политике вызвал некоторые изменения в Главном управлении путей сообщения и пуб­личных зданий. В 1858 г. в его аппарате создается Управление глав­ного инспектора частных железных дорог, на которое возлагалось на­блюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог. Сам аппарат Главного управления был несколько разгружен. Уже в 1864 г. из ведомства Главного управления выделились строитель­ство публичных зданий, управление телеграфом и некоторые катего­рии местных путей сообщения («земские дороги»).

С 1862 по 1869 г. это ведомство возглавлял талантливый инже­нер, строитель Николаевской железной дороги профессор института путей сообщения П. П. Мельников. При нем Главное управление под­вергается реорганизации и в июне 1865 г. преобразуется в Минис­терство путей сообщения.

С созданием министерства появилась должность инспектора эк­сплуатации правительственных железных дорог.

С 80-х годов правительство отказывается от ориентации на част­ное предпринимательство в строительстве железных дорог. В 1882 г.

[222]

в составе министерства было создано Временное управление казен­ных железных дорог. Устав 1885 г. вводил на железных дорогах России единые порядки.

В 1885 г. в составе министерства учреждается Совет по железно­дорожным делам, который обсуждал общие мероприятия по соору­жению, эксплуатации и хозяйству железных дорог. Для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения, а также смет и технических условий наиболее важных сооружений в министер­стве был создан Инженерный совет. Начало постройки Великого Си­бирского пути вызывает создание в министерстве Управления по сооружению этой железной дороги[152].

В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен, со­хранившиеся до этого времени департаменты преобразованы в управ­ления.

После распространения на государственных крестьян основных начал крестьянской реформы 1861 г. главной задачей Министер­ства государственных имуществ стала эксплуатация со­хранившихся за ним государственных имуществ (незаселенных зе­мель, лесов, недр, различных оброчных статей и т. д.). В первые два пореформенных десятилетия значительное место в деятельности мини­стерства занимало «устройство» вышедших из ведения министерства крестьян, а также распродажа при министре П. А. Валуеве (1872— 1879 гг.) государственных имуществ. В некоторых местностях (Приуралье, Башкирия и т. д.) эта распродажа носила характер чиновничьего разграбления государственных богатств под прикрытием за­конных операций министерства.

В 1866 г. аппарат министерства был несколько сокращен, а де­партамент земледелия преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, который разрабатывал меро­приятия не только по развитию различных отраслей сельского хо­зяйства, но и кустарных промыслов («сельскохозяйственной промыш­ленности»). В ведении этого департамента находилась Петровская земледельческая и лесная академия, созданная в октябре 1865 г.

Деятельность Департамента земледелия и сельскохозяйственной промышленности была направлена на повышение интенсивности по­мещичьего, а впоследствии и кулацкого хозяйства. С 70-х годов аппа­рат министерства стал расти за счет присоединения к нему ряда дру­гих ведомств. В 1873 г. с целью ослабления влияния буржуазии из Министерства финансов в Министерство государственных имуществ было передано горное ведомство.

Кризис земледелия в России, вызванный наличием остатков кре­постничества в экономике, нашел выражение в голоде 1891 г. и под­толкнул царское правительство на различные второстепенные меро-

[223]

приятия, не затрагивавшие ни помещичьего земледелия, ни других остатков крепостничества в деревне. В 1894 г. Министерство госу­дарственных имуществ было преобразовано в Министерство земледе­лия и государственных имуществ с сосредоточением основных задач на улучшении состояния сельского хозяйства путем казенного «по­печительства» о расширении полезной для земледелия территории, распространения агрономических знаний с целью повышения продук­тивности сельского хозяйства, развития кустарных промыслов и т. д. Все эти меры были направлены исключительно на подъем поме­щичьего и кулацкого хозяйства и не затрагивали малоземельных и задавленных налогами и выкупными платежами рядовых крестьянских хозяйств.

В новом министерстве большую роль играли такие учреждения, как Сельскохозяйственный совет, Департамент земледелия и два от­дела: отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики и отдел земельных улучшений.

