Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Муниципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в про­цессе организации и деятельности местного самоуправления в город­ских, сельских поселениях и на других территориях с учетом историче­ских и иных местных традиций.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания мож­но подразделить на отношения:

а) связанные с организацией местного самоуправления;

б) характеризующие муниципальную деятельность по непосредст­венному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

в) в которых находит свое воплощение деятельность органов мест­ного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В первую группу входят отношения, связанные с образованием, преоб­разованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного само­управления, их наименованием и формированием, контролем за деятель­ностью органов местного самоуправления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе ре­шения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспе­чения социально-экономического развития муниципального образо­вания, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формирова­нием, утверждениями исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, со­держанием дорог местного значения, организацией и развитием муни­ципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного са­моуправления отдельными государственными полномочиями с одновре­менной передачей необходимых материальных и финансовых средств, ус­танавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в за­висимости от их субъектов на три группы. Это отношения, в которых:

1} одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение право­вой статус муниципального образования, которое в соответствии с зако­ном имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в объединения муниципальных образований (региональные и др.) и т. д.;

2) одним из субъектов выступает население муниципального обра­зования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе не­посредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, голосование по отзыву выбор­ного должностного лица местного самоуправления и др.);

3) одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Субъектами муниципальное правовых отношений являются: муници­пальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы местного само­управления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправ­ления; должностные лица местного самоуправления; органы террито­риального общественного самоуправления; объединения муниципаль­ных образований; государственные органы; общественные объедине­ния; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подраз­делить на три вида.

К первому виду относится особый субъект — муниципальное образова­ние₉ представляющее собой населенную территорию (ее границы уста­навливаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным за­конодательством) > в пределах которой осуществляется местное само­управление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета* выборные и иные органы местного самоуправле­ния. Муниципальное образование принимает также свой устав, кото­рый подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие виды муниципальных образований: а) муниципальный район; б) входящие в состав муниципального района городские и сельские поселения; в) городской округ; г) внутригородские муни­ципальный образования, создаваемые в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собствен­ности. Согласно Гражданскому кодексу (ст. 124) муниципальные обра­зования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на рав­ных началах с иными участниками этих отношений — гражданами к юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом слу­чае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Фе­деральный закон относит вопросы местного значения.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-пра­вовых отношений принадлежит право создания объединений в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь официальные символы, от­ражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы устанавливаются му­ниципальными образованиями в соответствии с федеральным законо­дательством и геральдическими правилами и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством.

Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рам­ках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосред­ственно.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом прини­мать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего поселенце муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населе­нием местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законом субъ­екта Федерации.

Население избирает представительный орган местного самоуправ­ления, другие выборные органы, а также выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного са­моуправления. С учетом мнения населения соответствующей террито­рии (а в случаях, предусмотренных законом, — с согласия населения) ре­шаются вопросы о преобразовании муниципального образования, уста­новлении или изменении его территории. По инициативе населения проводятся публичные слушания для обсуждения проектов муници­пальных правовых актов с участием жителей муниципального образова­ния. В целях выявления мнения населения и его учета при принятии ре­шений органами и должностными лицами местного самоуправления могут проводиться опросы граждан на всей территории муниципально­го образования или на части его территории.

В соответствии с законодательством и уставом муниципального об­разования население может выступать субъектом и иных муниципаль­ных отношений.

В законодательстве о местном самоуправлении некоторых субъек­тов Федерации население муниципального образования именуется ме­стным сообществом, под которым понимается население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.

Положения о местном сообществе содержались в одном из проектов Закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенного на рассмотрение Государственной Думы Федерального Соб­рания РФ^[8], Однако законодатель не воспринял такую трактовку населе­ния как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе. Ис­пользование термина «местное сообщество» наряду с понятием «населе­ние» при правовом регулировании местного самоуправления требует определения юридического содержания каждого из них, ибо они долж­ны использоваться только в одном определенном значении.

