Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством 1 страница

Осуществление населением местного самоуправления предполагает представительство и защиту интересов и прав муниципальных образова­ний, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве на разных уровнях государственного управления, в госу­дарственных и международных организациях.

Реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мне­ния населения муниципальных образований, гарантируемых государст­вом интересов и прав местного самоуправления при выработке и осуще­ствлении государственной политики в различных сферах общественной жизни, при решении важнейших вопросов государственной и общест­венной жизни.

При этом следует учитывать, что защита прав местного самоуправле­ния — важная сторона государственной деятельности. В Российской Фе­дерации действует система государственных гарантий местного само­управления, включая право на судебную защиту. Однако, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного самоуправления нарушаются и ущемляются, в том числе государственными органами.

Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государствен­ными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муници­пальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав мест­ного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделять в качестве функции местного самоуправления не только представительство, но и защиту интересов и прав местного са­моуправления.

Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправ­ления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной вла­сти и организациями. Они наделены для этого соответствующими пол­номочиями.

Представительные органы местного самоуправления обладают пра­вом законодательной инициативы в законодательном (представитель­ном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты зако­нодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного само­управления, которые должны быть рассмотрены законодательным (представительным) органом субъекта.

Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обра­щаться также в органы государственной власти, к администрации орга­низаций, н том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению.

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления в целях защиты прав и интересов местного самоуправления, населения муниципальных образований должны использовать конституционное право на судебную защиту, в том числе право на обращение в Конститу­ционный Суд РФ.

Граждане, население муниципальных образований также участвуют в реализации данной функции местного самоуправления, используя в этих целях прежде всего институты и формы прямой демократии (ре­ферендумы, сходы и т. д.). В некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при из­менении границ муниципального образования).

Гражданам, проживающим на территории муниципального образо­вания, гарантируется право предъявлять в суд или арбитражный суд искя о признании недействительными нарушающих права местного само­управления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также организаций, Граждане также могут обра­щаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения: их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное само- управление).

Осуществлению функции представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления способствует деятельность советов по местному самоуправлению, создаваемых в субъектах Федерации. Буду­чи членами этих советов, выборные должностные лица местного само­управления могут представлять и отстаивать интересы и права муници­пальных образований на региональном: уровне. Так, распоряжением Президента Чувашской Республики от 12 ноября 2002 г учрежден Соиет по вопросам местного самоуправления при Президенте Чувашской Рес­публики.

Одной из организационных форм, с помощью которой осуществля­ется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы (объединения) муници­пальных образований. Они образуются в целях координации деятельно­сти муниципальных, образований, более эффективного осуществления ими своих прав и интересов. В Российской Федерации действуют обще­российские, межрегиональные и региональные ассоциации и союзы ме­стного самоуправления, деятельность которых выступает важным фак­тором государственной и общественной жизни, в том числе в плане обеспечения прав и законных интересов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти.

Представительство и защита прав местного самоуправления обеспе­чиваются и на международном уровне.

После вступления Российской Федерации в Совет Европы россий­ская делегация принимает участие в работе Конгресса региональных и местных властей Европы. Этот орган Совета Европы имеет две палаты: палату регионов и палату местных властей. В палате местных властей есть свое представительство и муниципальные образования Российской Федерации. На четвертой сессии Конгресса (3—5 июня 1997 г.) обсуж­дался вопрос о местной демократии и федерализме в России и была при­нята рекомендация, которая содержит предложения федеральным орга­нам государственной власти, органам государственной власти субъектов Федерации по обеспечению прав местного самоуправления.

ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ СОСТАВ

§ I. Понятие системы местного самоуправления

Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Российской Фе­дерации осуществляется в различных организационных формах (ст. 130). В своей совокупности эти (}юрмы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством кото­рой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных тради ций и определяется населением со­ответствующих муниципальных образований самостоятельно.

Единство данной системы проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами се осуществления, а также в том, что все се организационные формы находятся в тесной взаимосвязи» взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы являются производны­ми от других или связаны между собой отношениями руководства, под­отчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности.