Сельскохозяйственный совет, председателем которого являлся сам министр, состоял из чиновников министерства и других ведомств. На год, с утверждения царя, приглашались в совет и «сельские хо­зяйства» из помещиков и кулаков. Совет обсуждал законопроекты, ходатайства, связанные с вопросами улучшения и усовершенствова­ния сельского хозяйства, способствовал выяснению «нужд» сельского хозяйства России. Практическими вопросами исполнения распоряже­ний этого совета ведал Департамент земледелия (так назывался быв­ший Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышлен­ности), который заведовал сельскохозяйственными учебными заве­дениями, организовывал выставки, съезды по вопросам сельского хозяйства. Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статис­тики изучал условия и явления экономики, тесно связанные с сель­ским хозяйством. В состав этого отдела входил кустарный комитет. Отдел земельных улучшений разрабатывал и пытался осуществить робкие меры по орошению земель, осушению болот и т. д.

В ведении министерства оставалась и группа учреждений, свя­занных с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Сравнительно второстепенную роль в министерстве играли теперь учреждения, заведовавшие государственными имуществами — Депар­тамент государственных земельных имуществ и лесной департамент.

Несмотря на возрастающий с каждым годом бюджет министер­ства, его роль оставалась ничтожной. Это было громоздкое бюрократическое ведомство, которое не могло разрешить существовавшие в деревне противоречия, вывести отсталое полукрепостническое сель­ское хозяйство России из хронического кризиса.

Аграрное движение в России в начале XX в. вынудило правитель­ство пойти на созыв в январе 1902 г. под председательством мини­стра финансов С. Ю. Витте межведомственного «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Его местные ор­ганы включали до 13 тыс. членов — чиновников, дворянских и земских

[224]

деятелей и небольшой кучки кулаков. Практическое значение этого совещания, призванного «выяснить нужды сельскохозяйственной про­мышленности и связанных с нею отраслей народного труда», была ничтожной[153]. Материалы, собранные Особым совещанием, были ис­пользованы впоследствии при разработке основ новой аграрной поли­тики, получившей наименование столыпинской.

Министерство двора и в пореформенный период сохра­нило свое особое место ведомства, подчиненного только царю и об­служивавшего царя и царскую фамилию. Буржуазные реформы почти совершенно его не коснулись. В связи с освобождением удельных и кабинетных крестьян департамент уделов сосредоточил внимание на Эксплуатации удельных имуществ, на развитии высокопродуктивного хозяйства в удельных имениях. В 1892 г. департамент уделов был преобразован в Главное управление уделов. Находившиеся в составе министерства такие придворные учреждения, как дирекция импера­торских театров и Академия художеств, тормозили развитие передо­вого реалистического искусства.

Несмотря на ряд буржуазных реформ 60-х годов, Министер­ство народного просвещения занимало по-прежнему очень скромную роль в государственном аппарате России.

В начале 1863 г. заведование цензурой из Министерства народ­ного просвещения было окончательно передано в Министерство внут­ренних дел.

В начале 60-х годов специальные комиссии министерства разра­ботали и провели ряд буржуазных реформ в области просвещения. Однако период реформ в деятельности министерства был коротким. После покушения на царя в апреле 1866 г. А. В. Головнин был сме­щен, пост министра передан одному из самых реакционных предста­вителей высшей бюрократии графу Д. А. Толстому, назначенному еще в 1865 г. обер-прокурором Синода; оба эти поста Д. А. Толстой занимал до апреля 1880 г.

Специальным рескриптом царя 13 мая 1866 г. на имя председа­теля Комитета министров князя Гагарина Министерству народного просвещения предписывалось руководствоваться охранительными на­чалами, быть охранителем религии и существующего строя. Эти ука­зания послужили основой деятельности министерства на долгие годы. В 90-х годах министерство возглавлял мракобес граф И. Д. Делянов, подчинивший свое ведомство указаниям Синода и Департамента по­лиции. В годы политической реакции были изданы новые правила о печати 1883 г., университетский устав 1884 г., циркуляр о «кухар­киных детях» 1887 г., усиливается надзор за учебными заведениями со стороны центрального аппарата министерства и его местных ор­ганов.

[225]

В последние десятилетия XIX в. в аппарате Министерства народ­ного просвещения происходят некоторые изменения. В 1884 г. при ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, а в 1893 г.— особое отделение департамента по заведованию промышленными училищами. В 1900 г. был создан отдел департамента по женскому профессиональному об­разованию. Этими мероприятиями министерство шло навстречу рус­ской буржуазии в подготовке квалифицированного технического пер­сонала для фабрично-заводской промышленности. Одновременно с этой ранней специализацией министерство ограждало высшие учеб­ные заведения, и особенно гуманитарные факультеты их, от моло­дежи из «низов».

