Основные теории местного самоуправления

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связа­но с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децен­трализованной формы управления, разработкой теоретических концеп­ций местного самоуправления, формированием законодательства, регу­лирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европей­ских стран, а также США, Японии и ряда других государств были зало­жены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинно­го, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину ве­ков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного го­сударства.

Термины «муниципалитету «муниципальное хозяйство» отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложив­шейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от ла­тинского «municipium». «Munus» по латыни значит «тяжесть», «тягота», «бремя», а «capio», «recipio» — «беру», «принимают». Поэтому муниципа­литетом называлось городское управление, берущее на себя бремя реше­ния общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитета относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитеты — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в ви­ду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным имену­ется лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления б Италии периода республики, когда Рим из маленькой ла­тинской общины с чрезвычайно простым устройством превращается в огромное государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. э. установил некоторые общие правила относительно местного городового устройства: в основу этого муниципального управления был положен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под кон­тролем Рима.

Организация муниципального устройства являлась, по существу, ко­пией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общины, организо­ванное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выби­рало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, наподобие римского Сената, существовал му­ниципальный сенат из 100 членов. Административная и судебная власть находилась в руках муниципальной магистратуры^[12].

Муниципальные реформы XIX в. основывались на фундаменте, ко­торый закладывался для них уже в Средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, куплен­ным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализ­ма^[13]. Конституционное движение, толчок которому в европейских стра­нах дала Великая французская революция, не только привело к появле­нию новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управле­ния по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведе­ния начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, кото­рое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государст­ве, которое немецкий философ Иммануил Кант(1724-1804) называл го­сударством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное само­управление, предполагающее известную автономию₁ обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские кон­ституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., сыгравшая зна­чительную роль в распространении идей местного самоуправления в ев­ропейских странах. Она содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно, наряду с законодательной, испол­нительной и судебной властями признавала власть четвертую — муни­ципальную.

Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в Конституции Бельгии, были выражены ранее французом Ж,-Г Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о ре­форме местного управления в Национальном собрании Франции. Ж.-Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в раз­личных теориях местного самоуправления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государ­ством органам местного самоуправления.

В первой половине прошлого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых привлек внимание к этим проблемам А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении «Демо­кратия в Америке», две первые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал: «Общинные институты играют д ля установления не­зависимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они откры­вают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться мирным характером. Без общинных институтов нация мо­жет сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость не­зависимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного орга­низма, рано или поздно вновь появится на поверхности»^[14].

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие уче­ные, обосновывая природу и сущность местного, общинного само­управления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заве­довали казенные, государственные чиновники. Эта система привела об­щинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обос­новать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была при­звана решить теория свободной общины, основным начала которой не­мецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведо­вать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый ха­рактер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возни­кает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства.

Права общины на самоуправление априорным путем выводились из са­мой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независи­мость общин ы, ее сторонники обращались к истории средневековых об­щин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодаль­ного государства.

Для теории свободной общины характерны следующие основопола­гающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами об­щины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

в) местное самоуправление — это управление собстаенными дела­ми общин, отличными по своей природе отдел государственных;

г) органы местного самоуправления — органы общин, а не государ­ства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на разви­тие законодательства первой половины XIX в_. найдя отражение и в по­ложениях Конституции Бельгии 1831 п об особой «общинной» власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Однако последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, харак­терная для теории свободной общины, была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных террито­риальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), ус­тановленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это tie соответствовало действи­тельному положению вещей.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преиму­щественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведова­ние делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал Н. М, Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в со­хранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следователь­но, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы»^[15].

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляю­щиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо част­но-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с ме­стом проживания человека.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публичко-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобя­зательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государст­венные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государствен­ным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустрой­ство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здраво­охранением и т. п.) не отличаются от месшых задач государственного управления, Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, ос­новные положения которой были разработаны выдающимися немецки­ми учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гиейстом.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм органи­зации местного государственного управления. Все полномочия в об­ласти местного самоуправления даны государством, имеют источни­ком государственную власть. Однако в отличие от центрального госу­дарственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государствен­ные. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена необходимостью обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государ­ственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они, по существу, не зависят от местного населения, которому не подкон­трольны.

