Подготовка к проведению проверки

Правовую основу прокурорско-надзорной деятельности на данном направлении составляет большое количество правовых актов, регулирующих права и интересы несовершеннолетних в различных сферах. К ним можно отнести:

международные акты (Конвенция о правах ребенка 1989 г., Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних 1985 г. и др.);

Конституция Российской Федерации, Кодексы Российской Федерации: Уголовный и Уголовно-процессуальный, Семейный, Трудовой, Жилищный, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы, в том числе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ, «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ, «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ, «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ, «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ, «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, иные акты, регламентирующие вопросы защиты прав несовершеннолетних и молодежи в различных сферах.

Помимо этого имеется достаточно много нормативных актов ведомственных, контролирующих и надзорных органов, в которых отражены вопросы, касающиеся прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи.

Основным документом, регламентирующим работу органов прокуратуры на данном направлении, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188. В Приказе указано, что при организации надзора прежде всего необходимо исходить из того, что в Конвенции о правах ребенка 1989 г., других общепризнанных нормах международного права и российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства. В связи с этим следует пресекать принятие региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей. Необходимо иметь в виду, что государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда.

Из положений указанного Приказа можно выделить следующие основные надзорные направления прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи:

осуществлять постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, обращая особое внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (пособия, компенсационные выплаты, организация питания в образовательных учреждениях и т. д.);

используя предоставленные полномочия, решительно пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;

систематически проверять соблюдение законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры;

пресекать в пределах предоставленных законом полномочий использование средств массовой информации и информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», для сексуальной эксплуатации и совершения иных преступлений против несовершеннолетних;

своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;

систематически проверять исполнение законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, обращая внимание на законность, качество и полноту оказываемых медицинских услуг, на соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;

осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, трудовой занятости и жилищного обеспечения детей с ограниченными возможностями здоровья;

особое внимание уделять законности разрешения дел и материалов по фактам смертности детей первого года жизни и детоубийства, а также самоубийства несовершеннолетних;

добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики, их должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении обязанности информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;

обеспечить систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения;

регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;

активизировать надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений;

обеспечить надзор за соблюдением прав несовершеннолетних и молодежи на свободу совести и вероисповеданий;

усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских общественных объединений, а также за соблюдением законности в их деятельности;

осуществлять надзор за соблюдением в отношении несовершеннолетних требований трудового законодательства, правил охраны труда и техники безопасности, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса, где обстановка наиболее неблагополучна;

периодически проверять исполнение требований закона о воинском учете граждан, подлежащих призыву, обязательной подготовке к военной службе в учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, военно-патриоти-ческих молодежных и детских объединениях, о предоставлении отсрочки от призыва на военную службу;

осуществлять надзор за соблюдением законности в деятельности военно-патриотических молодежных и детских объединений, суворовских военных и нахимовских военно-морских училищ, кадетских корпусов, а также воинских частей, в списки личного состава которых зачислены в качестве воспитанников несовершеннолетние;

регулярно проверять исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделениями по делам несовершеннолетних, службой криминальной милиции и милицией общественной безопасности органов внутренних дел, органами управления социальной защиты и учреждениями социального обслуживания, специализированными учреждениями для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

обеспечить действенный прокурорский надзор за деятельностью подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по выявлению и учету несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, проведению с ними индивидуальной профилактической работы;

обеспечить участие прокурора в рассмотрении судом каждого дела о направлении несовершеннолетнего в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел и в учебно-воспитательное учреждение закрытого типа;

усилить прокурорский надзор за исполнением требований, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством в отношении несовершеннолетних, органами предварительного расследования в ходе досудебного производства, а также проводить анализ практики расследования преступлений против семьи и несовершеннолетних;

осуществлять эффективный надзор за исполнением требований закона при приеме, регистрации, разрешении сообщений о фактах безвестного исчезновения детей;

организовать эффективный надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних исходя из принципов гуманного обращения с ними, индивидуального подхода к их исправлению, дифференциации уголовной ответственности;

организовать поддержание государственного обвинения по делам о преступлениях несовершеннолетних, а также работу по анализу практики участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел в отношении несовершеннолетних, внесения представлений на незаконные и необоснованные приговоры, определения и постановления судов; работу по рассмотрению и разрешению жалоб на вступившие в законную силу постановления судов;

установить постоянный надзор за соблюдением прав осужденных несовершеннолетних как отбывающих наказание в воспитательных колониях, так и осужденных к лишению свободы условно, к другим мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

Еще одним важным документом, составляющим ведомственную нормативную основу рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195. В нем предписывается проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты групп граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите, к которым, безусловно, следует относить несовершеннолетних и молодежь.

Вопросы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи при реализации приоритетных национальных проектов, отражены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» от 19 января 2007 г. № 11, в котором, в частности, отмечено, что при проведении проверки исполнения бюджетного законодательства, особое внимание следует обращать на сохранность бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов, осуществление федеральных и региональных целевых программ, а также на их целевое расходование и своевременное доведение до конечных получателей; проверять соблюдение требований законодательства при размещении за счет этих средств заказов для государственных и муниципальных нужд.

