В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ

Глава 4

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и много­образное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) права населения на самостоятельное решение вопросом местно­го значения;

в) формы народовластия.

§ 1. Местное самоуправление как основа конституционного строя

Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправление — гласит ст. 2 Хартии, — должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможно­сти, в конституции государства».

Конституция РФ, определяя Российское государство как демокра­тическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом много­образии, а также местном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3,12, 130—-133 и др.). Основываясь на кон­ституционных положениях. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации»- констатирует: «Местное самоуправление составляет одну из ос­нов конституционного строя Российской Федерации, признается, га­рантируется и осуществляется на всей территории Российской Федера­ции» (ст. 1).

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с дру­гими конституционными принципами определяет систему демократи­ческого управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализован­ной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Фе­дерации и органов местного самоуправления.

Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве од­ного из элементов конституционного строя, гарантирует организацион­ную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как струк­турное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качест­ве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных ор­ганов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их ре­шений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномо­чий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправ­ления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предпо­лагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция не дает исчерпы­вающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного само­управления, Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного само­управления.

Принцип местного самоуправления должен быть закреплен в кон­ституциях (уставах) субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из основополагающих начал органи­зации публичной власти на своей территории и определяя систему орга­низации этой власти, не могут снижать уровень федерального гаранти­рования самостоятельности местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 б Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, га­рантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конститу­ционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном са­моуправлении, закрепленным в гл. 1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.

§ 2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть пуб­личных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответст­венность и в интересах местного населения». Таким образом, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, Хартия ука­зывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного са­моуправления. Но вместе с тем в ней установлено, что это право осуще­ствляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного само­управления.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и дру­гие органы местного самоуправления.

Население не может отказаться от своего права на осуществление ме­стного самоуправления, ибо местное самоуправление его осуществление населением — необходимый элемент конституционной организации власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации яв­ляется конституционным требованием. При этом согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области б редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кур­ской области» само муниципальное образование и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления «возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образо­вания»[35].

Право на осуществление местного самоуправления реализуется на­селением в муниципальных образованиях, создаваемых в соответствии с требованиями, установленными Конституцией РФ и Федеральным за­коном 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации». При этом для создания сельского му­ниципального образования (сельского поседения) необходима, как пра­вило, численность населения более тысячи человек (для территории с высокой плотностью населения — более трех тысяч человек).

Население осуществляет местное самоуправление посредством уча­стия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные ор­ганы местного самоуправления,

К формам участия населения в местном самоуправлении относится территориальное общественное самоуправление, под которым Закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория сельского населенного пункта, не являющегося муниципальным обра­зованием, и территории микрорайонов₃ кварталов, улиц, дворов) дня са­мостоятельного и под свою ответственность осуществления собствен­ных инициатив в вопросах местного значения.

Право населения на местное самоуправление обеспечивается пра­вом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление ме­стного самоуправления. Оно закреплено в ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой граждане имеют равные права на осуществление местного са­моуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, оглавления к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражда­нам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местно­го самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Признавая право населения т местное самоуправление, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его пол­номочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность — экономиче­скую основу реализации права населения на местное самоуправление, а также право населения на самостоятельное определение структуры ор­ганов местного самоуправления.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствую­щих территорий.

Согласно Конституции РФ (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав ме­стного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федераль­ными законами. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законо­дательством о местном самоуправлении обеспечивают иные государст­венные гарантии прав населения на осуществление местного само­управления, создают необходимые правовые, организационные, мате­риально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению ъ осуществлении права на местное самоуправление.

Установленные Конституцией РФ и Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть огра­ничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо­ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

§ 3. Местное самоуправление — форма народовластия

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:

а) непосредственно (т. е. путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Та­ким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится б Федеральном законе 2003 г, «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: ъ Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность ре­шение населением непосредственно и (или) через органы местного само­управления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 1). Это определе­ние позволяет выделить основные черты, характеризующие местное са­моуправление, его место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление имеет свой субъект. Им является населе­ние муниципального образования. Муниципальные образования — это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские ок­руга, внутригородские территории городов федерального значения, в границах которых осуществляется местное самоуправление и имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные и иные пре­дусмотренные законом органы местного самоуправления, устав муни­ципального образования.