Между всеми организационными формами местного самоуправле­ния существует тесная организационно-правовая связь. Так, органы ме­стного самоуправления — один из основных элементов системы местно­го самоуправления — избираются непосредственно населением или об­разуются представительным органом муниципального образования, формируемым населением муниципального образования.

В исключительной компетенции представительного органа муни­ципального образования находится осуществление контроля за испол­нением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

При этом структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно с учетом тре­бований федерального законодательства.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от госу­дарственных органов Российской Федерации, образующих единую сис­тему в рамках государства „ местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муници-

лальном образовании, независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Аналогичным образом складываются и взаимоотношения между ор­ганами самоуправления этих образований. Согласно ст. 17 Федерально­го закона от б октября 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муници­пального образования органу или должностному лицу местного само­управления другого муниципального образования не допускается. Вместе с тем указанный Федеральный закон устанавливает формы взаимодействия муниципального района с городскими и сельскими по­селениями, которые входят в состав муниципального района; допускает возможность формирования представительного органа муниципально­го района из представителей соответствующих органов местного само­управления поселений (ст. 15, 35)*

Федеральный закон предусматривает развитие межмуниципально- го сотрудничества. Муниципальные образования могут формировать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации (ст. 8).

В целях организации взаимодействия органов местного самоупраилс- ния, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает образование совета муниципальных образований субъекта Федерации (ст. 8).

Для организации взаимодействия муниципальных образований, со­ветов муниципальных образований субъектов Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе п целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организации сотруд­ничества муниципальных образований Российской Федерации с меж­дународными организациями и иностранными юридическими лицами Закон предусматривает также возможность образования советами му­ниципальных образований субъектов Федерации единого общероссий­ского объединения муниципальных образований (ст. 8).

Однако все указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

С учетом изложенного можно заключить, что понятие «система местно­го самоуправления» используется для характеристики публично-властной организации и форм деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения в муниципальном образовании. И в этом смысле каждое муниципальное образован ие имеет свою (отличную от других муниципальных образований) систему местного самоуправления, определяемую его уставом в соответствии с законодательством. Но эта автономность системы местного самоуправления муниципального обра­зования не означает, что исключается какое-либо взаимодействие муници­пальных образований между собой, а также с государственными и общест­венными органами и структурами, развитие межмуниципальных, между­народных и внешнеэкономических взаимосвязей.

Организационно-правовые формы и институты данного взаимодей­ствия должны учитываться при общей характеристике организации ме­стного игшиупргшлснил а Российской Федерации.

§ 2, Организационные формы осуществления местного самоуправления

Закон закрепляетнесколько групп организационных форм, посред­ством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.

К первой группе относятся формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районов в городах, поселков* сельских поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Она играет особую роль в его реализации, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения, и ря- да других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления — его органов. Имея это в виду можно сказать, что в практике местного самоуправле­ния формы непосредственной и представительной демократии перепле­таются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, сходы граждан и др.) входят в систему местного самоуправления в качестве ее неотъемлемой части.

Вторую группу составляют органы и должностные лица местного са­моуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствую­щих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демо­кратической системы управления обществом, позволяющей демократи­зировать аппарат упраштения и решать местные вопросы с гораздо боль­шей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при прове­дении государственной политики; оптимально сочетать интересы и пра- ва человека и интересы регионов и государства в целом.

Б третью группу входят формы участия населения в местном само­управлении, центральное место в которой занимает территориальное об­щественное самоуправление.

Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осу­ществлении местного самоуправления служат массовой опорой местно­го самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельно­сти проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.

ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

§ 1- Местный референдум

Местный референдум — форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан; место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладаю­щих правом на участие в местном референдуме.

Референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, феде­ральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих б его прове­дении граждан.

Оформленное в виде правового акта решение, принятое на местном референдуме (наряду с уставом муниципального образования, решени­ем, принятым на сходе граждан) является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Реше­ние, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении ка­кими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Та­ким образом, местный референдум является способом непосредствен­ного решения населением наиболее важных для муниципальных обра­зований вопросов.