Требование об активизации усилий по предупреждению и пресечению преступлений, потерпевшими по которым являются дети и подростки, по искоренению условий, способствующих их вовлечению в преступную деятельность, зафиксировано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» от 16 января 2012 г. № 7. Особое внимание следует обращать на исполнение законов, направленных на борьбу с различными формами преступной деятельности, в том числе преступностью несовершеннолетних, неформальными молодежными объединениями экстремистской направленности, незаконным оборотом наркотических средств и оружия, рецидивной преступностью. В указанном Приказе отмечено, что важнейшим направлением противодействия преступности является осуществление надлежащего надзора за исполнением законов, имеющих целью предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними. Прокурорам надлежит обеспечивать своевременное прокурорское реагирование на нарушения законности в ходе расследования преступлений о вовлечении несовершеннолетних в совершение уголовно наказуемых деяний и антиобщественных действий.

В Приказе зафиксировано требование проводить анализ состояния преступности среди несовершеннолетних, ее причин и условий не реже одного раза в полугодие. По результатам данного анализа прокурорам необходимо принимать меры к усилению борьбы с такими преступлениями.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо уделять повышенное внимание вопросам реализации предоставленных им полномочий по защите прав несовершеннолетних, предупреждению семейного неблагополучия, жестокого обращения с ними, своевременного обмена информацией о подростках, проживающих в социально неблагополучных семьях, находящихся в трудной жизненной ситуации или опасном состоянии, нуждающихся в государственной помощи, и других существенных обстоятельствах, способствующих вовлечению несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Особое внимание, в соответствии с положениями приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» от 2 июня 2011 г. № 162, следует обращать на законность и обоснованность избрания меры пресечения несовершеннолетним обвиняемым (подозреваемым), исходя из требований ч. 2 ст. 108 УПК РФ.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» от 10 сентября 2008 г. № 182 обязывает прокуроров при проверках исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи отслеживать наличие правовой тематики в учебных планах, ориентировать руководство образовательных учреждений на осуществление мероприятий, направленных на охрану прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактику правонарушений, разъяснение ответственности за противоправное поведение этой категории граждан.

Обязанность по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе и преступностью среди несовершеннолетних, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, возложена на прокуроров.

Необходимо отметить, что все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности в различных сферах, касающиеся несовершеннолетних и молодежи должны постоянно находиться в поле зрения прокуратуры, а планомерное воздействие следует оказывать на причины правонарушений и весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению[10]. Залогом эффективности мер прокурорского реагирования является усиление их профилактической направленности.

Привлекаются к работе по осуществлению надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи наиболее квалифицированные и опытные работники. Целесообразно работу по данному надзорному направлению поручить конкретному сотруднику либо нескольким сотрудникам с четким распределением зон ответственности и обеспечением тесного взаимодействия между ними.

Важно планомерно собирать актуальную информацию и анализировать ее. С этой целью рекомендуется вести следующие накопительные дела, сгруппированные в наряды:

паспорт района (города), содержащий сведения о количестве детского населения, учреждениях детской инфраструктуры;

папки-накопители по надзорным объектам, содержащие статистические отчеты, сведения о состоянии законности, справки о проверках, копии актов прокурорского реагирования, сведения о результатах рассмотрения поступивших жалоб, обращений и т. д.;

журнал учета преступности несовершеннолетних, отражающий характеристики совершенных преступлений, лиц, их совершивших, а также причины совершения преступлений и принятые в связи с этим меры прокурорского реагирования[11].

К источникам информационно-аналитической работы прокурора можно отнести:

статистические и отчетные данные, аналитические справки и докладные записки, оперативные сводки, обобщения материалов прокурорской и судебной практики, информационные письма, материалы ранее проведенных прокурорских проверок и т. п.;

сведения о результатах работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других органов системы профилактики;

материалы ведомственных проверок, проведенных Минздравом России, Минтрудом России, Минобрнауки России, Росздравнадзором, Роспотребнадзором, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (уполномоченными по правам человека и по правам ребенка в субъектах Российской Федерации), другими надзорными и контролирующими органами;

обращения (жалобы, заявления), поступившие в прокуратуру, в другие надзорные и контролирующие органы государственной власти Российской Федерации от физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов и их должностных лиц; доклады, иные официальные документы названных выше органов по вопросам охраны прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи;

результаты мониторинга прессы и иных средств массовой информации, официальных сайтов государственных и муниципальных органов, учреждений, организаций и др.;

сведения, содержащиеся в материалах гражданских и уголовных дел; материалы прекращенных уголовных дел и те, по которым в возбуждении уголовного дела отказано;

сведения, содержащиеся в государственной и ведомственной статистической отчетности; различные региональные и муниципальные формы отчетности;

иные источники информации.

Предшествует проведению проверки всесторонний и глубокий анализ соответствующей информации[12], позволяющий прокурору получить наиболее полную и объективную картину состояния законности в различных сферах правоотношений, затрагивающих права и законные интересы несовершеннолетних и молодежи. Это дает возможность своевременно делать выводы о характере и распространенности конкретных нарушений, их динамике, тенденциях роста или снижения, рационально и предметно планировать надзорные мероприятия[13]. Таким образом, при анализе и оценке фактического положения дел необходимо стремиться к «стратегическому и комплексному (системному) взгляду на проблему»[14].

Проверки исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи условно можно подразделить на плановые (текущие); проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона соответствующими органами и учреждениями, их должностными лицами; проводимые по инициативе прокурора по мере необходимости; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры). Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Проверкой может предусматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовые сферы (об образовании, социальном обеспечении, законности содержания, профилактики правонарушений и безнадзорности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов в целом или даже на несколько групп[15].

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации целесообразно планировать проверки следующих видов: целевая (предметная) проверка исполнения определенных норм законодательства (исполнение законодательства, регламентирующего охрану здоровья несовершеннолетних); комплексная проверка исполнения основных норм действующего законодательства, направленная на выяснение широкого круга проверяемых вопросов; сквозная проверка, охватывающая полностью структуру городского (районного) органа, которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер; контрольная проверка, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений действующего законодательства.

Например, прокурор может проверить соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение или во все учебные заведения района, города. Может проверяться одна стадия деятельности либо вся деятельность учебного заведения. При комплексной проверке проверяется выполнение основных функций учреждения либо главной функции (например, работа с родителями) во всех имеющих отношение к делу организациях района (образование, дошкольное воспитание, внешкольные учреждения и пр.). Проверка состояния здоровья подростков проводится в органах здравоохранения, физического воспитания. Вопросы беспризорности и безнадзорности подростков входят в компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по работе с несовершеннолетними ОВД и учреждений социальной защиты населения. Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера[16].

Поверки могут проводиться как самостоятельно силами прокуратуры, так и с привлечением специалистов соответствующих ведомств. Необходимость привлечения специалистов обусловлена характером планируемых мероприятий. В ряде случаев целесообразно проинформировать через средства массовой информации население о предстоящей проверке, организовать работу так называемой горячей линии для приема соответствующих сообщений от граждан по телефону.

Круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе запланированной проверки, зависит от ее цели, задач, характера и направленности, а также от объектов проверки. Так, при проверке исполнения законов о воинской обязанности и военной службе необходимо установить:

укомплектованность образовательных учреждений кадровым составом преподавателей ОБЖ преимущественно из числа офицеров, пребывающих в запасе, либо в виде исключения пребывающих в запасе прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат или матросов, имеющих высшее или среднее профессиональное образование (п. 7 Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1999 г. № 1441);

оснащенность учебно-материальной базы всем необходимым для обучения граждан начальным знаниям в области обороны и их подготовки по основам военной службы в соответствии с государственными стандартами. Указанная учебно-материальная база включает: предметный кабинет, спортивный городок, элементы полосы препятствий, учебные и наглядные пособия, технические средства обучения (п. 20 Инструкции об организации обучения граждан Российской Федерации начальным знаниям в области обороны и их подготовки по основам военной службы в образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования и учебных пунктах, утвержденной приказом Министерства обороны Российской Федерации № 96 и Министерства образования и науки Российской Федерации № 134 от 24 февраля 2010 г.);

роль руководителей образовательных учреждений в комплектовании преподавательского состава и оборудовании кабинетов, а также достаточности финансирования на указанные цели из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации[17].

Межотраслевой характер указанного направления надзора, его многообъектность и тематическое разнообразие проверок вызывают необходимость ознакомления с рекомендациями и предложениями, содержащимися в информационно-методических материалах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, рекомендациях координационных совещаний, решениях соответствующих коллегий при осуществлении подготовки к соответствующей проверке.

До проведения проверочных действий целесообразно проведение беседы с руководством проверяемого органа или учреждения для выяснения общей обстановки и получения информации о фактическом положении дел, а также о проведенной работе по исправлению ранее выявленных недостатков. В случае необходимости прокурор может поручить подготовить нужные ему для проверки сведения. В большинстве случаев, проверку рекомендуется проводить непосредственно с выходом на объект, для того чтобы самому оценить положение дел, начинать рекомендуется с территориального обхода. В обходе должны участвовать должностные лица органа или учреждения, для дачи объяснений по возникающим вопросам. Важным источником сведений для ориентировки прокурора в большом массиве информации может служить имеющиеся в каждом органе и учреждении служебная документация: различного рода наряды, папки, журналы, книги, документы, различного рода формы отчетности. В ходе проверки следует обязательно ознакомиться с этими документами, так как в них отражается проводимая органами и учреждениями работа. По мере необходимости прокурор может проверить достоверность сведений, например, сравнив их с другой информацией. Имеет смысл получить доступ к актам инспектирования проверяемого учреждения, если оно ранее проводилось. В ходе проверки возможен опрос лиц, например опрос воспитанников на предмет того, имели ли место факты применения к несовершеннолетним мер физического сдерживания (физической силы), обоснованность их применения, своевременность уведомления об этом прокурора и т. д.[18]