СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ 24 страница

территориальное зонирование земель;

ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;

проведение землеустройства;

разработка и реализация различных мер по охране и улучше­нию природных свойств земли (мелиорация, рекультивация, кон­сервация деградированных земель);

проведение государственного контроля за охраной и использо­ванием земель;

осуществление административного порядка разрешения зе­мельных споров;

государственная регистрация прав на землю и лицензирование землеустроительной, земельно-кадастровой, земельно-оценочной и иной деятельности, связанной с использованием земельных ре­сурсов, и др.

Государства СНГ, проводя земельную реформу, предоставляли земельные участки гражданам (фермерским хозяйствам) и юриди­ческим лицам (сельскохозяйственным кооперативам и др.) в соб­ственность (пользование или аренду) с помощью административ­но-правового акта — решения компетентного государственного органа об отводе земли конкретному лицу, при этом плату за зем­лю со стороны государства не взимали, так как государство высту­пало не как участник гражданских правоотношений, а как орган власти, руководствуясь соображениями социальной справедливости.

Решать такие распорядительные действия свободно и в массо­вом масштабе государство может в силу того, что оно, кроме того, является собственником земли. Если бы у государства изначально не было такого права, ему пришлось бы, например, наделять крес­тьян землей, предварительно выкупив ее у собственника, или при­менить такую меру, как конфискация.

Поэтому важнейшая особенность земельных реформ в странах СНГ состояла в том, что государственные органы по управлению земельными ресурсами, принимая решения о предоставлении земли новым ее собственникам, выступали от имени и по поруче­нию государства в двух качествах: как органы власти и как полно­мочные представители государства-собственника.

Из данного факта следует практический вывод: если гражданин не согласен с решением государственного органа о предоставле­нии земли, это не является основанием возникновения экономи­ческого спора, какой возможен в гражданских правоотношениях между равноправными собственниками.

Гражданин вправе обжаловать такое решение, а также действия должностных лиц в судебном порядке. Суд в таких случаях прове­ряет законность принятого решения, но не подменяет юрисдик­цию государственного органа, правомочного принимать решения о предоставлении земли. Суд не вправе ограничивать суверенную власть государства, которой оно наделено в силу закона. Если по закону установлены предельные нормы предоставления земли, то

никто их не может нарушать. То же относится к вопросам опреде­ления государством целевого назначения земельных участков, обязательных требований охраны природы, платы за землю и т.п. Другая ситуация складывается в тех случаях, когда государство наделяет свои органы конкретными хозяйственными функциями, т. е. дает им право продажи земли путем проведения аукционов и конкурсов в соответствии с действующим земельным и гражданс­ким законодательством.

21.3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СОДЕРЖАНИЯ И ФОРМ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В советскую эпоху землеустройство как мероприятие по орга­низации рационального использования и охраны земель — исклю­чительно государственная функция.

Государственные землеустроительные органы разрабатывали для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприя­тий проекты внутрихозяйственного землеустройства, которые после утверждения признавали обязательными для исполнения.

Условия жесткой плановой экономики определяли и плановые разработки самих проектов землеустройства. В основе их разра­ботки было задание на проектирование, требовавшее выход в ре­зультате разработки проекта на установленные плановые показа­тели производства различных видов сельскохозяйственной про­дукции. Данный подход несколько сдерживал самостоятельность сельскохозяйственных предприятий, не в полной мере обеспечи­вал учет природных условий хозяйств, их ресурсный потенциал. Это послужило причиной перехода в середине 90-х годов от пла­нового к ресурсному подходу в разработке проектов внутрихозяй­ственного землеустройства.

Сущность ресурсного подхода определяется тем, что в основу получения результативных данных разрабатываемого проекта ло­жится подробный анализ природных факторов, определяющих продуктивность земель, а также наличие факторов их рациональ­ного развития и охраны.

Иными словами, землеустроительное проектирование ведут не от ранее установленного плана к земле, а от земли к ожидаемым результатам.

Второй особенностью разработки проектов внутрихозяйствен­ного землеустройства в период реализации земельной реформы является развитие экологической направленности землеустрои­тельного проектирования, которая также базируется на ресурсном подходе. Наиболее яркое проявление — разработка землеустрои­тельных проектов на эколого-ландшафтной основе. В основе эко-лого-ландшафтного подхода лежит рассмотрение землеустраивае-мой территории не только как объекта хозяйствования, а прежде

всего как природного объекта, развитие и использование которого основывается на учете экологической стабильности (сохранении и развитии) существующих природных ландшафтов.