Вопросы местного значения могут решаться сходом, собранием (кон­ференцией) граждан.

Сход граждан используется как форма непосредственной демокра­тии в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопроса: местного значения. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия представительно­го органа муниципального образования. Сход граждан созывается гла­вой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 человек. Решения, принятые на сходе* подлежат обязан ель- ному исполнению на территории поселен.

Собрание (конференция) граждан представляет собой совещательную (консультативную) форму непосредственной демократии. Собрание (конференция) проводится на части территории муниципального обра­зования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного само­управления, а также в целях осуществления территориального общест­венного самоуправления.

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются орга­ны и должностные лица местного самоуправления.

Органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования. Они наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К ним относятся: а) представительный орган местного самоуправле­ния, обладающий правом представлять интересы населения л прини­мать от его имени решения; б) глава муниципального образования — высшее должностное лицо, наделенное уставом муниципального обра­зования в соответствии с законодательством собственными полномо­чиями; б) местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по ре­шению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных го­сударственных полномочий, переданных органам местного самоуправ­ления законом. Местной администрацией в соответствии с уставом му­ниципального образования руководит на принципах единоначалия либо глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту.

Органы муниципального образования в соответствии с Федераль­ным законом 2003 г. «Об общих; принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» и его уставом наделяются правами юридического лица. Наличие указанных выше органов явля­ется обязательным в структуре органов местного самоуправления (за ис­ключением случаев, предусмотренных законом).

В структуре органов местного самоуправления могут быть преду­смотрены и иные выборные и формируемые иным путем органы мест­ного самоуправления.

Так, в соответствии с уставом муниципального образования может быть образован контрольный орган (контрольно-счетная палата, реви­зионная комиссия и др.) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоря­жения муниципальным имуществом. Этот орган формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муници­пального образования в соответствии с уставом.

Устав муниципального образования может предусматривать созда­ние и иных органов местного самоуправления, а также избрание (назна­чение) должностных лиц местного самоуправления, необходимых му­ниципальному образованию в целях обеспечения деятельности по ре­шению вопросов местного значения.

В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают ре­шения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Кроме того, надо иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наряду с понятием «орган местного самоуправления» ис­пользует понятие «муниципальный орган». Так, согласно ст. 39 указанного Федерального закона избирательная комиссия муниципального образо­вания является муниципальным органом, который не входит в структу­ру органов местного самоуправления, Это отражает особенности право­вого статуса избирательной комиссии муниципального образования, которая входит в систему избирательны комиссий, формируемых и Российской Федерации.

Необходимо также учитывать, что избирательная комиссия муници­пального образования в отличие от органов местного самоуправления занимается не решением вопросов местного значения, связанных с не­посредственным обеспечением жизнедеятельности населения (их пере­чень установлен 13 Федеральном законе), а вопросами организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосо­вания по отзыву выборных лиц местного самоуправления и иных голо­сований граждан в предусмотренных законом случаях. При этом изби­рательное законодательство допускает, что на основании обращения представительного органа муниципального образования полномочия данной комиссии могут быть возложены на территориальную комис­сию, образуемую субъектом Федерации.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих пред­ставителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхож­дения, имущественного и должностного положения, отношения к рели­гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане реали­зуют свое право на местное самоуправление л-городских, сельских посе­лениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъяв­ления, а также через выборные и другие органы местного самоуправле­ния.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на оз­накомление с документами и материалами, непосредственно затрагиваю­щими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, ознакомления с муни­ципальными правовыми актами, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муниципально-правовых отношений связывается законом с достижением опре­деленного возраста. Так, избирать в выборные органы местного само­управления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в вы­борные органы местного самоуправления граждане имеют право по дос­тижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти субъектов Федерации. При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[9] пре­дусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в орга­ны местного самоуправления не может превышать 21 года. Ограничения же пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Поэтому установление фе­деральным законом иди законом субъекта Федерации продолжительно­сти и срока постоянного или преимущественного проживания граждани­на на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Вместе с тем надо учитывать, что в соответствии с Федеральным за­коном 2003 г участниками территориального общественного самоуправления являются граждане, достигшие шестнадцатилетнего возрас­та (ст. 27).

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно прожи­вающие на территории муниципального образовать вправе участво­вать в осуществлении местного самоуправления в соответствии с между­народными договорами Российской Федерации и федеральными зако­нами. Так, в соответствии с международными договорами они могут участвовать в муниципальных выборах, местном референдуме.

Полномочия депутата представительного органа местного само­управления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отче­тов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к ком­петенции представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участву­ют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению дан­ного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного само­управления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (орга­ны территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Органы территориального общественного самоуправления, создавае­мые гражданами по месту их жительства на части территории муници­пального образования (на территории сельского населенного пункта, не являющегося поселением (муниципальным образованием), микро­районов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения; они могут являться юридиче­скими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосер­дия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т. п.

В целях содействия эффективному осуществлению территориаль­ного общественного самоуправления, координации деятельности его органов могут создаваться городские, районные, сельские и другие ас­социации (объединения) органов территориального общественного само­управления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномоченных выборных лиц (советы старост).

Объединения муниципальных образований (региональные, межре­гиональные и общероссийские) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований, представительство и защиту их интере­сов во взаимоотношениях с государственными органами, обществен­ными объединениями и др_. Однако данным объединениям не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они ре­гистрируются в порядке, установленном для некоммерческих органи­заций.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность межмуниципального экономического сотрудничества; и це­лях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы меж- муниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципалытьте организации, которые ire могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Они также выступа­ют участниками муниципальных отношений, содействуя решению во­просов местного значения.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъ­ектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку ме­стному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организаци­онные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы содействуют насе­лению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и его должностных лиц. Государственные органы вступают во взаимоотноше­ния сор сана ми местного самоуправления, другими субъектами муници­пально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправ­ления, участникам муниципально-правовых отношений данного вида отно­сятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на террито­рии муниципального образования. Одни из них находятся в муници­пальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учрежде­ний и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жиз­недеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, на­значают и увольняют руководителей данных предприятий учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предпри­ятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муници­пальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местно­го самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплекс­ном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общест­венные объединения, которые в соответствии со своими уставами прини­мают участие в выборах органов местного самоуправления, представля­ют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участни­ков, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общест­венных объединениях»^[10] вопросы, затрагивающие интересы обществен­ных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются орга­нами местного самоуправления с участием соответствующих общест­венных объединений или по согласованию с ними (ст. 17).

§ 6. Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в ко­торой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права основывается на логическом, последо­вательном разделении норм муниципального права и их объединений в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправ­ления.

При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов мест­ного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее по­строение обусловлено не только структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»_, но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая влияет на формирование институтов муни­ципального права, помогает определить их роль в местном само­управлении.

Следовательно, под системой муниципального права понимаемся объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые инсти­туты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, за­крепляющие положение местного самоуправления в системе народо­властия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых за­конодательством о местном самоуправлении, таких, как «местное само­управление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «органы местного самоуправления», «должност­ное лицо местного самоуправления» и др. В эту же группу входах нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправле­ния.

Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникнове­нием форм прямой и представительной демократии. Нормы муници­пального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы не­посредственного волеизъявления населения муниципальных образова­ний, институты представительной демократии и системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Второй элемент системы муниципального права составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления; терри­ториальные, организационные, финансово-экономические. Они опре­деляют порядок создания, объединения, преобразования или упраздне­ния муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления условия и порядок прохождения муници­пальной службы, статус муниципального служащего.

Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепля­ют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местно­го самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного само­управления, Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полно­мочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправле­ния в различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы муниципального права — группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и дру­гие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления — в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент системы муниципального права составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населени­ем муниципального образования, перед государством, а также перед фи­зическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следую­щие структурные части;

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления: территориальная, организа­ционная и экономическая;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.