Организации местной власти в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на лик­видацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу од­ним ударом уничтожить их было нельзя, особенно в тех районах, где но­вые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам само­управления, который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал все­го три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского само­управлении оказались упраздненными. Ликвидация старых органов са­моуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежа­ли роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления влива­лись в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных орга­нов, ведающих одной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентра­лизацию власти независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством центр авизованным.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия. Мест­ные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» — таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских даже уездных республик во главе с собственны­ми Советами народных комиссаров.

Однако к середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отно­шение волостной власти к уездной, уездной — к губернской и этой по­следней — к. центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как мест­ные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управле­ния.

В соответствии с Конституцией система местных органов государст­венной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Сонеты, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сель­ские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться па основе всеобщего рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные орга­ны государственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами го­сударственной власти. В СССР в 80-е гг. насчитывалось свыше 51 тыс., а в РСФСР — более 28 тыс. местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе историче­ского развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 л установила срок полномочий местных Советов в два с по­ловиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конститу­цию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов увеличило до пяти лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы чис­ленного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных де­путатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депута­тов, в районные до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председате­ля, заместителей председателя, секретаря и членов.

Вопросы в пределах своей компетенции местные Советы рассматри­вали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал пред­седателя и секретаря для ведения заседаний. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем испол­нительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относя­щихся к ведению местных Советов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполни­тельным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам го­сударственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не по­рывая с производственной или служебной деятельностью.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться об­щегосударственными интересами, учитывать запросы населения изби­рательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирате­лей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, кол­лективами и общественными организациям^ выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению боль­шинства избирателей округа,

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и соци­ального развития и составлении бюджета. Однако, как показала практи­ка, это зачастую выливалось в пустую формальность. Наказы подгоня­лись под планы, спускаемые сверху, или принимались только те из них, которые не доставляли больших хлопот. Значительное число наказов от­клонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.

Высшим организационным принциполг построения и функционировант системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и кон­центрации государственной власти. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и плано- во-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной вла­сти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими совет­скими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны,

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений.

Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим орга­нам аппарата вышестоящих Советов. Бее это преследовало цель обеспе­чить необходимую степень централизации государственного управле­ния, прежде всего б вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В. И. Лениным, который развил применительно к Сонетам положе­ние К. Маркса о Парижской коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей законы. Его реализация на практике должна была обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролыо в системе государственных орга­нов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, ко­торый ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о ра­боте исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был тшраЕю рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпо­раций», т. е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позво­ляющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленче­скую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные напрамения которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обу­чение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за дея­тельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнитель­ных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика совет­ской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих. общественных помощников. Такое отношение пере­носилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения про­блем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в кото­рые не вносились какие-либо существенные дополнения и поправки. При том, что сессия местного Совета длилась один день, она превраща­лась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организа­ционную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все после­дующие сессии, организовывал и проводил учебу депутатов. Все это спо­собствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике ор­ганизации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в пер­вые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. Напри­мер, М. А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы б 1923 г., пришел к выводу: «Мы бесспорно отошли от первоначальной независи­мости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централи­зации»^[29]. Анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, он ста­вил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным со­блазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Со­ветов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому; что «совде­пиях» превратилась в «исполкомию».

В конце 1980-х гг., предпринимались попытки улучшить организацион­ную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принад­лежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.)- Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся усло­виях политической жизни страны. Во многих местных Советах возникали конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[30]) который определил основ­ные направления развития местных органов власти, принципы их формиро­вания и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граж­дан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного само­управления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На свой территории Советы были вправе координиро­вать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образо­вывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с зако­нами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон поел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственно­сти относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «0 местном самоуправ­лении в РСФСР»^[31] начался процесс реформирования местных органов власти и формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уров­не, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых зако­нах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процес­са становления и развития системы местного самоуправления.

§ 5. Основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

Направление развития местного самоуправления обусловлено зада­чами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, фе­деративным и правовым государством, задачами, которые призваны ре­шать муниципальные образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.

Местное самоуправление в системе управления государством и об­ществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи;

а) укрепляет основы народовластия;

б) способствует реализации принципов федерализма;

в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов;

г) стабилизирует политические отношения в государстве;

д) содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельно­сти местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политикам области развития местного самоуправле­ния основывается на Конституции РФ, Европейской хартист местного са­моуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области разви­тия местного самоуправления б Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Ука­зом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития мест­ного самоуправления в Российской Федерации»^[32].

Согласно данному Указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельно­сти как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуще­ствление местного самоуправления;

создание условий для реализации конституционных полномочий орг анов местного самоуправления;

обеспечение государственных гарантий местного самоуправления. Государственная политика в области развития местного самоуправле­ния формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принци­пов:

единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

комплексный подход к реализации государственной политики; взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и

органов местного самоуправления в процессе реализации государствен­ной политики;

преемственность государственной политики на разных этапах про­ведения муниципальной реформы;

всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны го­сударства;

невмешательство органов государственной власти б компетенцию органов местного самоуправления;

контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская хартия местного самоуправле­ния, — обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного само­управления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципально­го права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права челове­ка и интересы местные, региональные, общегосударственные, Конститу­ция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органон местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, созда­вая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наибо­лее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную це­лостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федераль­ной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандар­ты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей»^[33].