Население муниципального образования осуществляет местное са­моуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и че­рез органы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократиче­ском механизме управления обществом и государством. Как уже отмеча­лось, местное самоуправление, его органы не являются составной ча­стью государственного механизма управления, ибо они не входят в сис­тему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного само­управления, назначении на должность и освобождении от должное должностных лиц местного самоуправления допускается только и случа­ях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 Федерального закона 2003 г. В них идет речь о порядке проведения конкурса на замещение должно­сти главы местной администрации и об основаниях расторжения кон­тракта с ним. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного са­моуправления представляет собой решение вопросов, на которое госу­дарство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться отдельными государственными пол­номочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полно­мочий, а также за использованием предоставленных на эти цели матери­альных ресурсов и финансовых средств.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных пол­номочий органами государственной власти в отношении муниципаль­ных образований и органов местного самоуправления допускается толь­ко в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральны­ми законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Местное самоуправление — это, конечно, не «государство в государ­стве». Но вместе с тем оно не может быть отнесено исключительно к ин­ститутам гражданского общества, ибо местное самоуправление — не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопро­сов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Му­ниципальная власть и власть государственная — формы публичной вла­сти, власти народа.

3. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности насе­ления муниципального образования. Их перечень применительно к ка­ждому виду муниципального образования дается в Законе 2003 г об об­щих принципах организации местного самоуправления. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования и праве при­нимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образова­ний и органов государственной власти, только при наличии собствен­ных материальных и финансовых ресурсов.

Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями, участвуя тем са­мым в реализации некоторых государственных функций на местном уровне.

4. Самостоятельность мастного самоуправления. Она гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ), Это находит отражение, в част­ности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управлення обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществле­ния функций местного самоуправления. Самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позво­ляющих выражать интересы и волю местного населения, а также свобо­ды инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

5. Ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населе­ния за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также по­рядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением опре­деляются уставами муниципальных образований в соответствии с Зако­ном об общих принципах организации местного самоуправления.

Закон предусматривает ответственность органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления перед госу­дарством, а также перед физическими и юридическими лицами.

6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов на­селения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интере­сах населения муниципального образования, которое вправе осуществ­лять контроль за этой деятельностью, подучать необходимую информа­цию о ней.

Данная особенность муниципальной деятельности предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обя­заны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

7. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется прежде всего л особенностях организации местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных групп и общностей, коренных малочислен­ных народов, отличающихся своеобразием своих исторических, куль­турных и иных местных традиций* обычаев. Эти особенности должны учитываться при правовом регулировании организации местного само­управления.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и классификация общих принципов организации местного самоуправления

Общие принципы организации местного самоуправления — это закреп­ляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им орга­нов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, орга­нов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных об­разований.

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции раз­вития местной власти. Эти принципы:

1) предопределяют единые основы построения и функционирова­ния муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

2) являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель­ные черты и признаки;

3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы­раженным в принципах;

4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле­ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре­шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз­ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей­скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само­управлении.

Принципы местного самоуправления получили правовое закрепле­ние в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.

Конституция РФ» Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ос­новываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерация.

По определению К. Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократиче­ской концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают»^[36]. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей орга­низации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, в приграничных территориях, закрытых административ­но-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муни­ципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа­ние общих принципов местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», сохраняя в целом прежний подход к правовому регулированию общих принципов органи­зации местного самоуправления, вносит и новые элементы в их законо­дательное закрепление. Согласно ст. 4 и 5 названного Закона общие принципы организации местного самоуправления определяются и из­меняются данным Законом, в то время как в соответствии с Федераль­ным законом 1995 г. — федеральными законами, т. е. включая, в частно­сти, и такие федеральные законы, как об основах муниципальной служ­бы, о финансовых основах местного самоуправления и др.

