Источники муниципального правя

Понятие «источник муниципального права» основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права. Нормы муниципального права, как и иные правовые нормы, устанавли­ваются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, кото­рые придают содержащимся в них положениям и правилам официаль­ное общеобязательное значение. Таким образом, источники муниципаль­ного права — это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и источникам права вообще. Это, во-первых, нормативный характер содержащихся них предписаний и, во-вторых, обязательность для исполне­ния, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.

Своеобразие источников муниципального права проявляется прежде всего в том, что они связаны с организацией и функционированием мест­ного самоуправления как формы осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций. Источники •муниципального права устанавливают государственные и международ­ные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед на­селением и государством. Ими определяется правотворческая деятель­ность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также населения, от которых исходят муниципальные правовые акты.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в ча­стности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государ­стве, обладающих разной юридической силой.

Характеризуя источники муниципального права, следует отметить усиливающуюся в последние годы роль такого вида источников, как об­щепризнанные принципы и нормы международного права, междуна­родные договоры Российской Федерации. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, определяя правовую основу местного самоуправления, начинает перечисление правовых актов, ее составляющих, с международных источников мест­ного самоуправления.

Можно выделить три группы источников муниципального права с уче­том различных уровней правового регулирования муниципальных отно­шений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимае­мые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ — глав­ный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закреп­ляющие исходные начала и принципы организации местного само­управления, гарантии прав местного самоуправления.

Местному самоуправлению посвящена специальная глава Консти­туции РФ — гл. 8.

Конституция РФ признает местное самоуправление в качестве од­ной из основ конституционного строя, необходимой формой осуществ­ления народом своей власти (ст. 3» 12). Она закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст. 3), Согласно Конституции (ст. 72) установление общих принципов орга­низации местного самоуправления относится к совместному веде­нию Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция определяет сферу деятельности местного самоуправ­ления: самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, управление муниципальной собственностью.

Она гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запре­щает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями, а также содержит иные положения, определяющие конституционные основы организации и осуществления мест­ного самоуправления (ст. 130—133 и др.).

К источникам муниципального права относятся федеральные зако­ны. Важнейший из них — Федеральный закон 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Также, как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с одноименным на­званием (его действие должно прекратиться со дня вступления нового Закона 2003 г. в полном объеме), указанный Закон содержит нормы, рас­крывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Его нормами закрепляются не только полномочия органов государ­ственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области мест­ного самоуправления и перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятель­ности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граж­дан и другие формы осуществления местного самоуправления, государст­венные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 п внес существенные коррек­тивы в сложившуюся организационно-территориальную структуру ме­стного самоуправления, установив:

а) единообразную территориальную организацию местного само­управления во всех субъектах Федерации (за исключением городов фе­дерального значения);

б) дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности муниципальных образований в зависимости от их вида и статуса;

в) перечень обязательных органов местного самоуправления, фор­мируемых в каждом муниципальном образовании;

г) формы межмуниципального сотрудничества и т. д.

К источникам муниципального права относится Европейская хартия местного самоуправления, которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важ­нейшие принципы организации местного самоуправления, а также га­рантии прав местного самоуправления.

Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь в виду, что Конститу­ция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем преду­смотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Это обстоятельство дало Конституционному Суду РФ основание признать отдельные нормы Уста­ва (Основного закона) Курской области, которые по существу воспроиз­водили положения пп. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления (в них шла речь о государственном контроле за деятельностью орга­нов местного самоуправления), не соответствующими Конституции РФ в той мере, н какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения^[6].

Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы и Россий­ской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 1ЗЯ-ФЗ «Об обеспечении кон­ституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными и органы местного самоуправления» и др.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся и дру­гие федеральные акты, затрагивающие вопросы местного самоуправ­ления, К ним относятся: Гражданский кодекс (содержит положения о муниципальной собственности и др.); Налоговый кодекс (содержит положения о местных налогах и др.); Бюджетный кодекс (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.); Земельный кодекс (определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и др.), а также феде­ральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации го­сударственного и муниципального имущества», от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предпри­ятиях» и др.

Источниками муниципального права являются указы Президен­та РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые кормы (например, Указ от 22 октября 1998 г, «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков»).

Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные при­казом Минфина России от 11 декабря 2002 г., которыми руководствуются муниципальные образования при составлении и исполнении своих бюд­жетов.

Особым видом источников муниципального права являются реше­ния Конституционного Суда РФ (например, постановление от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления с Российской Федерации»)^[7].

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (пре­зидентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти субъектов, акты прави­тельств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муни­ципального права.

В третью группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными ли­цами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального об­разования; решения представительных органов местного самоуправле­ние устанавливающие порядок управления и распоряжения муници­пальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муни­ципальных образований (муниципальные правовые акты).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям; по юридической силе (уровень юридической си­лы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, ко­торые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной соб­ственностью, местными финансами, определяющие порядок приня­тия и изменения уставов муниципальных образований и т, д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муници­пального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д«) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные обра­зования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» расширил практику договорных отношений в системе местного самоуправления. Так, дого­воры и соглашения могут заключаться органами местного самоуправле­ния в целях развития межмуниципального сотрудничества, а также меж­дународных и внешнеэкономических связей. Органы местного само­управления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправле­ния муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятель­ность местного самоуправления осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.

Признание обычая как традиционно сложившегося и широко при­меняемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который предусматривает, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты искон­ной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры и что органы местного самоуправ­ления обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования. Опре­деление обычая коренных малочисленных народов как правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни дает Федеральный закон от 7 мая 2001 г N9 49-ФЗ «О территориях традиционно­го природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (ст. 1).