Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, пред­ставляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету ре­гулирования, Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципально­го права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объ­единение данных отношений в самостоятельный вид, объективно тре­бующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общест­ва — в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление явля­ется объективной основой формирования муниципального права.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное само­управление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем ре­ферендума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муни­ципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном за­конодательством. Каждое муниципальное образование имеет необхо­димые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Деятельность населения муниципальных образований, формируе­мых им органов местного самоуправления, по самостоятельному реше­нию вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местное самоуправление — это форма осуществления народом сво­ей власти.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправле­ния — муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут согласно ст. 132 Конституции РФ наделяться законом отдельными государствен­ными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и го­сударственная власть — формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.

Подобная трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений Конституционного Су­да РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г, № 3-п по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конститу­ции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти и Республике Коми»^[1] указа­ние на то, что органы местного самоуправления являются органами вла­сти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной к на­селению.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участ­вовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредствен­но. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправ­ления^[2] обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Местное самоуправление, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г, № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации»^[3] представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными закона­ми, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъ­ектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов мест­ного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»)^[4], вносит не­которые уточнения и дополнения в определение местного самоуправле­ния. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществля­ется посредством двух основных ее форм: государственной власти и вла­сти местного самоуправления (муниципальной власти). При этом учи­тывается специфика местного самоуправления, его органов₅ которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указы­вает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность реше­ния населением вопросов местного значения устанавливаются феде­ральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Таким образом, пределы самостоя­тельного осуществления населением местного самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление создается и осуществляется прежде всего в целях решения населением непосредственно и (или) через органы ме­стного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспе­чения жизнедеятельности населения муниципального образования, ре­шение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным зако­ном осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г., давая перечень этих вопро­сов (всего 30 пунктов), предусмотрел возможность расширения при оп­ределенных условиях указанного перечня муниципальными образова­ниями (ст. 6).

Закон от 6 октября 2003 п допускает, что органы местного само­управления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению дру­гих органов публичной власти и не исключенные из их компетенции), но только прииаличии в этом случае собственных (муниципальных) ма­териальными финансовых ресурсов. Кроме того, Закон 2003 п устанавли­вает для каждого вида муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских по­селений, муниципальных районов, городских округов). Перечень во­просов местного значения для внутригородских муниципальных обра­зований городов федерального значения устанавливается законом указанного субъекта Федерации.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправ­ления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муни­ципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, со­ставляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный ха­рактер., Они возникают в основном на местном (муниципальном) тер­риториальном уровне в процессе осуществления местного самоуправле­ния населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодательство о местном самоуправлении не устанавливает соподчинённость одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реа­лизуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять со­бой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению вопросы местного значения. Од­нако это, конечно, не означает, что муниципальное образование полно­стью автономно; оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъекта­ми Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами. Поэтому в систему муниципальных отношений входят и межмуниципальные отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества, и отношения с орга­нами государственной власти (например, когда представительный ор­ган местного самоуправления, реализуя свое право законодательной инициативы, вносит проект закона в законодательный орган субъек­та Федерации, и т. д.), и отношения, связанные с осуществлением меж­дународных и внешнеэкономических связей в соответствии с федераль­ным законом.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает правовые основы тесного взаимодействия органов местного самоуправления муни­ципального района и расположенных в границах его территории городских и сельских поселений. При этом не допускается подчиненность органа ме­стного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу мест­ного самоуправления другого муниципального образования.

Однако, несмотря на указанные особенности системы муниципаль­ных отношений, надо признать, что основной массив муниципальных отношений ограничен границами муниципального образования, обес­печивающего жизнедеятельности населения, решение вопросов местно­го значения на своей территории.

Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципально-право­вого регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сфе­рах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социаль­но-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муни­ципального нрава, определяется природой местного самоуправления.

Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населе­нием вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскры­вает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот во­прос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населе­ния муниципальных образований она связывает именно с решением во­просов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется законодательством о местном самоуправлении и находит свое выраже­ние в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном самоуправлении затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти от­ношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они воз­никают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местно­го самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отно­шений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е, путем референдума, других форм прямого воле­изъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или долж­ностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует обще­ственные отношения, возникающие в процессе организации и осуществле­ния местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает выделение в нем следующих групп общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного само­управления, формирования и развития его основ. Данная группа отноше­ний включает в себя отношения> связанные:

а) с образованием и преобразованием муниципальных образова­ний, установлением и изменением их границ, выявлением мнения насе­ления по данным вопросам;

б) определением организационной структуры местного самоуправ­ления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образова­ний, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;

в) установлением компетенции органов и должностных лиц мест­ного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием ор­ганов территориального общественного самоуправления, иных общест­венных структур в системе местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного само­управления. Данные отношения весьма многообразны. X ним относятся отношения;

а) связанные с управлением муниципальным имуществом, средст­вами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;

б) возникающие в процессе реализации полномочий местного са­моуправления по решению вопросов образования, культуры, здраво­охранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользо­вания, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципаль­ных образований;

в) связанные с социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы и т. д. Как известно, органы местного самоуправления создают муниципаль­ные предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического разви­тия, осуществляют международные и внешнеэкономические связи в со­ответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, ус­танавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Эти отношения дают представление о задачах и целях всей муници­пальной деятельности. Именно в зависимости от того, как решаются указанные вопросы, оценивается деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Законодательство устанавливает не толь­ко систему гарантий муниципальной деятельности по решению вопро­сов местного значения, но и основания, формы ответственности орга­нов и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, реализация которых приводит к возникнове­нию муниципальных отношений.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выбор­ные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органа­ми, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в про­цессе взаимодействия общественные отношения регулируются норма­ми муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное ли­цо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по реше­нию вопросов местного значения.

К указанной группе отношений примыкают отношения, связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т. е. не включаемых Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень во­просов местного значения), но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции феде­ральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов).

Данные отношения могут быть обусловлены необходимостью учи­тывать особенности муниципального образования, состав его террито­рии, населения, исторические и иные местные традиции. Связанные с этими отношениями вопросы, строго говоря, не относятся к вопросам местного значения, которые устанавливаются Конституцией РФ и Фе­деральным законом об общих принципах организации местного само­управления. Однако эти вопросы принимаются к рассмотрению органа­ми местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом, решаются органами местного самоуправления самостоятельно (с использованием собственных муниципальных ресурсов), и поэтому они тесно примыкают к вопросам местного значения;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного само­управления отдельных государственных полномочий. Данные полномочия в соответствии с Конституцией РФ могут передаваться органам местно­го самоуправления только законом; одновременно должны передавать­ся и необходимые для реализации этих полномочий материальные и фи­нансовые ресурсы. Государственные органы осуществляют контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения, связанные с их финансированием и матери­альным обеспечением, а также осуществлением государственного кон­троля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4)₃ с их финансированием и кон­тролем (ст. 63 и др.).

Данная хруп па отношений связана не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это осуществляется путем реализации отдельных государственных пол­номочий , которые имеют важное значение для обеспечения жизнедея­тельности населения, создания нормальных условий для деятельности граждан и их объединений (например, в области регистрации актов гра­жданского состояния, в области природоохранной деятельности и др.).

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обу­словливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земель­ного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие «погра­ничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Одна­ко в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовые норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право — новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с ре­формированием местной власти, начало которому было положено в 1990—1991 гг, когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г «О местном самоуправлении в РСФСР».

В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государствен­ными органами, входящими в единую систему государственной вла­сти. Они функционировали на основе единых для всех государствен­ных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных орга­нов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административ­ное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наимено­вании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местно­го самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наи­большее распространение получило понятие «муниципальное право*, которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность, а также феде­ральными законами, законами субъектов Федерации при регулирова­нии местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что термины «муниципальный» и «ме­стный» и словосочетания с этими терминами являются согласно Феде­ральному закону *06 общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» равнозначными. Они применя­ются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением мест­ного самоуправления. Поэтому имеются все основания именовать но­вую отрасль российского прала муниципальным правом, которое по су­ществу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность право­вых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возни­кающие в процессе организации местного самоуправления и решения насе­лением муниципальных образований непосредственно) через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочии, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.