Установление общих принципов организации местного самоуправ­ления относится к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. более полно регулирует данные общие принципы, нежели прежний Закон, включая в общие принципы организации местного само­управления положения, касающиеся вопросов, которые ранее регулиро­вались законами субъектов Федерации. Так, в Законе 2003 г. появилась специальная глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления», в то время как Закон 1995 г. предоставлял субъек­там Федерации право принимать законы, в которых бы определялись тре­бования, предъявляемые к порядку установления и изменения границ му­ниципальных образований, порядку их создания и преобразования, В но­вом Законе принципы и требования, предъявляемые к территориальной организации местного самоуправления, включая установление и измене­ние границ, образование и преобразование муниципальных образований, с исчерпывающей полнотой определяются Федеральным законом. Эта же тенденция прослеживается в правовом регулировании и иных общих принципах организации местного самоуправления (в частности, относи­тельно наименования, видов и порядка принятия (муниципальных право­вых актов и др.). Закон относит к компетенции субъектов Федерации пра­вовое регулирование вопросов местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. также не содержит конкретного перечня общих принципов: как уже отмечалось, эта задача практически невы­полнимая, ибо надо было бы включать в этой перечень, по сути, все по­ложения Закона. Однако ученые не оставляют попыток составить по­добный перечень общих принципов. Такая попытка предпринята и в данном учебнике с учетом целей учебного процесса- Однако это конечно же не исключает и иные подходы крешениго данной задачи: в частности, основу для классификации общих принципов определяет Закон 2003 г, согласно Преамбуле которого он устанавливает следующие общие принципы организации местного самоуправления: а) правовые; б) тер­риториальные; в) организационные; г) экономические. Таким образом, можно выделить четыре группы общих принципов; однако надо учиты­вать, что эти группы принципов в общем охватывают все основные по­ложения данного Закона и дать их полный перечень представляется так­же задачей практически невыполнимой. Вместе с тем можно попытаться дать классификацию общих принципов организации местного само­управления иа основе указанного критерия.

К общим правовым принципам орпнгизяшго местного самоуправления можно отнести следующие:

приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров я области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

осуществление правового регулирования вопросов организации ме­стного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в систе­ме муниципальных правовых актов;

судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы. К общим территориальным принципам организации местного само­управления относятся:

осуществление местного самоуправления на всей территории Рос­сии в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, город­ских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

установление и изменение границ территорий муниципальных об­разований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

преобразование муниципальных образований законами субъек­тов Федерации в соответствии с Законом;

разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закреп­ляемые Законом иные принципы территориальной организации мест­ного самоуправления.

Общие организационные принципы организации местного самоуправ­ления состоят в следующем:

органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти;

органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования; участие органов государственной власти и их долж­ностных лиц в формировании органов местного самоуправления, на­значении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и: порядке, уста­новленных Законом;

структура органов местного самоуправления определяется муници­пальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном;

структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы мест­ной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной ад­министрации;

органы местного самоуправления наделяются собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установлен­ном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления.

Общими экономическими принципами организации местного само­управления являются:

признание и защита муниципальной собственности наравне с дру­гими формами собственности;

самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнении местного бюджета;

наличие у каждого муниципального образования собственного бюд­жета (местного бюджета);

нахождение в собственности муниципальных образований имуще­ства, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных За­коном;

недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюдже­тов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые За­коном.

Более подробно вопрос об общих правовых, территориальные орга­низационных и экономических принципах организации местного само­управления рассматривается в главах учебника, посвященных соответ­ствующим основам местного самоуправления (правовой, территориаль­ной, организационной, экономической).

Вместе с тем можно выделить в системе общих принципов организа­ции местного самоуправления те из них, которые достаточно определен­но формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Евро­пейской хартии местного самоуправления и для которых характерна вы­сокая степень обобщенности,

К общим принципам организации местного самоуправлении можно отнести прежде всего следующие: а) самостоятельность решения на­селением вопросов местного значения; б) организационное обособ­ление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представитель­ной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соот­ветствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправле­ния его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие органи­зационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблю­дение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организа­ции и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельно­сти местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления[37].

Каждый из данных принципов, в свою очередь, может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Так, принцип самостоятельности местного самоуправления предпо­лагает реализацию принципов организационной, финансовой, эконо­мической и иных форм самостоятельности местного самоуправления в рамках Конституции РФ и федеральных законов, а принцип организа­ционной самостоятельности, в свою очередь, включает принципы само­стоятельности населения в определении структуры органов местного са­моуправления, кадровой самостоятельности и т, д.

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов мест­ного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные пре­жде всего спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправ­ления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосу­дарственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти (принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

§ 2. Самостоятельное решения населением вопросов

местного значения

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятель­ности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание:

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие орга­ны местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура его органов определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправле­ния регулируются усталом муниципального образования, который раз­рабатывается и принимается муниципальным образованием самостоятельно.

