Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демокра­тического строя^[38], обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.

Как говорилось выше, в соответствии со ст. 130 Конституции РФ ме­стное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, о помощью других форм прямого волеизъявления, через вы­борные и другие органы местного самоуправления.

Данные институты муниципальной демократии призваны обеспе­чить тесную связь населения с органами и должностными лицами мест­ного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интере­сах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления тре­бует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправле­ния представительного органа и выборного главы муниципального об­разования (ст. 34),

Европейская хартия местного самоуправления отдает приоритет в реализации функций местного самоуправления советам или собрани­ям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равно­го, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы (ст. 3). Развивая положения Хартии, рос­сийский Федеральный закон закрепляет приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муници­пального образования, устанавливая перечень их исключительных пол­номочий (ст. 35).

Приоритет представительного органа в структуре местного само­управления обеспечивается его правом осуществлять контроль за дея­тельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, предусмотренных уставом муниципального образования.

Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые усло­вия и предпосылки для осуществления эффективного контроля насе­ления за деятельностью выборных и иных органов местного само­управления. Формы такого контроля должны быть установлены уста­вом муниципального образования. К ним относятся: отчеты выборных лиц местного самоуправления перед населением; выражение недоверия населением выборным лицам местного самоуправления и др.

Принцип сочетания представительной демократии с формами пря­мого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспе­чивается прежде всего такими формами прямой демократии, как: мест­ный референдум, муниципальные выборы, собрание, сход граждан, об­ращения граждан, их правотворческая инициатива и др.

Данный принцип предполагает гарантированность равного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредст­венно, гаки через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностно­го положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к об­щественным объединениям. В ст. 3 Закона закреплены основные гарантии этого права, в котором отражается взаимное проникновение форм и институтов муниципальной демократии: прямой и представи­тельной.

§ 5. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям

Европейская хартия местного самоуправления исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномо­чиям (ст. 9). Этот важнейший принцип местного самоуправления полу­чил закрепление в Конституции РФ, законодательстве о местном само­управлении, Вез его реализации невозможно обеспечить самостоятель­ность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую само­стоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органон местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты ин­женерной и социальной инфраструктуры, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участво­вать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопро­сов местного значения.

Муниципальная собственность, местный бюджет являются неотъ­емлемым атрибутом каждого муниципального образования.

Местное самоуправление обеспечивает использование муници­пальной собственности для решения вопросов местного значения с уче­том интересов населения. Порядок и условия приватизации муници­пального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными зако­нами* Доходы от использования и приватизации муниципального иму­щества поступают в местный бюджет.

Согласно ст. 332 Конституции РФ органам местного самоуправле­ния гарантируется право самостоятельно формировать, утверждать и ис­полнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. При этом формирование и использование местных финансов основывается на государственной поддержке. Каждое муниципальное образование имеет право на получение в процессе осуществления бюджетного регу­лирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъ­екта Федерации.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспе­чивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов. К ним относятся: местные налоги и сборы, другие собствен­ные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов, налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на посто­янной основе.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает организашюнио-правовой механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований, финансирования делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, оказания финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней.

Как показала практика реализации Закона 1995 г, законодательные требования о соразмерности материальных и финансовых ресурсов ме­стного самоуправления его функциям и полномочиям в полной мере не выполнялись: на органы местного самоуправления зачастую возлага­лась ответственность за осуществление задач и функций, которые не бы­ли обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами. На мест­ные бюджеты легла основная нагрузка по содержанию социальной сфе­ры. Кроме того, федеральные органы власти устанавливали льготы различным категориям граждан, возлагая, по существу, на органы мест­ного самоуправления ответственность за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые вынуждены были нести ор­ганы местного самоуправления. Расходы местных бюджетов большин­ства муниципальных образований существенно превышали их доход­ную базу. В 2003 г. около 95% муниципальных образований были дотаци­онными, т. е, не могли обходиться без прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Реформа местного самоуправления призвана обеспечить сбаланси­рованность местных бюджетов на основе укрепления доходной базы_> обеспечения их самостоятельности. Это очень непростая задача, пред­полагающая не только совершенствование межбюджетных отношений, выработку критериев и процедур выравнивания бюджетной обеспечен­ности муниципальных образований, но и наличие на территории муни­ципальных образований соответствующей налогооблагаемой базы, что возможно лишь при условии эффективно действующей экономики го­сударства, ее развития.