Однако Л, Штейн и Р. Гнейст в определении отличительных призна­ков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государ­ственной теории самоуправления — политического (Гнейст) и юридиче­ского (Штейн).

Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должност­ных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность мест­ного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чи­новника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него — ис­точник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Птейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмезд­ных должностей. Он и его сторонники видели основания самостоятель­ности органов самоуправления: в особенностях порядка их формирова­ния, замещения отдельных местных должностей.

Р. Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, считал, что самоуправление на местах осуществляется почетными людь­ми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осу­ществление определенных задач государственного управления.

По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления со­стоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы яв­ляются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государст­венных органов, которые действуют от имени и н интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправле­ния имели своих сторонников в дореволюционной России, осущест­вившей и XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала об­щественной теории самоуправления получили обоснование я работах В. Н. Пешкова и А. И. Васшгьчикова. В. Н. Лешкоте, видный славяно­фил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и с с неотъ­емлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земски­ми интересами, А. И. Басильчикон, противопоставляя местное само­управление бюрократическому государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике; оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Государственная теория самоуправления получила развитие в рабо­тах таких видных дореволюционных юристов, как А. Д, Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский.

Н. И, Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действитель­ность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов мест­ного самоуправления, а с другой — обеспечивают тесную связь с данной местностью и се населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной админист­рации, и парламента, и органов самоуправления^[16].

Основные теоретические положения о природе и сущности местно­го самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах А. Токвиля, Л. Штейна, Р. Пнейста и других ученых XIX в.₃ лежат в основе современ­ных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муници­пальное управление как относительно децентрализованную форму госу­дарственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государ­стве», но выступают в качестве местных политических единиц с относи­тельно большой независимостью, которая вписывается в общую систе­му государства^[17]. Финские ученые, подчеркивая связь местного само­управления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано госу­дарством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают су­веренным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государст­во равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом ос­тается, что традиции местного самоуправления старше традиций госу­дарства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение госу­дарства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»^[18].

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенны, государст­венных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуа­лизма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выхо­дят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрация.

В теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основной целыо му­ниципальной деятельности, согласно данной теории, является благо­состояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформист­ские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возмож­ности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправле­ния как одного из путей безреволюционной трансформации современ­ного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, по мнению М. Д, Загряцкова, классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к со­циалистическому порядку, Из этих юридических форм наиболее совер­шенной является самоуправление.

§ 2. Муниципальные системы зарубежных стран

Существуют различные типы местного самоуправления, что предо­пределяет особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах.

В Великобритании — родине классических муниципальных форм — сло­жился тип местного самоуправления, получивший название англосаксон­ского. Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Ав­стралии, Новой Зеландии и других странах.

Одна из характерных черт этой системы — отсутствие на местах полномочных представителей правительства_; опекающих местные выбор­ные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы мести ого самоуправления выполняют сбои задачи. Так, в Англии Министерство по делам окружающей среды осуществляет кон­троль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях, в част­ности в области образования (Министерство образования), в сфере со­циальных услуг (Министерство здравоохранения) и др. Если органы ме­стного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль правительства ограничивается согласованием вопросов с со­ответствующими министерствами. Правительство оказывает влияние на осуществление программ местных общин, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др.

Другой характерной чертой англосаксонской модели местного само­управления является утвердившийся в XIX в. в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.

Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Это предо­пределило роль британского парламента в формировании муниципаль­ного права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, опре­деляя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотноше­ний с центральными органами власти. С 1689 по 1832 г. парламентом бы­ло принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834 г. Закона о попечительстве бедных, который считается актом, по­ложившим начало современной системе местного управления. Этот акт предусматривал создание управленческой системы, постоянно рабо­тающей, с оплачиваемым аппаратом, которая стала основой деятельно­сти всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия, связанные с ликвида­цией нищеты.

В 1835 г. Актом о муниципальных корпорациях был в основном уста­новлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный Акт пре­дусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседа­ний и т. д. Этими и последующими актами парламентом в течение столе­тия была создана современная система британских муниципальных органов^[19]. Великобритания подразделяется на четыре региона: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, которые имеют свои особен­ности в организации местного управления. В Англии в систему местного самоуправления входят: районные советы Лондона, совет ы городских округов и шеста крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы.

В последние годы в Великобритании предпринимались меры по пе­реходу к одноуровневой системе местного самоуправления.

Общие (публичные) парламентские акты закрепляют статус муни­ципалитета как корпорации, обеспечивают автономность местных орга­нов и устанавливают правовые основы деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой местных представи­тельных органов.

Отношения между центральной властью и муниципалитетами опре­деляются принципом inter vires (действовать в предела [20] своих полномо­чий), т. е_. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и мо­гут быть признаны судом не имеющими силы.

Большую роль в правовом регулировании деятельности местных ор­ганов власти играют также местные и частные парламентские статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ря­де зарубежных государств действует' муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления.

Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX в., существенно отличались от лежащих в основе организации местного самоуправления в Велико­британии,

Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии систе­мы административного контроля центральной власти над местными ор­ганами, в бюрократической субординации в отношениях центра и мест.

В распоряжении опекающей центральной власти находилась широ­кая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.); имевшая единственную цель — жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль вел к «разоружению» территориальных самоуправляющихся коллективов, посягая на их самостоятельность¹.

Ключевую роль в системе местного управления Франции играл пре­фект, являвшийся представителем правительственной власти и опреде­лявший все направления местной деятельности.

Появление этого института в административном механизме управ­ления было в какой-то мере обусловлено установлением после револю­ции 1789 г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разно­образие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых стояли представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями в управле­нии подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Децентрализация 1982 г, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с таи за центральной властью достаточно сильные позиции па местах. В целях реализации новой правительственной поли­тики децентрализации власти в 1983 г. были приняты законы о разделе­нии компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и о разделении источников финансирования. Затем они были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы ор­ганизационного строения регионов, местного управленческого аппара­та, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тыс. В большинстве своем они мало­численны: 90% коммун насчитывают менее 2 тыс. жителей. Каждая ком­муна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуще­ствляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства в департаменте — префекта, который на­блюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необхо­димых случаях он вправе направлять решения коммун в административ­ный суд на предмет их отмены как противоречащих закону.

Муниципальный совет может быть распущен указом президента страны. Указ должен быть обоснованным, т. е, содержать изложение причин, побудивших президента распустить муниципальный совет. Как показывает практика, муниципальный совет может быть распущен, ес­ли он не в состоянии обеспечить управление общиной,

В с.и чае серьезного проступка, допущенного мэром при исполне­нии им своих полномочий, его деятельность может быть приостановле­на на срок не более одного месяца по постановлению министра внутрен­них дел. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу президен­та, одобренному Советом министров.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления ха­рактерно наличие контроля за деятельностью органов местного само­управления со стороны представителей центральной государственной ад­министрации.

Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирова­ния компетенции органов местного самоуправления Франции лежит прин­цип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, кото­рые прто не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Муниципальные реформы, проведенные в последние годы во Франции и Великобритании, в определенной мере сгладили различия двух основных систем местного самоуправления, не устранив, однако, их полностью.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного само­управления в качестве самостоятельной муниципальной системы обыч­но выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии, значи­тельную роль в развитии которого в начале XIX в. сыграли реформы правительства барона фон Штейна. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образо­вывался коллегиальный исполнительный орган — магистрат. Его воз­главлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти.

В реформе фон Штейна прослеживалась идея устранения паралле­лизма в деятельности органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающейся в деятельность как бы одной целостной организации. Согласно Уставу органы местного самоуправления обяза­ны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поруче­нию государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления.

В начале XX в, в процессе огосударствления общин последние попили под жесткий государственный контроль; государство осуществляло руко­водство их деятельностью. Это было результатом непосредственного влия­ния законодательства, с одной стороны, на компетенцию государственных органов в коммунальной сфере, с другой стороны, на вовлечение и город­ских, и сельских общин в процесс исполнения государственных задач. Прежде всего подобные отношения возникли в финансовой области^[21].

Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Самоуправление, согласно доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридически­ми лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления, Федерация и земли, та­ким образом, являются не единственными субъектами государственно­го управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государ­ства по распоряжению государственного органа в рамках делегирован­ных им функций.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда зако­ном выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии и Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволя­ет говорить о своеобразных «смешанных*, «гибридных» формах управ­ления на местах^[22].

Вопросы организации общин в федеральных землях Германии реша­ются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный;

б) бургомистерский;

в) северо-германский;

г) южно-германский.

При магистратнай форме организации местного самоуправления ис­полнительная власть в общине осуществляется магистратом — коллеги­альным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя), за­местителей бургомистра. Бургомистр в магистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представитель­ным органом общины,

Бургомистерская форма организации местного самоуправления пред­полагает, что бургомистр является председателем представительного ор­гана общины и городской управы ~ органа управления.

Северогерманский вариант организации местного самоуправления ха­рактеризуется тем, что в представительном органе общины председатель­ствует бургомистр , избираемый ее представительным органом. Кроме то­го, избирается городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления.

Особенностыо организации местного самоуправления при южногермаиском варианте является то» что наряду с органом представитель­ной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обер-бургомистр, который избирается гражданами. Обер-бургомистр от­ в е чает за решение текущих вопросов местного управление и председа­тельствует на заседаниях представительного органа общины.

При характеристике организации муниципального управления в за­рубежных странах следует учитывать, что специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного само­управления и государственного управления определяются исторически­ми, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей цен­тральной власти, т, е. так называемого прямого государственного управ­ления на местах.

В ряде стран представителями государства могут выступать мэры (бургомистры) муниципалитетов, Так, в Бельгии бургомистр назначает­ся королем из числа членов коммунального совета, являясь одновремен­но представителем короля и главным магистратом коммуны. В Голлан­дии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консульта­ции с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государствен­ными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.

Система местных органов самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федера­тивные как правило, — к ведению субъектов федерации. Однако не все­гда территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например в кантонах и округах Франции, осуществляется по существу прямое государственное управление. Иногда органы местно­го самоуправления могут действовать в границах специальных террито­риальных единиц, например в школьных округах, как в США.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных стра­нах выступают, как правили, городские и сельские коммуны_, которые могут именоваться по-разному. В Дании, например, они именуются му­ниципалитетами.

Муниципалитеты (коммуны, общины) могут значительно отличать­ся друг от друга по территории, численности населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испа­нии насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше коммуны. Они называются по-разному: хутор, приход, посад и т. п. В Англии насчитывается более 8 тыс. приходских советов, в функции которых входит предоставление мелких услуг на местном уровне.

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создания межобщин­ных объединений. Так, в Испании существует такая форма объедине­ния, как синдикаты коммун — добровольные ассоциации нацеленные на совместное выполнение определенных работ, относящихся к компе­тенции заинтересованных коммун.

Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления — важные факторы, влияющие на характер и со­держание реформ местного самоуправления, которые проводились в за­рубежных странах после Второй мировой войны, да и сегодня проводят­ся в ряде стран. Одна из тенденций этих реформ состоит в укрупнении муниципалитетов, в частности в Великобритании, Германии_} Сканди­навских странах.

Происшедшее после Второй мировой войны расширение общественных задач, а также потребность населения влиять на решение этих задач на местном уровне послужили мотивом для децентрализации большого количества общественных задач, передачи их на решение му­ниципалитетов. Так, в Дании до реформы местного самоуправления в 1970 г. было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов. В ходе ре­формы, целью которой являлось создание жизнеспособных муниципа­литетов с территорией и налоговой базой, позволяющих органам мест­ного самоуправлении эффективно решать местные вопросы, они были преобразованы в 275 крупных муниципалитетов.

Муниципальный зарубежный опыт свидетельствуем что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднения, слияния должны решаться законодательным путем, с учетом мнения как самих заинтере­сованных муниципалитетов, так и населения.