В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Фе­дерация, получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основопола­гающая идея, стоящая за принципом₅ заключается в том, что политиче­ская власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых об­щество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовле­творить различные потребности»^[34].

Местное самоуправление представляет собой уровень политическо­го участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответ­ственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принци­пом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспре­деления.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европей­ской хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегиро­вании полномочий каким-либо центральным или региональным орга­ном власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, цен­тральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно* делая это заблаговременно и в соот­ветствующей форме.

Можно заключить_: что проблемы распределения полномочий меж­ду местными и вышестоящими органами власти, приближения, на­сколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаи­модействия и сотрудничества между различными уровнями власти, уча­стия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законода­тельства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномо­чий и негосударственный статус его органов требуют перехода от центра­лизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, мето­дической поддержке местного самоуправления.

В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защи­ту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вме­шательства в их деятельность органов государственной власти. Система гарантии должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в ре­шении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муници­пальных образований во взаимоотношениях между собой и с государст­венными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправ­ления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финан­совых и материальных средств между федеральными органами госу­дарственной власти, органами власти субъектов Федерации и органа­ми местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного само­управления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления_> муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отече­ственного опыта организации местной власти, по и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Особое значение для становления и развития местного самоуправ­ления» его правового регулирования имеет Европейская хартия местно­го самоуправления.

Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России.

Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое вы­ступает в качестве одной из основ демократического, правового государ­ства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспе­чивает стабильность в обществе^ привлечение граждан к решению во­просов их жизнедеятельности.

В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной вла­сти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и населе­ние, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной де­мократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных эффек­тивных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

Оценивая состояние и развитие местного самоуправления в нашей стране на современном этапе, необходимо учитывать, что мы лишь вста­ли на путь развития местного самоуправления, сделали первые шаги.

Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного само­управления, его слабость во многом обусловлены объективными причи­нами. Тем более что становление местного самоуправления происходи­ло в неблагоприятных финансово-экономических условиях.

Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока в переход­ном периоде: совершить «скачок в царство муниципальной свободы и демократии» путем лишь принятия Конституции РФ 1993 с и Феде­рального закона о местном самоуправлении не удалось.

Развитие местного самоуправления — процесс длительный. Феде­ральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в ут­верждении его принципов на первичном уровне публичной власти в го­сударстве. Однако его реализация выявил ап ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, с определением организационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотноше­ниями с государственными органами власти, осуществлением делегиро­ванных государственных полномочий и многими другими.

Необходимость пересмотра данного Закона стада очевидна: на эго обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федераль­ному Собранию в 2002 г. Реформа местного самоуправления — это часть государственных мероприятий, направленных на разграничение полно­мочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным* региональным и муниципальным (местным).

Местное самоуправление — это прежде всего местная публичная власть; форма осуществления народом свой власти на местном уровне, И необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, дейст­венной, занималась решением вопросов местного значения, касающих­ся обеспечения жизнедеятельности населения.

Поэтому первый круг вопросов местного самоуправления, который ре­шается в ходе осуществляемой реформы, — это вопросы, связанные с организационно-территориальной организацией местного самоуправ­ления как формы осуществления именно публичной власти, с уточне­нием компетенции муниципальных органов.

Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, реальную способность ор­ганов местного самоуправления эффективно управлять местными дела­ми. В этих целях необходимо добиться соразмерности финансово-эко­номических ресурсов функциям и полномочиям местного самоуправле­ния.

Важно также решить проблему разграничения полномочий местно­го самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.

Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная территориальная основа муниципального управления в нашей стране, по сути, так и определена.

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы ор­ганизации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное при­ближение власти к населению.

Реформа местного самоуправлении предусматривает создание организационно-правового механизма финансирования государством реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуще­ствление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий порождало много вопросов, которые не регулировались подробно федеральным законодателем: сегодня этот пробел в целом восполнен.

Значительные изменения вносятся в организационную структуру местного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирования выборного контрольного органа в системе местного самоуправле­ния» что позволит осуществлять более действенный контроль за расхо­дованием местных бюджетных средств.

Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местного самоуправле­ния, — это вопросы, обусловленные природой местного самоуправле­ния, которое является не только важнейшим институтом власти, но и важнейшим фактором развития гражданского общества, системы раз­личных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуще­ствлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы местного значения, представлять и защищать интересы территориаль­ных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социаль­ные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также демократических начал госу­дарственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, направленные на повышение роли предста­вительных органов местного самоуправления (гарантируется мини­мальная численность депутатов, расширяется круг исключительных полномочий ит. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незна­чительна: существует опасность подмены работы выборных органов деятельностью муниципальных чиновников.

Новый Закон предполагает также качественное улучшение деятель­ности территориального общественного самоуправления, которое по сути должно шшятъея первичным элементом системы местного само­управления, необходимым условием развития самоорганизации населе­ния. Сегодня территориальное общественное самоуправление рассмат­ривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.

Новый Закон также расширяет перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, преду­сматривая проведение публичных слушаний, опросов населения и т. д.

Раздел II