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления перед населением

Сущность местного самоуправления проявляется не только в фи­нансово-экономической и организационной самостоятельности муни­ципального образования, но и в ответственности его населения, беру­щего на себя бремя самостоятельною решения вопросов местного зна­чения.

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Органы местного само­управления наделяются в соответствии с уставами муниципальных об­разований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного са­моуправления перед населением призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ве­дению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения в деятельности органов мест­ного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами ме­стного самоуправления*

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятель­ности населения муниципального образования, отнесенных уставом му­ниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов местного само­управления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопро­сов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного са­моуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в соответст­вии с Законом вопросы местного значения.

Реализация названного принципа предполагает использование на­селением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образова­ний, Деятельность муниципальных органов должна исходить из интере­сов населения, его исторических и иных традиций.

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного само­управления перед населением.

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного само­управления. Основанием отзыва могут служить конкретные противо­правные решения или действия (бездействие) указанных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.

§ 7. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Для Российской Федерации характерно многообразие форм органи­зации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено ря­дом причин:

1. На организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соот­ветствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих прин­ципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют бол ее деталь­ную регламентацию организации местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. значительно ограничивает эту возможность субъектов Федерации. Согласно ст. 6 указанного Зако­на субъекты Федерации осуществляют правовое регулирование вопро­сов организации местного самоуправления в случаях и порядке, уста­новленных данным Законом. Так, порядок и сроки рассмотрения обра­щений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации. За нарушение должностным лицом ме­стного самоуправления установленного порядка законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность (ст. 32).

2. Российская Федерация — многонациональная страна, многие регио­ны которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это накладывает отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления, тем более что законодательное определение местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти содержит указание на не­обходимость учета при его осуществлении исторических и иных мест­ных традиций (ст. 1), Так, наименование представительного органа му­ниципального образования, главы муниципального образования, мест­ной администрации устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности находят свое отражение в официальных символ ах муниципальных образований. Территории поселений (го­родских и сельских муниципальных образований) составляют историче­ски сложившиеся земли населенных пунктов, территории традицион­ного природопользования и др.

В уставах муниципальных образований отражаются особенности ор­ганизации местного самоуправления, обусловленные компактным про­живанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных малочисленных народов, с учетом исто­рических и иных местных традиций. При этом органы местного самоуправления должны учитывать, решая данные вопросы, положения фе­деральных законов от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-куль­турной автономии^[39] и от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»^[40], от 20 ию­ля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин корен­ных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Рос­сийской Федерации»^[41]. В этих законах определяются основы взаимоот­ношений органов местного самоуправления с действующими на их территории общинами малочисленных народов, национально-культур­ной автономией. Так, в частности, при органах местного самоуправле­ния могут создаваться консультативные советы или иные совещатель­ные органы по делам национально-культурных автономий.

3. Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Город­ские, сельские и другие муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, научно-производственной специали­зацией и т. д. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит специальную главу — «Особенности организации местного самоуправ­ления»-.

Существуют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, наукоградах, закрытых административ­но-территориальных образованиях.

Кроме того, свои особенности имеет организация местного само­управления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петер­бурге, в которых местное самоуправление осуществляется органами ме­стного самоуправления на внутригородских территориях.

4. Наконец, многообразие форм организации и осуществления мест­ного самоуправления связано с возможностью самого населения самостоя­тельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются кон­кретные формы организации местного самоуправления: структура и по­рядок формирования органов местного самоуправления; формы, поря­док VI гарантии непосредственного участия населения в решении вопро­сов местного значения; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления.

Вместе с тем необходимо отметить, что Федеральный закон 2003 г. во многом унифицирует организационно-территориальную структуру ме­стного самоуправления, регулируя достаточно подробно на федераль­ном уровне многие вопросы организации местного самоуправления, ко­торые ранее относились к компетенции субъектов Федерации.

§ 8. Соблюдение нрав и свобод человека и гражданина

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муници­пальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содер­жание деятельности не только органов государственной власти, но и ме­стного самоуправления (ст. 18)- Поэтому права и свободы человека и гражданина являются важнейшим элементом государственной и му­ниципальной демократии.

Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их осуществление во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Реализация указанного принципа обеспечивается в процессе дея­тельности муниципальных органов по решению вопросов непосредст­венного обеспечения жизнедеятельности населения.

Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образо­вание, здравоохранение, жилищно-коммунальную, землепользование, торговое, бытовое, транспортное и другие виды обслуживания населе­ния, В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муници­пальных образований, реализуются основные социально-экономиче­ские права и свободы граждан. Осуществляя свои функции в этих сферах жизни, органы местного самоуправления способствуют реализации важнейших социально-экономических пряв и свобод граждан.