Третья особенность — детальность проработки в проектах внутрихозяйственного землеустройства правовых вопросов земле­владения и землепользования. Указанное определятся тем, что в процессе разработки современных проектов землеустройства решают значительный круг вопросов, связанных с образовани­ем новых землепользовании и землевладений, уточнением на местности их границ, выделением специальных земельных мас­сивов для плановой организации крестьянских (фермерских) хозяйств, установлением различных режимов использования зе­мель и т. п.

Общая тенденция, связанная с разработкой проектов на значи­тельные сельскохозяйственные территории, в том числе на терри­тории реорганизуемых сельскохозяйственных предприятий, затра­гивает вопросы территориального (межхозяйственного) землеуст­ройства. Только после этого решают задачи внутрихозяйственного землеустройства.

Объектом внутрихозяйственного землеустройства в ходе реа­лизации земельной реформы в странах СНГ стали не только вновь образуемые или реорганизуемые крупные коллективные сельскохозяйственные предприятия, но и очень мелкие по пло­щади сельскохозяйственные предприятия: крестьянские (фер­мерские), семейные, дехканские и другие виды индивидуальных хозяйств.

Наряду с внутрихозяйственным в ходе реализации земельной реформы в странах СНГ значительно расширился спектр террито­риального (межхозяйственного) землеустройства.

Это в значительной степени связано с осуществлением про­граммы реорганизации ранее существовавших коллективных сель­скохозяйственных предприятий, образованием фондов перерасп­ределения земель, предоставлением земель в ведение сельских ад­министраций, поэтапным плановым формированием земельных массивов частных землевладельцев.

Наряду с отмеченными новыми тенденциями совершенствова­ния проектных землеустроительных работ в сфере прогнозных и предплановых новых землеустроительных разработок нашли свое место генеральные схемы землеустройства, программы рацио­нального использования и охраны земельных ресурсов, проекты землеустройства.

По земельным законодательствам всех стран СНГ государ­ственные землеустроительные организации выполняют необходи­мые для хозяйств землеустроительные работы по желанию (зака­зу) их землевладельцев или землепользователей и с учетом эконо­мических возможностей и перспектив развития каждого хозяй­ства.

Чаще всего заказчиками и исполнителями проектов землеуст­ройства являются государственные организации. В ряде стран СНГ некоторые виды землеустроительных работ разрешено про­водить и коммерческим организациям, при наличии лицензии на выполнение этих работ. Однако проведение отдельных видов зем­леустроительных работ в ряде стран СНГ относится к исключи­тельной компетенции государства. Например, в пункте 3 ст. 113 Закона Республики Казахстан «О земле» указано, что землеустро­ительные работы, связанные с предоставлением, продажей и оценкой земельных участков из земель государственной собствен­ности в частную собственность или землепользование, а также ра­боты по установлению границ административных образований, ведению земельного кадастра и инвентаризации земель относятся к государственной монополии.

В целом к новому перечню проектно-изыскательских работ по землеустройству согласно земельным законодательствам большин­ства стран СНГ можно отнести: разработку генеральных схем зем­леустройства, использования и охраны земель их территорий; схем землеустройства территорий сельских администраций; проектов и схем перераспределения земель, организации территорий кресть­янских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций и объединений;

формирование специальных земельных фондов: для беженцев и вынужденных переселенцев, развития крестьянских (фермерс­ких) хозяйств, военнослужащих, уволенных в запас, и т. п.;

раздел земельного фонда на сельскохозяйственных предприя­тиях и передачу его части в муниципальную собственность;

выделение земель в ведение сельской (поселковой) админист­рации;

разработку комплексных проектов землеустройства на прива­тизируемых землях совхозов, колхозов и других сельскохозяй­ственных предприятий;

установление размеров земельных долей, предоставляемых в собственность гражданам из земель, приватизируемых сельскохо­зяйственными предприятиями;

передачу (переоформление) в собственность граждан земель, ранее находившихся в их пользовании и занятых индивидуальной жилой застройкой, включая приусадебные земли, коллективными и кооперативными садами и т. п.;

подготовку, регистрацию и выдачу документов о праве соб­ственности на землю и праве землепользования;

проведение земельно-оценочных (земельно-кадастровых) ра­бот и работ по зонированию территорий;

разработку и проведение эколого-ландшафтного и эколого-адаптивного землеустройства.