Министры Н. П. Боголепов (1897—1901 гг.) и П. С. Ванновский (1901—1902 гг.) прославились как жестокие гонители просвещения, инициаторы жестоких мер в отношении студенчества.

Накануне первой буржуазно-демократической революции мини­стерство сохраняло облик министерства «народного затемнения». На дело «просвещения» царизм тратил ничтожные суммы своего го­дичного бюджета (от 1 до 2% общего бюджета страны).

После отмены крепостного права в стране назрела острая необ­ходимость проведения ряда военных реформ.

Военные преобразования возглавил назначенный в 1861 г. воен­ным министром генерал Д. А. Милютин.

Значительные изменения произошли и в центральном аппарате Военного министерства. Эти изменения были тесно связаны с реформой местного управления (1862—1864 гг.) и децентрализацией распорядительной и исполнительной деятельности. Уже с 1862 г. отдельные департаменты Военного министерства стали преобразовы­ваться в Главные управления, начальники которых имели больше прав, чем бывшие директора департаментов. Для ликвидации разоб­щенности Генерального штаба и личного состава армии Главное управление Генерального штаба и инспекторский департамент в де­кабре 1865 г. были объединены в Главный штаб, который сделался основной структурной частью министерства. Он сосредоточил в себе все вопросы управления войсками: заведовал личным составом армии, ее комплектованием, дислокацией, устройством, службой, образова­нием и хозяйством. Здесь же собирались сведения разведыватель­ного характера об армиях иностранных государств. При Главном штабе находились Военно-ученый комитет, Николаевская академия генерального штаба, а также редакции печатных органов министерства (кроме газеты «Русский инвалид», с 1858 г. издавался журнал «Военный сборник»). Военно-судебная реформа 1867 г. распростра­няла на военный суд России некоторые принципы буржуазного судо­устройства и судопроизводства (отделение военной администрации от суда, состязательный процесс и др.). Военно-судебный устав 1867 г. и военный устав о наказаниях 1868 г. приспосабливали военную юстицию к борьбе, с революционным движением в армии.

[226]

В связи с утверждением военно-судебного устава была изменена система центрального и местных судов; Генерал-аудиториат был за­менен Главным военным судом — высшим военным кассационным судом. При Главном военном суде находился главный военный про­курор — глава всей военной прокуратуры России. Аудиториатский департамент был заменен Главным военно-судным управлением.

Изменения в Военном министерстве были закреплены «Положе­нием» 1869 г., которое расширяло права военного министра как глав­ного начальника всех отраслей военного управления. Значение Воен­ного совета возросло; кроме законосовещательной и хозяйственной функций, он осуществлял кодификацию военных законов (издание «Свода военных постановлений» и продолжений к нему), его члены занимались инспектированием войск.

Кроме семи Главных управлений (интендантского, артиллерий­ского, инженерного, военно-медицинского, военно-учебных заведений, военно-судного и иррегулярных войск), в составе министерства было создано несколько управлений (генерал-инспектора кавалерии, ин­спектора стрелковых батальонов, главного священника армии и фло­та) и ряд более второстепенных учреждений.

Итогом военных преобразований была реформа комплектования армии. Ее разработка началась еще в ноябре 1870 г. 1 января 1874 г. царь утвердил «Устав о воинской повинности».

Реформа комплектования армии сократила сроки службы до шести лет с увеличением пребывания в запасе до девяти лет. Кон­тингент лиц, призываемых ежегодно в армию, был значительно рас­ширен. Однако в условиях самодержавной монархии пореформенной России воинская повинность не стала всеобщей. «В сущности, у нас не было и нет всеобщей воинской повинности,— писал В. И. Ленин,— потому что привилегии знатного происхождения и богатства создают массу исключений. В сущности, у нас не было и нет ничего похо­жего на равноправность граждан в военной службе»[154].

В мае 1881 г. в связи со сменой курса внутренней политики ушел в отставку Д. А. Милютин. Пост военного министра занял посред­ственный, но близкий ко двору генерал П. С. Ванновский.

Проведение в случае войны быстрой мобилизации к сосредоточе­нию войск, снабжение армии в ходе войны всем необходимым заста­вили военное министерство обратить особое внимание на состояние стратегических железных дорог. В 1900 г. в составе Военного министерства было создано Управление военных сообщений.

