Правовое регулирование муниципальных отношений

Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействует на обще­ственные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет ха­рактер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в от­расли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования — императивный (властный) и диспози­тивный.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивно­го регулирования.

Императивный метод регулирования предполагает правовое поло­жение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отноше­ний соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на са­мостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникнове­ния правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитив­ный метод регулирования присущ отраслям частного права: граждан­скому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который ох­ватывает сферы и публичного, и частного права.

Местное самоуправление — это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении ус­танавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или не­надлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в со­ответствии с законами, Отношения субординации характерны для му­ниципальных служащих.

Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего ъ состав муниципаль­ной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передавае­мых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитив­ный характер правового регулирования, широко используется в муни­ципальном праве.

Конституция гарантирует самостоятельность местного самоуправле­ния в пределах его полномочий. Свои отношения муниципальные обра­зования должны строить на основе законов, а также договоров, соглаше­ний исходя из своей экономической и финансовой самостоятельности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муни­ципальные образования могут объединять финансовые средства, матери­альные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения, образо­вывая межмуниципальные объединения, учреждая хозяйственные общест­ва и другие межмуниципальные организации. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Используются в муниципальном праве и запреты — способ юриди­ческого воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Кон­ституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления; ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления б Российской Федера­ции» не допускает подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется пре­жде всего на федеральном уровне правового регулирования местного са­моуправления. Это обусловлено конституционным принципом гаран­тированности государством местного самоуправления как необходимо­го элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муници­пальном праве состоит в том, что государство, признав местное само­управление особым уровнем власти народа, установив, что органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной вла­сти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятель­ность.

Закон 2003 г, об общих принципах организации местного само­управления определяет государственные гарантии осуществления мест­ного самоуправления. К ним, в частности, относятся требования об осу­ществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации (ст. 10), об обеспечении федеральными органами государст­венной власти, органами государственной власти субъектов Федерации государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 3), о признании и защите государством муниципаль­ной собственности наравне с иными формами собственности (ст. 49).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного устройства нашего государства и отнесе­ния Конституцией РФ (ст. 72) установления общих принципов органи­зации местного самоуправления к предметам совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов,, что предполагает наличие у субъектов Федерации соответствующих полномочий в сфере правово­го регулирования местного самоуправления. Закон строго разграничи­вает полномочия федеральных органов государственной власти и орга­нов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Он закрепляет, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации осущест­вляется в случаях и порядке, установленных этим Законом (ст. б), что из­менение общих принципов организации местного самоуправления, предусмотренных Законом, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти и Конститу­ция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, влияет на муниципальную деятель­ность также и путем рекомендаций. Рекомендации б адрес органов мест­ного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, по­становлениях Правительства РФ₅ а также в актах органов государствен­ной власти субъектов Федерации. Так, в Указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. N° 511 «О классификаторе правовых актов» органам ме­стного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информа­ции и при автоматизированном обмене правовой информацией. Поста­новлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имуще­ства» органам местного самоуправления рекомендовано разработать со­ответствующее положение об учете и ведении реестра муниципального имущества^[5].

Правовое регулирование деятельности органов местного само­управления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муници­пальные органы могут делать лишь то, что им разрешено законом. Дру­гой принцип правового регулирования компетенции муниципальных органов исходит из признания за данными органами права осуществ­лять деятельность, прямо не запрещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления дейст­вуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законода­тельство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления пре­доставляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отне­сенные к ведению других муниципальных образований и органов госу­дарственной власти.

Таким образом, в муниципальном пробе используется совокупность ме­тодов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выбор­ные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.