Земельные реформы и землеустройство в странах СНГ в 1991 — 2002 гг. развивались практически по одному сценарию и имели одинаковые достоинства и недостатки.

Земельные реформы были начаты без соответствующего науч­ного обоснования, проводили их быстрыми темпами без учета требований землеустройства. Провозглашенное многообразие и равенство всех форм собственности на землю на деле обернулось разрушением крупных государственных и кооперативных сельс­кохозяйственных предприятий (совхозов и колхозов), приватиза­цией их имущества и появлением множества мелких и мельчай­ших землевладений и землепользовании частного сектора, неэф­фективно работающих на сельскохозяйственном рынке.

Особенно сильно процесс парцелляризации землепользования протекал в закавказских республиках: Азербайджане, Армении, Грузии, а также Молдове, ряде республик Средней Азии. В ре­зультате земельных реформ здесь образовалось большое число крестьянских хозяйств площадью менее 1 га, возникли недостатки землепользования: дальноземелье, чересполосица, узкополосица и др. Большая часть ирригационных систем, крупных массивов виноградников, садов вследствие раздела земель была нарушена.

В настоящее время эти страны вынуждены решать проблему возникшей фрагментации (мозаичности) землепользования путем консолидации земель, поиска новых форм землевладения и земле­пользования и организационно-правовых форм сельскохозяй­ственных предприятий.

Более плавно шли земельные преобразования в республике Бе­ларусь. Здесь сохранились крупные сельскохозяйственные пред­приятия, соблюдался принцип устойчивости землепользования, что позволило наращивать производство сельскохозяйственной продукции.

Приватизация земель началась с разделения земли и имущества на доли. При этом образовалось большое число земельных соб­ственников, многие из которых были «виртуальными», т. е. не имели земельных участков, выделенных в натуре.

В ходе приватизации земель в России, например, появилось 45 млн земельных собственников, на Украине — 23, в Молдове — 5, в Казахстане — 2,5, в Армении—1,2, в Азербайджане — 3,3 млн и т.д.

Для обеспечения гарантий прав собственности на земельные участки все страны СНГ, руководствуясь мировым опытом, на­чали создавать свои собственные системы регистрации земель и земельного кадастра, игнорируя при этом требования землеуст­ройства. Это привело к тому, что границы многих участков от­сутствовали, были не обозначены в натуре, поворотные точки не имели координат или не были привязаны к опорным пунк­там геодезической сети. До сих пор во многих странах не прове­дено разграничение государственной и муниципальной соб­ственности.

Не закончен также процесс приватизации земель и выдачи пра­воустанавливающих документов земельной собственности.

Например, к концу 2001 г., по данным Госкомзема Украины, государственные акты на землю в стране получили 1858 тыс. (28,2 %) владельцев земельных сертификатов из 6753 тыс. В стадии подготовки к выдаче находились госакты еще для 1418 тыс. вла­дельцев земельных сертификатов.

Согласно оценке 1 га сельскохозяйственных угодий на Украине оценивается в 7773 гривны (1 долл. = 5,3 гривны). Средний размер земельной доли составляет 4,2 га, а его цена — около 30 тыс. гри­вен.

Процесс реформирования сельскохозяйственных предприятий Украины в хозяйства с частной собственностью на землю продол­жается. На начало ноября 2001 г. создано более 15 тыс. новых аг-роформирований рыночного типа, из которых 7,5 тыс. хозяй­ственных обществ, более 2 тыс. кооперативов, 1,8 тыс. фермерских ассоциаций. Общее число фермерских хозяйств за 2001 г. увеличи­лось на 3,2 тыс. и составило 41,6 тыс. В пользовании фермеров на­ходится 2585 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из которых 2410 тыс. га пашня. В среднем на одно хозяйство приходится соот­ветственно 62,3 и 57,9 га.

