Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России да­ли толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности^[24].

Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку б этот период происходит замена кормле­ния, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреж­дениями. В 30-е гг XVI в. в уездах появляются губные учреждения, кото­рые действовали первоначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения создавались для преследования раз­бойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих лю­дей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них при­нимали участие помещики, служилые люди, крестьяне — все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову Избранный яв­лялся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками — до четырех человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение — губ­ную избу.

В 1555 г указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводят­ся земские учреждения. Земские учреждения нс имели всесословного характера. От участия и земских учреждениях были отстранены служи- лые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волос­тей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также зем­скими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми так­же земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

В XV1( <?. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе фор­мы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали суще­ствовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I, По отноше­нию к земским органам воевода сделался начальником в их полицей­ской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в фи­нансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократа- ческой и сословной существовали и при Петре I. Так» в 1699 г. в Москве была образована Бурмистерская палата, которая являлась одновремен­но органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления города­ми государства. В городах действовали земские избы под председатель­ством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недво­рянское, но свободное население. В 20-е гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами — выборными сословно-общинными уч­реждениями городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили такие вопросы, как сборподатей, полиция, суд, народное обра­зование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и мог- ли своим протестом останавливать исполнение его решений.

Антагонизм между бюрократическими структурами управлении, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управле­нии и суде — с другой, наблюдался еще при жизни Петра Г При егр пре­емниках упраздняются магистраты, и единственными носителями вла­сти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах

3 - 2304 сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Для эпохи Петра I были характерны усиление государственного вме­шательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельно­стью общества. И наряду с этим постоянно делались попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ.

Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в,, были за­ложены основы самоуправления, во многом определившие структуру ме­стного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.^[25] Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г), Грамота на права и выгоды го­родов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с со­словным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не зем­ском, а исключительно сословном.

Императрица стремилась создать из всех сословий ряд местных ор­ганизаций («сословных общества)? предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуще­ствление большинства задач местного управления. Сословным общест­вам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведова­ния сословными нуждами. Для управления сословными делами учреж­дались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного при­зрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каж­дого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоя­щие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах нижние расправы и верхняя расправа в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд* из выборных от всех трех сословий > который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон в этот суд могло быть на­правлено любое гражданское дело.

В городах, кроме магистратов, за которыми была осхавлена судебная функция, были созданы общая городская дума и ее исполнительный орган — шестигласная дума. Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестигласиая дума, как постоянно действую­щая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Однако «наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных, — по мнению дореволюционного государствоведа Н. И. Лазаревского, — еще не создавала у нас самоуправления в совре­менном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существен­но независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому что она гарантирует или по крайней мере при извест­ных условиях может гарантировать действительную независимость вы­борных органов по отношению к органам коронного управления и вме­сте с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением»^[26]. Естественно, что ни о какой самостоятельности и незави­симости земского капитан-исправника, например, по отношению к гу­бернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи.

Земская 1864 г, и городская 1870 ^ реформы Александра //преследова­ли цель децентрализация управления и развития начал местного само­управления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М, М. Ковалевский полагал, что эта реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчи­ниться.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учрежде­ниях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право огра­ничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых:

а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельски­ми обществами. Выборы производились соответственно на трех избира­тельных съездах, При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или об­щественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданст­во России. Не могли быть избраны в гласные губернаторы, вице-губер­наторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уезд­ными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались на три года в сроки, назначаемые министром внутренних дел.

Никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания,

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование мест­ными хозяйственными делами, в частности;

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, дру­гих сооружений и путей сообщения* содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями; пре­кращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образование здравоохранении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверстание ко­торых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения зем­ских потребностей к др.

Земские учреждения имели право на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16июня 1870 г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправле­ния. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II Жалованной грамо­той на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник, городничий. Но эта реформа не обеспечи­ла органам городского самоуправления действительной самостоятель­ности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделе­ние в полицейском отношении и городов, и уездов было отменено: города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уезд о н и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городско­го самоуправления: городская дума и городская управа,

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись мест­ной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. За­кон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали угверждеишо и контролю со стороны правительственных ор­ганов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление; 2} земское, городское самоуправление.