При военных министрах генералах П. С. Ванновском (1881— 1898 гг.) и А. Н. Куропаткине (1898—1904 гг.) возросло значение армии и военного аппарата в борьбе с революционным движением.

Военное ведомство равнодушно проходило мимо новейших изо­бретений, которые могли бы способствовать улучшению боевой под­готовки армии.

[227]

В русско-японской войне (1904—1905 гг.) царская Россия потер­пела поражение. Бюрократия гражданская и военная оказалась та­кой же тунеядствующей и продажной, как и во времена крепостного права. «Царизм,— писал В. И. Ленин, анализируя причины военных поражений,— оказался помехой современной, на высоте новейших требований стоящей, организации военного дела...»[155].

Изменения в Морском министерстве были вызваны по­пытками преодолеть военную отсталось России в военно-морском деле. После смерти Николая I во главе морского флота был постав­лен брат царя Александра II — великий князь Константин (1855 — 1881 гг.), который получил звание генерал-адмирала и такие широ­кие права, что фактически управляющий Морским министерством яв­лялся безропотным исполнителем его воли.

С 60-х годов морское ведомство России приступило к постройке паровых и броненосных судов. Одновременно обращалось внимание на боевую подготовку флота и его комсостава. В 1877 г. из офицер­ского класса Морского кадетского корпуса была создана Николаев­ская морская академия.

В апреле 1881 г. не согласный с изменением курса внутренней политики великий князь Константин подал в отставку. Пост главного начальника флота и морского ведомства занял брат Александра III — великий князь Алексей (1881 —1905 гг.).

Накануне русско-японской войны Морское министерство представ­ляло собой громоздкое ведомство, основными структурными частями которого были Главный морской штаб, Главное управление корабле­строения и снабжения, Адмиралтейств-совет и Морской технический комитет. В значительной степени это были административно-хозяй­ственные учреждения.

Хуже обстояло дело в отношении военно-оперативного руковод­ства, стратегической подготовки флота. Учреждения, ведавшего этими вопросами, в аппарате министерства не было. Этими вопросами за­нимался лично генерал-адмирал.

За годы правления великого князя Алексея флотом бюджет мор­ского ведомства возрос почти в пять раз, но морской флот по-преж­нему имел много старых тихоходных судов. Предложения передовых деятелей флота о технических новшествах в судостроении и воору­жении, изменении стратегии и тактики встречали полное равнодушие руководства морским флотом.

Пользуясь полной бесконтрольностью, великий князь Алексей рас­трачивал отпущенные флоту средства на личные нужды.

"Все эти недостатки в организации морского ведомства России тя­жело отразились на состоянии морского флота к началу русско-япон­ской войны и в ходе ее.

Министерство иностранных дел претерпело сравни­тельно небольшие изменения, направленные на некоторое сокращение

[228]

аппарата, более четкое разделение дел между структурными частями, расширение числа местных органов (посольств, генеральных кон­сульств, консульств и вице-консульств). Уже в конце 50 — начале 60-х годов министерство окончательно освободилось от некоторых административных дел по управлению отдельными национальными окраинами. С 1897 г. Азиатский департамент стал именоваться пер­вым, а департамент внутренних сношений — вторым.

Более четверти века (1865—1882 гг.) Министерство иностран­ных дел возглавлял талантливый деятель русской дипломатии князь А. М. Горчаков, провозгласивший уже в начале своей деятельности новый курс внешней политики, соответствующей национальным инте­ресам России. Ему удалось добиться ряда дипломатических успехов.

В конце XIX в. в правящих кругах России сложилась возглав­ляемая статс-секретарем А. М. Безобразовым влиятельная при дворе группировка, к которой примыкали наместник Дальнего Востока Е. И. Алексеев и министр внутренних дел В. К. Плеве. Эта группи­ровка толкала Николая II на путь военных авантюр на Дальнем Во­стоке. Министры: финансов — С. Ю. Витте, военный — А. Н. Куропаткин и иностранных дел — В. Н. Ламсдорф (1900—1905 гг.) счи­тались сторонниками более осторожной и последовательной захват­нической политики на Дальнем Востоке, чем заслужили ненависть и презрение «безобразовцев».

Русско-японская война вскрыла не только военную слабость ца­ризма, но и авантюризм его внешней политики, который привел к ди­пломатической изоляции России.