Конституция РФ закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), Она признает за каж­дым гражданином Российской Федерации право участвовать в референ­думе (ст. 32).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № Ш-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (который в отличие от Федерального закона с одноименным назва­нием от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ уделяет правовому регулированию местного референдума значительно больше внимания) устанавливает:

а) на какой территории может проводиться местный референдум; б) кто и в каком порядке принимает решение о назначении местного референ­дума; в) кто и в каком порядке вправе выдвинуть инициативу о назначе-

нии местного референдума; г) кто имеет право участвовать в местном ре­ферендуме; д) какова юридическая сила решения, принятого на мест­ном референдуме, а также другие положения, касающиеся назначения и проведения местного референдума.

Гарантии права граждан на участие в местном референдуме, а также порядок его подготовки и проведения устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.

В одних субъектах Федерации принимаются специальные законы о местном референдуме (Московская область и др.), а в других субъектах Федерации вопросы подготовки и проведения местного референдума регулируются в кодифицированных актах; избирательных кодексах (Владимирская область и др.).

Если закон субъекта Федерации о местном референдуме отсутствует либо положения закона субъекта Федерации не могут быть применены вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим при­менению, местный референдум проводится на основе указанных феде­ральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан на уча- стие в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недоста­точна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ.

При подготовке и проведении референдума, а также для осуществ­ления иных полномочий комиссий референдума по обеспечению права на участие в референдуме граждан используется Государственная авто­матизированная система «Выборы» в порядке, предусмотренном феде­ральными законами.

Местный референдум проводится на всей территории муниципально­го образования в целях решения непосредственно населением вопросов ме­стного значения. На местный референдум может быть вынесен вопрос (вопросы) местного значения, проект нормативного правового акта по вопросам местного значения. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального обра­зования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уста­навливает, что на местный референдум не могуг быть вынесены следую­щие вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в ор­ганы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборок;

6) о персональном составе органов местного самоуправления;

б) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должност ­ных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и осво­бождение от должности;

г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоро­вья и безопасности населения*

Федеральный закон не допускает установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме вопросов, указанных выше.

Вопросы местного референдума не должны ограничивать или отме­нять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, консти­туционные гарантии реализации таких прав и свобод, а также противо­речить законодательству Российской Федерации, законодательству со- ответствующего субъекта Федерации* В соответствии с требованиями Федерального закона вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Местный референдум проводится на основе демократических принци- пов₎ закрепляемых Конституцией РФ₃ федеральными законами и при­званных обеспечить выявление свободно выраженной воли участников референдума. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это участие является свободным и добровольным: никто не вправе ока­зывать воздействие на участника местного референдума с целью прину­дить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятство­вать его свободному волеизъявлению.

Комиссии, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение местного референдума, формируются и действуют на основе общих принципов, закрепляемых Федеральным законом «Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации*.

Указанный Закон устанавливает общие условия формирования ко­миссий, закрепляя при этом, что при проведении местных референду­мов избирательные комиссии муниципальных образований (территори­альные избирательные комиссии) действуют в качестве комиссий рефе­рендума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве

комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избиратель­ных комиссий.

Согласно Закону Московской области от 19 ноября 2003 п (в ред. от 22 июня 2005 г.) «О местном референдуме в Московской области* подготовку и проведение референдума осуществляют избирательная ко­миссия муниципального образования, действующая в качестве соответ­ствующей комиссии референдума, а также участковые комиссии рефе­рендума.

Избирательная комиссия муниципального образования при подготовке и проведении референдума:

а) осуществляет на территории муниципального образования кон­трол ь за соблюдением прав граждан на участие в референдуме;

б) составляет списки участников референдума, в том числе с ис­пользованием государственной автоматизированной информационной системы и передает их по акту участковым комиссиям;

в) оказывает методическую, организационно-техническую по­мощь участковым комиссиям референдума;

г) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением референдума;

д) осуществляет¹ на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения референду­ма, распределяет выделенные ей из местного бюджета средства на фи­нансовое обеспечение подготовки и проведения референдума, контро­лирует целевое использование указанных средств;

е) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (без­действие) участковых комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

ж) определяет результаты референдума на территории муници­пального образования, сообщает их средствам массовой информации, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального об­разования.