Разработчики Положения 1864г., как и Городового подозрения 1870г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной тео­рии самоуправления₉ трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного само­управления, как В. Н. Летков, А. И, Басильчиков и др.

При Александре III было пересмотрено и Положение о земских учреж­дениях (1890 г.)_} и Городовое положение (1892 г.Л Реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Эта причина, побудившая к пе­ресмотру ранее принятых Положений, предельно ясно была сформулирована в Объяснительной записке к проекту нового земского положе­ния, составленному под руководством графа Д. Толстого. В ней указыва­лось, что «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учрежде­ниями является естественным последствием усвоенного в 1864 г, нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто осо­бое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам ме­стного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправ­ления соответствовал получившей распространение в литературе, науч­ных и общественных кругах России в последней трети XIX б. государст­венной теории самоуправления. Она и послужила основой для измене­ния положений о земском и городском самоуправлении.

В результате б земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль прави­тельственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуще­ствлению своих функций. Н. М. Коркунов, оценивая новые положения, отмечал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установила. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма наруше­но в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской»^[27].

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на осно­ве новых Положений 1890 и 1892 гг., включала следующие структурные элементы.

Органами губернского земства являлись губернское земское собра­ние и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло под председательством губерн­ского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо) из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, засе­дающие в нем по должности (уездные предводители дворянства* мест­ный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декаб­ря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собра­ний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внут­ренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участии в земских избирательных собраниях, т. е. тс, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.

Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право по­ступления на государственную службу, т. с. па общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием,

Земским собранием из числа гласных, а также вообще из лиц, обла­дающих правом участвовать в земских выборах, избирались с помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству.

Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый ил и. управой, или же (и кан­целярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, го­родского головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губерна­тор мог продаить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земская управа, Способ избрания уездной земской управы был аналогичен губернской.

Для осуществления своих функций земским органам было предос­тавлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержа­нию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под пред­седательством городского головы и городскую управу.

В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась город­ская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависи­мости от размера города). Председательствовал в городской управе го­родской голова, который так же, как и члены управы, избирался город­ской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все имеющие право участия в городских выборах. Для управле­ния отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе мог­ли избираться {из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов само­управления в отличие от земских, избираемых на три года, составлял че­тыре года.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна бы­ла проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года,

Компетенция органов городского самоуправления в общем не отли­чалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение по­требностей населения, издание обязательных для местных жителей по­становлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Город­ские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше 1% стоимости или 1/10 доходности); с промысловых свиде­тельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внут­ренних дел кандидатуры председателя губернской земской управы и го­родских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и ми­нистр внутренних дел, имел право не утверждать представленные ему кандидатуры, Кроме того, согласие губернатора требовалось при приня­тии на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вме­сте с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех под­чиненных им учреждений и требовать объяснений по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право при­нимать жалобы на действия управ.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г., счита­лись состоящими на государственной службе. Они имели право на чи­нопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Предсе­датели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутст­вия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налага­лись по представлению губернских по земским и городским делам при­сутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утвер­ждаемыми министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского са­моуправления, представлять их к награде.

Специальным органом административного надзора за земскими и го­родскими органами самоуправления являлись губернские по земским и город­ским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа вхо­дили; предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управ­ляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель гу­бернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернское по земским и городским делам присутствие рассматри­вало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответ­ственности должностных лиц земского г! городского самоуправления и другие, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губерна­тор вправе был приостановить решение губернского по земским и го­родским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских орга­нов самоуправления выражался также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие по­становления могли быть опротестованы губернатором по мотивам как незаконности, гаки нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, оно могло обжаловать его в Правительствую­щий сенат.

На уровне волости отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского сходя подлежали прежде всего дела хозяй­ственные, связанные с владением землей, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский ста­роста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский пи­сарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осухцестшшлась раскладка податей и повинностей, установление мирских сборов (на обществен­ные расходы) и др.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 тыс. человек.