Правовую основу муниципального управления в зарубежных странах со­ставляют конституционные положения, а также нормы текущего законо­дательства. При этом надо иметь в виду что далеко не во всех странах ста­тус местного самоуправления устанавливается Основным законом. На­пример, Конституция США не упоминает о местном самоуправлении.

Обычно вопросы организации местного самоуправления детально регламентируются в специальных законах, а также в некоторых отрас­левых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других — законы об от­дельных видах органов местного самоуправления.

Федеративные государства (США, Германии и др.), как правило_} иеимеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т. д.) право осу­ществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов ме­стного самоуправления.

В соответствии с американской правовой доктриной конституцион­ный статус органов местного управления определяется формулой «му­ниципалитеты — креатуры штатов». Положения, регулирующие во­просы организации и деятельности муниципалитетов, содержатся в конституциях штатов. Помимо них существенное значение в право­вом регулировании системы органов местного управления в США имеет законодательство штатов. Штаты принимают по вопросам местного са­моуправления так называемые общие законы (они адресованы всем му- ниципадятетам), законы об отдельных видах муниципальных органов, Важным элементом правового статуса местных органов в США являют­ся муниципальные хартии. Принятие муниципальным органом хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе положений конституции штата^[23]. Многие зарубежные государст­ва имеют достаточно высокую степень унификации построения систе­мы местного самоуправления, что находит отражение и в законодатель­стве о местном самоуправлении (Франция, Италия и др.).

В иных странах организация местного самоуправления характеризу­ется многообразием его форм. Например, существенные различия в ор­ганизации местного самоуправления в субъектах федерации имеются в США, Германии* При этом в США подобные различия проявляются даже в пределах одного штата.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправле­ния сложились три основные формы организации городского управления:

1) система «мэр — совет> действует более чем в половине само­управляющихся городов США, При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре, ибо его реальная власть далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе му­ниципального управления влияют такие факторы, как процедура избра­ния (мэр избирается либо непосредственно жителями, либо муници­пальным советом; возможен и иной способ избрания: мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.;

2) система «совет — менеджер» (или «городской управляющий»). В соответствии с этой формой городского управления мэр и муници­пальный совет нанимают профессионального чиновника — менеджера (городского управляющего), который руководит городской админист­рацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципаль­ный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию;

3) «комиссия». Подобная форма городского самоуправления ветре- чается достаточно редко и существует, как правило, в небольших горо­дах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обыч­но из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комис­сии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы яв­ляется Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы).

Хартия включает Преамбулу, в которой излагаются цели госу­дарств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положение о том, что органы местно­го самоуправления составляют одну из основ любого демократическо­го строя, что существование облеченных реальной властью органов ме­стного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представ­ляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Часть I Хартии называется «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии за­щиты территории местным самоуправлением, право местного само­управления определять свои внутренние административные структуры, а также положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправле­ния, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия закрепляет право органов местного самоуправ­ления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения сво­бодного осуществления ими своих полномочий.

Часть II Хартии — «Прочие положения»- — устанавливает обязатель­ства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части I Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из перечисленных в сх 12

ч. П. Часть II содержит статьи, устанавливающие, на какие органы рас­пространяется действие Хартии, и обязанность государств — членов Со­вета Европы направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных ме­рах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Хартии.

Часть Ш устанавливает порядок подписания, ратификации и вступ­ления в силу Хартии.

Важную роль н обеспечении реализации Хартии играет Конгресс ме­стных и региональных органов власти Европы,

и структуре Сове та Европы Конгресс занимает место непосредст­венно после Комитета министров и Парламентской ассамблеи. Кон­гресс — совещательный орган, в котором представлены местные и ре­гиональные органы власти стран — членов Сокета Европы. Работа Кон­гресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пленарные заседания Конгресса проводятся раз в год во Дворце Европы в Страсбурге.

Конгресс ставит своей целью следующие задачи: обеспечение уча­стия местных и региональных властей в достижении идеала европейско­го единства; обеспечение членам местных и региональных советов воз­можности участия в разработке европейской политики в рамках Совета Европы; помощь новым демократическим государствам в создании эф­фективных местных административных структур и др.

Россиян 1996 г. вступила в Совет Европы, а в 19.98 г ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Ее делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.