Выполнял функцию охраны общественного порядка, оказывая со­действие в проведении выборов в государственные органы власти, все­российских референдумов, референдумов б субъектах Федерации, про­водя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реали­зации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне. Организация местного самоуправления в городских, сельских посе­лениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участил граждан, которые призваны обеспечить реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные пра­вовые акты, затрагивающие права, свобода и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы офици­ально для всеобщего сведения. В развитие этого положения ст. 47 Федерального закона об общих принципах организации местного само­управления закрепляет, что муниципальные правовые акты, затраги­вающие права, свободыи обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

§ 9. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Принцип законности — один из основных конституционных прин­ципов российской государственности. Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправ­ления. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Кон­ституцией РФ, федеральными законами, конституциями, законами и уставами субъектов Федерации в пределах гарантируемых государст­вом полномочий. Это предполагает законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами госу­дарственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями,

Государство гарантирует обязательность исполнения актов муници­пальных образований.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руко­водители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Муниципальные правовые акты не должны про­тиворечить Конституции РФ, федеральным законам и иным норматив­ным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Фе­дерации, При этом отмена или приостановление их действия может осу­ществляться органами и должностными лицами местного самоуправле­ния, принявшими (издавшими) эти акты, или в судебном порядке.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает имеете с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами мест­ного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

Свои особенности имеет государственный контроль за осуществле­нием органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, муниципальные правовые акты и части, регулирую­щей осуществление органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий, могут быть приостановлены или отменены уполномоченным органом государственной власти. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. пре­дусматривает возможность временного осуществления органами госу­дарственной власти отдельных полномочий органов местного само­управления, в частности в случае нарушения муниципальными образо­ваниями требований финансового законодательства по исполнению своих бюджетных обязательств (ст. 75),

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавли­вает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:

1. Любой административный контроль за органами местного са­моуправления может осуществляться только б порядке и в случаях, пре­дусмотренных Конституцией или законом-

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспе­чения соблюдения законности и конституционных принципов».

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помощью про­курорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г) прокуратура Российской Феде­рации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражда­нина. Б целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Прокурор или его заместители приносят протест на противореча­щий закону правовой акт в орган или должностному лицу местного са­моуправления, которые издали этот акт, либо обращаются в суд в поряд­ке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на ре­шение представительного органа местного самоуправления — на бли­жайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанав­ливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рас­смотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письмен­ной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокуро­ром или его заместителем в орган или должностному лицу местного са­моуправления, которые полномочны устранить допущенные наруше­ния. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотре­нию. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений за­кона, их причини условий, им способствующих, и доложено прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.

Статья 77 Федерального закона 2003 г. об общих принципах орга­низации местного самоуправления конкретизирует предмет прокурор­ского надзора, а также надзора, осуществляемого другими уполномо­ченными федеральным законом органами, в отношении местного са­моуправления: надзор осуществляется за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов)* законов субъектов Феде­рации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Обеспечение законности в организации и деятельности местного са­моуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности представительного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления обладают соответствую­щие органы государственной власти субъекта Федерации. В порядке, предусмотренном ст. 73, 74 Федерального закона 2003 г. об общих прин­ципах организации местного самоуправления, данные органы решают вопрос о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, главы местной администрации.

Контроль за соответствием устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации осуществляют соответствующие органы юстиции при государственной регистрации устава. В случае противоречия устава муниципального об­разования Конституции и законам муниципальному образованию отказьшатот в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Необходимо иметь в виду что соблюдение законности в организа­ции и деятельности местного самоуправления обеспечивается контро­лем представительного органа местного самоуправления за деятельно­стью органов и должностных лиц местного самоуправления, преду­смотренных уставами муниципальных образований. Кроме того, в соответствии с уставом муниципального образования контроль за со­ответствием деятельности органов и должностных лиц местного само­управления уставу муниципального образования и принятым б соответ­ствии с ним нормативным правовым актам представительного органа осуществляют и иные (наделенные в соответствии с уставом контроль­ными функциями) органы и должностные лица местного самоуправле­ния. Федеральным законом (ст. 38) предусмотрена возможность образо­вания выборного контрольного органа муниципального образования в целях осущсствленияконтроля за исполнением местного бюджета, со­блюдением установленного порядка управления и распоряжения муни­ципальным имуществом.