Подготовка к проведению проверки. Успешность и эффективность проверки во многом определяются тем, насколько целенаправленно и грамотно она проведена[21]

Успешность и эффективность проверки во многом определяются тем, насколько целенаправленно и грамотно она проведена[21]. Целям обеспечения надлежащего уровня успешности проведения проверки способствует правильно организованный подготовительный этап.

Прежде всего, для того чтобы правильно определить предмет будущей проверки, следует изучить те законы, которые регламентируют административные правоотношения и с точки зрения исполнения которых будут оцениваться деятельность и решения соответствующих органов административной юрисдикции, а также их должностных лиц: Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях, как единственный на федеральном уровне законодательный акт, устанавливающий административную ответственность, иные федеральные законы, нормы которых имеют отношение к вопросу привлечения к административной ответственности.

Кроме того, при подготовке к проведению проверки необходимо изучить указы Президента Российской Федерации, устанавливающие механизм наступления дисциплинарной ответственности за совершение административных проступков для отдельных категорий лиц (работники таможенных органов и т. д.), а также постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие вопросы применения мер административного принуждения либо исполнение отдельных видов административных наказаний, что прямо вытекает из норм КоАП РФ.

Самостоятельный интерес представляют приказы, постановления и иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие в развитие ст.ст. 27.3, 28.3 КоАП РФ перечни должностных лиц, наделенных полномочиями осуществлять административное задержание и составлять протоколы об административных правонарушениях, поскольку без их изучения будет весьма проблематично определить не только объекты проверки, но и оценить законность деятельности соответствующих субъектов (включая принимаемые или издаваемые ими нормативные правовые акты).

Поскольку административная ответственность за отдельные виды правонарушений, не предусмотренных в КоАП РФ, может быть установлена законодательными актами субъектов Российской Федерации, их изучение также необходимо на этапе подготовки к проведению прокурорской проверки исполнения законов об административных правонарушениях.

Определенный интерес представляют публикуемые в специальных юридических изданиях примеры из прокурорской или иной правоприменительной практики, а также другие материалы, которые могут оказать непосредственную помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок в рассматриваемой сфере, определении наиболее типичных нарушений закона, допускаемых в сфере административной юрисдикции.

Учитывая, что, как было указано выше, прокурорский надзор за исполнением законов об административных правонарушениях является составной частью надзора за исполнением законов, а также какое значение на современном этапе деятельности прокуратуры уделяется соблюдению прав и свобод человека и гражданина, при подготовке к проверке в данном поднаправлении прокурорского надзора следует руководствоваться приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195.

Предметнадзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Следовательно, предмет проверки может включать оценку:

соблюдения прав, свобод, законных интересов граждан, должностных и юридических лиц, вовлеченных в сферу производства по делу об административном правонарушении;

соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения действующих на территории страны законов при производстве по делам об административных правонарушениях;

законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

законности вынесения решений органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, а также решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений;

соблюдения порядка обращения к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях.

Перечисленные составляющие могут выступать в качестве предмета проверки как по отдельности, так и в различных сочетаниях в зависимости от состояния законности на соответствующей территории и имеющейся информации о допущенных нарушениях закона. На выбор предмета проверки могут оказать влияние также те задачи, которые стоят перед прокуратурой в целом и соответствующей прокуратурой в частности.

Задачи любого направления деятельности органов прокуратуры, в том числе надзорной, подчинены целям, для достижения которых созданы эти органы. Так, п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относит к целям деятельности органов прокуратуры обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Помимо этого, задачи органов прокуратуры при проведении проверок должны быть конкретизированы с учетом особенностей предмета надзора. Следовательно, задачами при проведении проверок исполнения законов об административных правонарушениях также являются:

а) проверка в органах административной юрисдикции законности и обоснованности привлечения к административной ответственности физических, должностных и юридических лиц:

законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

своевременности и полноты принятия мер по привлечению к административной ответственности виновных физических, должностных, юридических лиц;