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансо­во-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюд­жет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сталкивается с большими трудностями. В докладе рабочей группы Государственного Совета РФ по вопросам ме­стного самоуправления, подготовленном накануне реформы местного самоуправления (2002 г:), содержится характеристика тяжелого финан­сово-экономического состояния местного самоуправления. Абсолют­ное большинство муниципальных образований являются дотационны­ми. Доля собственных доходов в структуре местного бюджета у подав­ляющего числа муниципальных образований незначительна (в сельских муниципальных образованиях она составляла в 2002 г. 15,9%). Хотя до­ля местных бюджетов е консолидированном бюджете Российской Фе­дерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируе­мые из местных бюджетов, составляют в нем 32%: расходы существен­но превышают доходную базу муниципальных образований, Она> как правило, недостаточна даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты разви­тия муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. 80% расходов местных бюджетов направляется на финансирование жилищно коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, физической культуры и мероприятий социальной по­литики. Финансово-экономическое положение муниципальных обра­зований за последние годы не улучшилось. Реформа местного само­управления преследует б качестве одной из своих целей улучшить финансово-экономическое положение муниципальных образований. Вместе с тем увеличение числа муниципальных образований (прежде всего за счет небольших городских и сельских поселений, преобразуе­мых ъ муниципальные образования и не имеющих, как правило, нало­гооблагаемой базы, достаточной для формирования недотационного бюджета) едва ли может укрепить финансово-экономические основы местного самоуправления: надо учитывать, что возрастут расходы на со­держание новых органов местного самоуправления, их служащих, депу­татов и т. п. Финансово-экономическое состояние местного самоуправ­ления определяется во многом общим состоянием экономики государ­ства, его финансовой системы.

3, Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятель­ность местного самоуправления, запрещает органам государственной вла­сти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по ре­шению вопросов местного значения.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. ГТри этом реше­ния, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также реше­ния органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организациями не­зависимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или не­надлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в со­ответствии с законом.

4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полно­мочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федера­ции, их законами.

При этом ограничение прав местного самоуправления, установ­ленных Конституцией РФ₅ федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их пол­номочий обеспечивается конституционным правом на судебную за­щиту.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных зако­ном, обладают полной свободой действий для осуществления собствен­ных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компе­тенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Евро­пейской хартии местного самоуправления).

§ 3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций

Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в сис­тему органов государственной власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного само­управления с государственными органами и государственными должно­стными лицами. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах орга­низации местного самоуправления предусматривает, что:

а) участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, прямо уста­новленных указанным Законом (ст. 34);

б) осуществление исполнительно-распорядительных и контроль­ных полномочий органами государственной власти допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъек­тов Федерации (ст. 5, 6);

в) муниципальные правовые акты по вопросам местного значения могут быть отменены или их действие может быть приостановлено орга­нами и должностными лицами местного еамоупракгтеиия₃ принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, или в су­дебном порядке (ст. 48).

Принцип организационного обособления местного самоуправле­ния призван обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «опре­делять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. б Европейской хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция₃ сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятель­ности органов и должностных лиц местного самоуправления опреде­ляются уставами муниципальных образований в соответствии с зако­нодательством.

Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотноше­ний муниципальных образований между собой. Согласно ст. 17 Феде­рального закона 2003 г. общие полномочия органов местного само­управления, установленные данной статьей, осуществляются органа­ми местного самоуправления самостоятельно. При этом подчинен­ность органа или должностного лица местного самоуправлений одного муниципального образования органу или должностному лицу местно­го самоуправления другого муниципального образования не допуска­ется.

Указанный принцип не только обеспечивает организационную са­мостоятельность местного самоуправления, защиту от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов мест­ного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимо­действия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с ор­ганами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ. При этом органы государственной власти осу­ществляют контроль за реализацией органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий и вправе давать письмен­ные предписания по устранению выявленных в ходе осуществления этого контроля нарушений. Эти предписания обязательны для испол­нения органами и должностными лицами местного самоуправления, которые, однако могут их обжаловать в судебном порядке. Закон допус­кает также и возможность отмены муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий уполномоченными госу­дарственными органами (ст. 48).

Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти, формируя местные бюджеты, при изменении границ муниципальных образований, их преобразовании, а также осуществляя полномочия в иных сферах местной жизни.

Законодательство наделяет представительные органы местного са­моуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должно­стных лиц рассматривать направленные им обращения органов и долж­ностных лиц местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.