Процессы земельного реформирования и перераспределения собственности в странах СНГ были на первом месте. Вследствие этого все государства к концу 90-х годов существенно снизили фи­нансирование землеустроительных работ за счет госбюджета в той их части, которая касалась проведения инвентаризации земель, по­чвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, по­вышения плодородия почв, мелиорации и охраны земель, составле­ния и освоения проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов, связанных с рациональным использованием земли. Это привело к недоучету природных и пространственных свойств земли, в связи с чем в большинстве стран СНГ начали про­грессировать процессы деградации почв, опустынивания, выхода продуктивных площадей из сельскохозяйственного оборота.

Например, в Республике Казахстан в ходе кризисной ситуации, которая возникла в ходе земельной реформы, более 30 % сельско­хозяйственных угодий было передано в 90-е годы в категорию зе­мельного запаса. Площадь пашни уменьшилась с 34,5 млн га в 1991 г. до 24 млн га в 1999 г. Из этой площади для земледелия при­годно только 18,5 млн га.

Поддерживаемой государством формой сельскохозяйственного предприятия стали крестьянские (фермерские) хозяйства. Их чис­ло приблизилось к 90 тыс. На базе бывших совхозов и колхозов образовалось более 6 тыс. негосударственных хозяйственных структур: акционерных обществ, ТОО, коммандитных товари­ществ, производственных кооперативов и др., которым граждане доверили земельные и имущественные доли. Изменение форм землевладения и землепользования привело и к сокращению про­изводства сельскохозяйственной продукции.

Так, в 1999 г. был получен рекордный для нового Казахстана урожай зерновых — 16 млн т, хотя в прежние подобные благопри­ятные годы валовой сбор зерна составлял 23...24 млн т.

В республике Азербайджан в результате реформирования сель­скохозяйственных предприятий площадь одного нового хозяйства без учета приусадебных участков населения составляет 7,5 га. Наи­большая площадь одного хозяйства (450,3 га) приходится на госу­дарственные предприятия. В хозяйствах негосударственного типа площадь хозяйства составляет 41,6 га, в коллективных предприя­тиях—37,3, в арендных — 98,7, производственных кооперати­вах — 98,9, малых предприятиях — 21,1 га. Более всего раздробле­ны земельные участки в крестьянских (фермерских) хозяйствах. Здесь на одно хозяйство приходится 4 га земель на каждое и 3...4 рабочих [58].

Анализ организационно-территориальных условий хозяйств, сложившихся в ходе земельной реформы, показывает, что в целом этот процесс идет с нарушением требований землеустроительного проектирования. Границы участков не увязаны с естественными рубежами (водоразделами, перегибами рельефа, гидрографичес­кой сетью, границами типов почв и их различной эродированнос-тью и т. д.) и искусственными линейными элементами, правильно расположенными с природоохранных позиций (лесными полоса­ми, дорогами, скотопрогонами и т. д.).

Недоучет этих требований в процессе реформы привел к обра­зованию чересполосицы, дальноземелья, расчленению крупных пахотных массивов на мелкие участки, в особенности при образо­вании крестьянских хозяйств. Такая ситуация в первую очередь объясняется тем, что землеустроительные работы проведены без предпроектных проработок, без надлежащего экономического обоснования тех или иных проектных решений. Наличие недо­статков требует проведения мероприятий по межхозяйственному землеустройству.

Распределение земель путем жеребьевки также стало причиной того, что расположение земельных паев, выделенных членам се­мьи и родственникам на различных массивах, вызывает неудоб­ства, что отрицательно сказывается на выполнении операций по возделыванию различных сельскохозяйственных культур в указан­ные сроки. Это объясняется тем, что вследствие пространствен­ных неудобств члены одной семьи не могут одновременно прово­дить необходимые операции на раздробленных участках.

Мелкоконтурность земельных паев, находящихся в частной собственности, делает невозможным внедрение системы севообо­ротов.

Монокультура, отсутствие государственного контроля за пла­нированием в сельском хозяйстве в связи с передачей земель в ча­стную собственность привели к тому, что значительная часть сель­скохозяйственных земель пришла в непригодное состояние.

Так, чрезмерно интенсивное использование пастбищ, бесконт­рольная вырубка лесов стали причиной того, что 2,7 млн га земли подверглись эрозии.

Аналогичные недостатки имеют место также и в других странах СНГ при приватизации земель и выделении земельных долей в натуре.

Их устранение ставит на повестку дня необходимость проведе­ния всего комплекса землеустроительных работ, что обеспечит восстановление рационального землепользования.