законности вынесения решений при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений;

своевременности обращения к исполнению вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе принудительного исполнения службами судебных приставов вынесенных постановлений;

исполнения норм административного законодательства о внесении в соответствующие организации или должностным лицам представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, и надлежащем контроле за безусловным и точным исполнением таких представлений;

б) принятие в случае выявления фактов нарушений законов органами административной юрисдикции адекватных и исчерпывающих мер прокурорского реагирования, направленных на:

пересмотр незаконных решений;

недопущение в дальнейшем подобных нарушений законов;

привлечение к дисциплинарной и иной (например, уголовной) ответственности виновных должностных лиц;

возможное возмещение причиненного физическому, должностному или юридическому лицу вреда, в том числе морального.

Особое внимание должно быть уделено планированию и подготовке к проведению проверок исполнения законов об административных правонарушениях контролирующими органами. В п. 10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 указано, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, в связи с чем прокурорам вменяется в обязанность «проверять полноту и законность принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности». Должное внимание следует уделять оценке с точки зрения исполнения законов и бездействию органов контроля, чтобы в случае выявления таких фактов своевременно и обоснованно решать вопрос об ответственности их руководителей.

Не менее значимой составной частью подготовки к проведению проверки является определение объектов проверки. Круг органов административной юрисдикции и, как следствие, круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов об административных правонарушениях, а соответственно, и прокурорской проверки определен в главе 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, к числу названных органов относятся: органы внутренних дел (ГИБДД); органы исполнительной власти (комиссия по делам несовершеннолетних, Административная комиссия); органы, уполномоченные осуществлять контрольные и надзорные функции в той или иной области, и т. д.; органы, чьи должностные лица вправе на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы по факту совершения правонарушений, предусмотренных в КоАП РФ, осуществлять согласно ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование, а также применять предусмотренные гл. 27 КоАП РФ меры административного принуждения; органы, участвующие в реализации отдельных видов административного принуждения (например, медицинском освидетельствовании, хранении задержанных транспортных средств и т. д.), и т. д.

В качестве еще одного элемента подготовки к проведению проверки исполнения законов об административных правонарушениях следует рассматривать должное планирование деятельности прокуроров на рассматриваемом поднаправлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Планирование отдельной проверки является составной частью планирования деятельности в данном поднаправлении в целом. При этом планы могут и должны быть как долгосрочными (перспективными), так и краткосрочными (текущими).

Важным элементом подготовки к проведению проверки является определение конкретных исполнителей, т. е. прокуроров, которые будут принимать участие в проверке. Проверки могут проводиться прокурором единолично или группой прокуроров. Решение этого вопроса зависит от поставленных задач, количества объектов проверки, количества нарушений, информация о которых имеется на момент принятия решения о проведении проверки, и т. д. Значение имеет также опыт и навыки, которыми обладает соответствующий работник (или работники). Если проверка будет проводиться группой прокуроров, важно, чтобы в подготовке к ней принимал максимально активное участие каждый. От того, насколько хорошо информирован и подготовлен каждый из участвующих в проверке, будет зависеть эффективность и успешность проверки в целом.

В том случае, если специфика деятельности намеченного к проверке органа административной юрисдикции обусловливает необходимость использования специальных знаний в той или иной области науки, техники или ремесла, необходимо своевременно решить вопрос о привлечении к проверке специалиста в соответствующей области знания. Результаты изучения прокурорской практики свидетельствуют о том, что не всегда, к сожалению, имеется возможность предвидеть такую необходимость на стадии подготовки к проверке или на стадии планирования проверочных мероприятий. На такой случай имеет смысл составить и постоянно актуализировать список специалистов, которые могут быть привлечены к проведению проверки, чтобы обеспечить надлежащий уровень ее эффективности.

Если участие специалиста планируется заранее, то при подготовке к проверке целесообразно наметить те задачи, которые будут поставлены перед ним, определить вопросы, которые могут быть ему заданы.

Вопросы, подлежащие выяснению