На волостном управлении лежали забота об исполнении повинно­стей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции.

Органами волостного управления являлись: волостной сход, волост­ное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сот­ские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, избравшихся от каждого сель­ского общества, входящего в состав волости, по одному от десяти дворов.

Волостное правление состояло из волостного старшины_, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости» и являлось совеща­тельным органом при волостном старшине.

Сотские и десятские являлись низшими органами общей полиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников,

Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, ме­стной полиции. Он выступал как исполнительный орган «всех установ­ленных властей», которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения.

Органами подзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники^[28]. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Осо­бенность их правового статуса заключалась в том, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение устанавлива­ло особый порядок назначения земских начальников: они назначались мини­стром внутренних дел но совместному представлению губернатора и гу­бернского предводителя дворянства,

Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных долж­ностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на во­лостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сель­ского и волостного управления — аресту на срок не свыше семи дней и штрафу.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после Февральской революции 1917 г. Временное правительство, при­няв 21мая 1917 г Закон о земской реформе. Предполагалось, в частно­сти, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осу­ществить эту реформу в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные ученые считали, что самодержавие и мест­ное самоуправление несовместимы, Вопрос этот был в свое время основательно рассмотрен С. Ю. Витте — министром финансов Российской империи, который в 1901 г. за границей издал работу «Самодержавие и земство».

С. Ю, Витте полагал, что в самодержавном государстве самоуправ­ление допустимо, пока оно не выполняет административных функций. Земские же органы в России, по мнению С. Ю. Витте, — это «конститу­ция снизу, которая рано или поздно приведет к «конституции сверху». К этому выводу он пришел на основе следующих посылок; самодержав­ная монархия основывается на бюрократических началах. Самоуправле­ние — чуждый бюрократической системе элемент, ибо он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию. Местное самоуправление — это децен­трализация, Если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государст­венного управления, ибо это прямой путь к народному представительст­ву, к парламентарному государству.

Взгляды С. Ю. Витте на соотношение местного самоуправления и самодержавия подверг критике Л, Тихомиров в работе «Монархиче­ская государственность» (1905 г.). Он считал, что выводы С. Ю. Витте основаны на непонимании основ государственности. Бюрократия, ука­зывал Л. Тихомиров, свойственна не только монархии, но любому госу­дарству, в том числе и демократическому. Поэтому возникает вопрос: почему демократия может использовать бюрократию, а монархия (оли­цетворяющая бюрократию) не может использовать местное обществен­ное самоуправление? По мнению С. Ю. Витте, для государства необхо­дима непременно однородность органов управления сверху донизу. Л. Тихомиров полагал, что это ведет к всевластию бюрократии. Разно­родность принципов организации власти в государстве — бюрократиче­ского и самоуправления — вызывает столкновения бюрократических органов и органов самоуправления. Но в этом, считал Л. Тихомиров, нет беды. Соперничество между двумя звеньями такой системы управления государства создает возможность для взаимного контроля.

Многие дореволюционные ученые, как уже отмечалось, полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и прави­тельственные органы. Они — суть государственные органы. По мнению Н. И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления со­стоят в следующем: а) самостоятельность в делопроизводственном от­ношении; б) подчинение лишь закону; инструкции и указания цен­тральной власти для них не обязательны; в) независимость личного со­става (он ставится вне иерархической зависимости от центрального управления); г) зависимость должностных лиц от населения.

Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 г. в эмигрантской литературе, «Земство язидось пагубным учреждением для России», — делал вывод архиепископ Серафим (Соболев) в книге «Русская идеология» (1934 г.). «В Московской Руси и самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, — считал И. Солоневич, — только наследие крепостного права изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы».

Земский опыт интересен прежде всего с точки зрения решения во­проса о соотношении и взаимодействии земских и государственных ор­ганов, разграничении между ними предметов ведения, о финансо­во-экономической основе земских органов. Полезен он и в сфере управ­ления образованием, здравоохранением и статистикой.