УПРАВЛЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ОКРАИНАМИ

Вступление России на путь капиталистического развития оказы­вало сильнейшее влияние на развитие национальных окраин. На окраинах стали появляться капиталистические фабрики и заводы, росли города, к некоторым из них из центральных губерний России проводились железные дороги. Национальные окраины втягивались в единый всероссийский рынок. Кроме того, они начинали испыты­вать могучее влияние великой русской культуры. Русские революционные течения второй половины XIX в. сказывались на настроении передовой национальной интеллигенции.

Все эти новые процессы в развитии национальных окраин приво­дят к серьезным изменениям в управлении ими. На многих нацио­нальных окраинах (Сибирь, Кавказ, Прибалтика, Польша) вводятся некоторые общегосударственные учреждения, но методы старого ко­лониального управления продолжают сохраняться. Это находит вы­ражение в широком распространении совмещения военных и граж­данских должностей, «упрощенной» организации учреждений адми­нистрации, полиции и суда.

Во второй половине XIX в. отпала необходимость в таких чрезвы­чайных органах управления, как наместники на Кавказе и в царстве Польском. Польша и Кавказ втягиваются в сферу единой экономики России. Польское национальное движение было в значительной сте­пени обескровлено восстанием 1863—1865 гг., а Кавказ к началу 60-х годов был окончательно покорен. Все это привело к упраздне­нию наместничеств в царстве Польском и на Кавказе.

После упразднения должности наместника в царстве Поль­ском (1874 г.) и связанных с ним учреждений варшавский генерал-губернатор сохранял права не только гражданского, но и военного начальника на территории всех 10 губерний Польши. Управление уездами находилось в ведении уездных начальников, возглавляющих уездные управления. Для крестьян были созданы органы сельского самоуправления — гмины. Весь пореформенный период в Польше со­хранялся усиленный военно-полицейский режим.

[252]

В связи с распространением на Кавказе военно-окружной ре­формы в 1865 г. был упразднен огромный военный аппарат бывшей Кавказской армии: главный штаб и ряд его управлений заменил ап­парат военно-окружного управления. Наместник Кавказа превратился в обыкновенного командующего войсками в Кавказском военном округе (с правами корпусного командира).

«Положением об управлении кавказским наместничеством» в 1867 г. сокращались административные права наместника за счет рас­ширения прав Главного управления.

Все «департаменты» были объединены в единый департамент Главного управления. В ведении Главного управления находились администрация, суд и финансовое управление наместничества.

Произошли некоторые изменения и в административно-террито­риальном делении наместничества: округа были переименованы в уезды. Возросло число губерний. Реформа 1867 г. коснулась лишь верховного управления Кавказом. В губерниях, городах и уездах наместничества продолжали существовать многие дореформенные учреждения.

Одновременно с административной реформой на территорию на­местничества была распространена с некоторыми ограничениями су­дебная реформа 1864 г. Кавказское наместничество составило судеб­ный округ тифлисской судебной палаты; в губерниях были открыты окружные суды; уезд с находящимися в нем городом и местечками составлял мировой отдел, в котором находились назначаемые мировой судья и его помощник. Жалобы на действия мировых судей подава­лись в окружной суд.

В 1874 г. на Кавказе была распространена городская реформа 1870 г. В городах стали учреждаться городские думы и управы.

Весь процесс ослабления власти наместника завершился упразд­нением кавказского наместничества в 1883 г. Главой всей кавказской администрации стал главноиачальствующий гражданской частью на Кавказе.

Несмотря на частичную унификацию кавказских учреждений с общегосударственными учреждениями, на Кавказе, как и в других национальных окраинах России, сохранились особенные методы ко­лониального управления.

В первые полтора десятилетия после крестьянской реформы при­балтийские губернии административно объединялись в гене­рал-губернаторство, упраздненное в 1867 г.

Буржуазные реформы администрации и суда 60—70-х годов не были сразу распространены на Прибалтику из-за сопротивления при­балтийских баронов, отстаивавших свои привилегии и сословную «автономию». В 1866 г. в интересах баронов-помещиков в Прибал­тике была проведена волостная реформа, по которой вводилась си­стема крестьянского «самоуправления»: волостной сход, волостной старшина, его помощники и волостные судьи; все эти должностные лица выбирались из наиболее зажиточных крестьян. В 1889 г. непо-

[253]

средственный надзор помещиков за волостными органами был за­менен надзором назначаемого правительством комиссара по крестьян­ским делам. Однако и эти комиссары были ставленниками баронов.

Общественно-политический подъем в России (в том числе и в При­балтике), а также внешнеполитические задачи потребовали укрепле­ния позиций царской администрации в Прибалтике и некоторого со­кращения сословной «автономии» немецких баронов и бюргеров. В 1877 г. на Прибалтику с некоторыми ограничениями была распро­странена буржуазная городская реформа 1870 г. Долгое время наряду с городскими думами и управами здесь существовали старые сослов­ные магистраты. В 1892 г. в Прибалтике была проведена городская контрреформа.

По полицейской реформе 1888 г. старая сословная система поли­цейских органов в Прибалтике была заменена близкой к общегосу­дарственной системе.

В 80-х годах на Прибалтику распространяется с некоторыми огра­ничениями буржуазная судебная реформа. Еще в 1880 г. здесь были введены назначаемые Министром юстиции мировые судьи, которые некоторое время сосуществовали с сословными судами. Лишь в 1889 г. сословные суды упраздняются и открываются окружные суды (без присяжных заседателей), мировые съезды, назначаемые мировые судьи.

Несмотря на некоторое сокращение значения прибалтийских баро­нов в управлении прибалтийских губерний, их сословная организация сохраняла большое влияние в местной администрации, полиции и суде.

Сохранение экономического и политического господства местного дворянства и «автономии» великого княжества Финляндского обеспечивало консервацию местного аппарата, сложившегося еще в начале XIX в. С конца века царизм начинает стеснять финляндскую «автономию», но на системе учреждений это не отразилось.

Значительные изменения в управлении Сибирью произошли в последние два десятилетия XIX в. В 1882 г. было упразднено Западно­сибирское генерал-губернаторство. Управление входящих в его состав губерний получило общее устройство. Восточно-сибирское генерал-губернаторство в 1887 г. было переименовано в Иркутское, а в 1894 г. из него выделилось Приамурское генерал-губернаторство, состоявшее из Забайкальской, Приморской и Амурской областей и острова Са­халина. Иркутский и приамурский генерал-губернаторы были одно­временно и командующими войсками в военных округах.

Усложнение управления, а также усовершенствование средств связи и сообщения с центром вызвали необходимость ликвидации в 80—90-х годах при местных сибирских администраторах полуконтрольных-полуколлегиальных учреждений — советов.

С 80-х годов на Сибирь со значительными ограничениями стала распространяться судебная реформа 1864 г. В 1896 г. новые суды существовали уже на территории всей Сибири. Из-за отсутствия зем­ских и городских органов «самоуправления» мировые судьи в Сибири

[254]

назначались Министерством юстиции, а обязанности мировых съездов возлагались на окружные суды.

23 апреля 1901 г. на нерусское население Восточной Сибири была распространена волостная организация управления крестьян. В связи с этим были окончательно упразднены степные думы, инородные управы и родовые управления с соответствующей их заменой волостными и сельскими органами.

Включенная в состав России в 60—80-х годах Средняя Азия получила также «особенное» управление. Уже 11 июля 1867 г. было издано «Временное положение об управлении в областях Туркестан­ского генерал-губернаторства». Первоначально Туркестанское гене­рал-губернаторство включало Ферганскую, Семиреченскую и Сыр-Дарьинскую области. После присоединения к России основных районов Средней Азии положением 12 июня 1886 г. оно было преобразовано в Туркестанский край с сохранением основных принципов управле­ния бывшего генерал-губернаторства. Туркестанский край включал Сыр-Дарышскую, Ферганскую и Самаркандскую области (Семире­ченская область еще в 1882 г. вошла в Степное генерал-губернатор­ство). С 1899 г. в состав Туркестанского края входили Закаспийская и Семиреченская области с сохранением существующих в них особен­ностей устройства.

Созданием Туркестанского генерал-губернаторства (а впоследст­вии и Туркестанского края) были разрушены старое феодально-тер­риториальное устройство и частично система управления, однако но­вое административно-территориальное устройство проводилось исходя из узких задач управления, без учета национальных и экономических интересов коренного населения.

В Туркестанском генерал-губернаторстве и Туркестанском крае была установлена военно-административная система управления, под­чиненная Военному министерству. Туркестанский генерал-губернатор являлся одновременно и командующим войсками военного округа. Он располагал широкими полномочиями «принимать все меры, какие он признавал полезными и неотложно необходимыми по местным условиям», имел право высылать «вредных по политической принад­лежности» лиц на срок до пяти лет и передавать их в «случае со­противления властям военному суду». При генерал-губернаторе были созданы совещательный совет из крупнейших чиновников и канцеля­рия генерал-губернатора.

Во главе областей стояли военные губернаторы, имевшие почти неограниченные полномочия в отношении коренного населения. Воен­ные губернаторы управляли областями с помощью областных прав­лений, имевших административно-полицейские, финансовые и хозяйственные функции, заменяя, таким образом, губернское правление, казенную палату и ряд хозяйственных учреждений, существовавших в России. При областных управлениях состояли особые чиновники по заведованию ирригацией.

Области Туркестанского генерал-губернаторства делились на

[255]

уезды во главе с уездными начальниками, определяемыми на долж­ность и увольняемыми генерал-губернаторами; при уездных началь­никах находились канцелярии. В участках, на которые подразделя­лись уезды, полицейские функции несли участковые приставы. Поли­ция крупных городов подчинялась полицеймейстерам и полицейским управлениям при них. В Ташкенте (центре края) существовало два полицейских управления (для русских и для местного населения); оба они подчинялись начальнику города. В мелких городах городская полиция, как и в европейской России, находилась в ведении уездных начальников.