Участковая комиссия референдума:

а) информирует население об адресе и номере телефона участковой ко­миссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

б) уточняет список участников референдума, производит ознаком­ление участников референдума с данным списком, рассматривает заяв­ления об ошибках и неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

в) обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

г) обеспечивает информирование участников референдума о во­просе (вопросах), предлагаемом (предлагаемых) для вынесения на рефе­рендум на основе сведений, полученных из избирательной комиссии муниципального образования;

д) контролирует соблюдение на территории участка референдума порядка проведен ия агитации по вопросам референдума;

е) организует на участке референдума голосование в день голосования;

ж) проводит подсчет голосов» устанавливает итоги голосования на участке референдума, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Федерации.

Вмешательство в деятельность комиссий референдума со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, ор­ганизаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Деятельность комиссий при подготовке и проведении референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении ре­зультатов референдума осуществляется коллегиально, открыто и гласно. На всех заседаниях соответствующей комиссии референдума вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий референдума, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума, представители средств массовой информации. Кроме то- то, с момента начала работы участковой комиссии в день голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией рефе­рендума протокола об итогах голосов ания, а равно при повторном под­счете голосов участников референдума на участках референдума вправе присутствовать также наблюдатели, иностранные (международные) на­блюдатели.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением местного референду­ма, производятся избирательной комиссией муниципального образова­ния за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета. Ини­циативная группа по проведению референдума обязана в порядке, уста­новленном законом, создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референ­дума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, атак- же деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме.

Законом субъекта Федерации может быть установлено, что при вы­движении инициативы проведения м естного референдума при опреде­ленном числе участников референдума на территории соответствую­щего муниципального образования (но не более пяти тысяч участни­ков референдума) создание инициативной группой референдума фонда референдума не обязательно, но при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

Закон субъекта Федерации, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против проведения референдума, участия в референдуме, про­тив вопросов, выносимых на референдум.

На указанные фонды распространяются правила, установленные для фонда референдума, созданного инициативной группой по просе- дению референдума. Инициативная группа по проведению референду­ма обязана назначать уполномоченного представителя по финансовым вопросам, регистрация которого осуществляется избирательной ко­миссией муниципального образования в порядке, установленном за­коном.

Предельный размер расходования средств фонда референдума, ис~ точники его формирования и предельный размер пожертвований к пе­речислений в фонд референдума устанавливаются законом субъекта Федерации. Так, согласно Закону Московской области «О местном ре­ферендуме в Московской области» предельная сумма расходов инициа­тивной группы по проведению референдума, иной инициативной группы участников референдума за счет средств ее фонда референдума не может превышать минимальный размер оплаты труда надень назначения рефе­рендума более чем в 2000 раз.

Участником местного референдума может быть гражданин, место жительство которого расположено в границах муниципального образо­вания и обладающий правом на участие в местном референдуме.

На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоян­но проживающие на территории соответствующего муниципального об­разования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воин­ских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположе­ны на территории соответствующего муниципального образования, ес­ли место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образо­вания, не участвуют в местном референдуме.

Решение о назначении местного референдума принимается представи­тельным органом муниципального образования по инициативе:

а) выдвинутой гражданами, имеющими право на участие в местном референдуме;

б) выдвинутой избирательными объединениями, иными общест­венными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

в) представительного органа и главы местной администрации, вы­двинутой ими совместно,

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уста­новлен закрытый перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума. В соответствии с этим Законом ме­стный референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех меся­цев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Представительный орган муниципального образования вправе от­казать в назначении местного референдума только в случае нарушения при выдзижении инициативы его проведения нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума.