Эволюция научной дисциплины муниципального права в России

Научная дисциплина муниципального права — новая отрасль науч­ных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990—1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, принятие союз­ного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали ос­новой формирован; и новой отрасли права, и тучной дисциплины. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на пустом месте: она имеет глубокие корни. Проблемы организации и дея­тельности местного самоуправления исследовались и в дореволюцион­ной России. Хотя в тот период не существовало специальной учебной дисциплины, однако имелась весьма обширная научная, обществен­но-политическая литература по вопросам земского и городского само­управления, в частности работы: Б. Н. «Пешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого» (1885 г.) и «О праве самостоятельности как основе для самоуправления» (1871 г.); А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (т. 1—3, 1869—1877 гг.); В. П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправле­ние» (1874 г.); Б. Б. Веселовского «История земства за 40 лет» (т. 4, 1909 г.); А, Д. Градовского, М. И. Свешникова, Н, И. Лазаревского и др.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изу­чались в рамках государственного и административного права. Так, учебник H. М. Коркунова «Русское государственное право» выдержав­ший не одно издание, содержал раздел «Самоуправление», который включал следующие главы: «Теория самоуправления»; «Местное само­управление на Западе»; «Земское самоуправление»; «Городское само­управление»; «Местное самоуправление окраин».

В советский период правовые аспекты деятельности местных орга­нов власти и управления также изучались науками государственного (конституционного) и административного права. Это было обусловлено тем, что организация и деятельность местных Советов и их исполни­тельных комитетов регулировались прежде всего нормами данных от­раслей права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнитель­ных органов являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке государственного (конституционного) и администра­тивного права и носящей в силу этого комплексный характер^[11]. Возник­новение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов вла­сти Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили однако, формальный характер) в сис­теме государственных органов; иерархической соподчиненности мест­ных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А Безуглов, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Л. А. Григорян, А. И. Ким, Е. И. Козлова, А. И. Лукья­нов, А. И. Лепешкин, В. А. Пертцик, А. Я. Слива, Н. Г. Старовойтов, Я. Н. Уманский, К. Ф, Шереметидр. Конечно, накопленный за десяти­летия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, как и научный инструментарий, во многом устарел. Од­нако научная дисциплина муниципального права не должна его игнори­ровать, как некогда опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь историческая преемственность — один из суще­ственных признаков развития науки.

Следует также учитывать, что в советской юридической литературе неоднократно предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В ряде партийных документов (Программа РКП(б), принятая в 1919 г., Программа КПСС, принятая в 1961 г.) местное самоуправление связывалось с местными Советами. Гражданский кодекс 1922 г, в качестве разновидности госу­дарственной собственности называл «муниципализированную» собст­венность. Все это создавало основу для обращения к идее местного са­моуправления* ее использования с учетом советской специфики орга­низации местной власти. В 1928 г была издана книга Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства, в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». В 1963 г. появилась ра­бота В. А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР». Местное самоуправление трактовалось автором как часть государствен­ного самоуправления. В 1965 г. увидела свет книга Л. А. Григоряна «Со­веты — органы власти и народного самоуправления». Местные Сонеты в этот период рядом ученых рассматривались как органы, имеющие двойственную природу: органы государственной власти и органы общественного самоуправления населения.

Однако в то время советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государст­венной власти, она была едина и монолитна, Все Советы, от Верховного Совета до сельского, являлись органами государственной власти. По­этому взгляды ученых, писавших о местных Сонетах как об органах ме­стного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стра­не ₇ расценивались в литературе как извращение природы Советов — полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального пра­ва — новая отрасль научных знаний, которая основывается на принци­пиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов го­сударственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного само­управления, проблемы его правового регулирования. При этом науч­ная дисциплина муниципального права основывается на конституци­онном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.