Вспомогательную роль при этом аппарате управления играла так называемая «туземная администрация». Нерусским населением го­рода заведовал назначаемый губернатором из местной знати стар­ший аксакал, которому подчинялись аксакалы, выбираемые домовла­дельцами каждой части города. Волостные управители и сельские старшины (аксакалы) также выбирались местным населением на три года. Для заведования главными оросительными каналами в каждом уезде (округе) губернатором назначался арык-аксакал, а для надзора за более мелкими каналами население выбирало мираба. Выборными были и должности сборщиков налогов (серкеры, амлякары). Рассмот­рением мелких уголовных преступлений и гражданских исков зани­мался «народный» суд — суд казиев в городах и суд биев в сельской местности. Из числа выбранных населением волости или города кан­дидатов на эти судебные должности губернаторы назначали судей. Таким образом, «выборность» чинов «туземной» администрации и суда носила формальный характер. Фактически все должностные липа, выбранные из феодальных и буржуазных верхов населения, утверждались губернаторами. Все эти чиновники являлись опорой ца­ризма в управлении краем.

Правительство в процессе завоевания Средней Азии сочло удоб­ным сохранить некоторую «автономию» Бухарского эмирата и Хи­винского ханства, оставив там феодальных владетелей и некоторые прежние порядки. Однако эта «независимость» носила во многом по­казной характер. Русское политическое агентство в Бухаре, началь­ник прилегавшего к Хиве Аму-Дарьинского отдела имели решающее влияние на политику этих феодальных владений.

В 1882 г. из областей, входивших ранее в состав Западно-сибир­ского и Туркестанского генерал-губернаторств (Акмолинской, Семи­палатинской и Семиреченской), было образовано Степное гене­рал-губернаторство. Образцом построения управления для этого генерал-губернаторства (как и для соседних Уральской и Тур-гайской областей) послужило устройство управления Туркестанского генерал-губернаторства. Это было окончательно закреплено «Степным положением» 25 марта 1891 г.

Таким образом, из всех национальных окраин пореформенной России наибольшие особенности сохраняло управление Средней Азии (Туркестанское и Степное генерал-губернаторства).

[256]

***

Несмотря на то что после 1861 г. Россия вступила на капитали­стический путь развития, а с конца XIX в.— в эпоху империализма, основой ее государственного строя оставалась неограниченная, абсо­лютная монархия с дворянской бюрократией.

Правительственный аппарат России даже к началу XX в. имел: много черт дореформенной, феодальной организации и деятельности. В нем сохранялись характерные для аппарата феодально-крепостни­ческого государства переплетение функций и параллелизм в деятель­ности высших центральных и даже местных органов и учреждений.

Специфической особенностью абсолютной монархии России 1861—1904 гг. был ее первый шаг в сторону буржуазной монархии.

Экономическое развитие России после 1861 г. заставляло высших чиновников России отстаивать интересы буржуазной собственности в высших государственных органах и перед царем, проявлять «попе­чительство» о промышленности, торговле, железнодорожном деле, банках, биржах законодательными, административными, судебными и финансовыми средствами. Этому сближению интересов дворян-по­мещиков и буржуазии способствовала и эволюция помещичьего бар­щинного хозяйства в капиталистическое хозяйство.

Центральный правительственный аппарат переживал аналогичные процессы. В пореформенное время сохранялись все министерства, су­ществовавшие и до 1861 г. Буржуазные реформы 60—70-х годов не­сколько расширили права местных учреждений почти всех ведомств, сократили личный состав и переписку центральных учреждений, ускорили деятельность и оперативность этих громоздких бюрократи­ческих ведомств. Эта децентрализация деятельности министерств сыграла известную роль в укреплении государственного аппарата гос­подствующих верхов России. Если первая революционная ситуация 1859—1861 гг. вынудила правительство пойти на уступки — провести ряд буржуазных реформ, то укрепленная этими реформами госу­дарственная машина успешно отбила вторую волну революционного натиска в 1879—1880 гг., позволила царскому самодержавию перейти к политической реакции, к контрреформам, т. е. фактически ликви­дировать некоторые наиболее последовательные буржуазные нововве­дения в государственном аппарате абсолютной монархии.

Для конца XIX в. характерно было усиление централизаторских тенденций в управлении России, ликвидация и ограничение всякой самостоятельности многих местных органов и учреждений. Эти тен­денции самодержавного государства не расходились с тенденциями развития государственности в условиях капиталистического разви­тия вообще. «Капитализм,— писал В. И. Ленин,— неизбежно ведет к централизации государственной власти, и всякое местное само­управление безусловно будет побеждено при реакционной государ­ственной власти»[177],

[257]

ГЛАВА IX

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРИОДЫ ПЕРВОЙ БУРЖУАЗНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ, РЕАКЦИИ И НОВОГО РЕВОЛЮЦИОННОГО ПОДЪЕМА (1905—1914 гг.). ВТОРОЙ ШАГ ПО ПУТИ К БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