Основные принципы организации управления гражданской обороной51 1 страница

Основой управления выполнением мероприятий гражданской обороны являет- ся целенаправленная деятельность должностных лиц и органов управления всех уровней по решению задач, направленных на всестороннюю подготовку и ведение гражданской обороны:

в мирное время - обеспечение постоянной готовности органов управления и сил ГО к решению задач в очагах поражения; разработка и своевременная корректи- ровка планов гражданской обороны и защиты населения (далее - ГО и ЗН) на военное время; разработка перспективных и годовых планов по подготовке ГО и ЗН и органи- зация их выполнения; организация всесторонней подготовки органов управления, сил ГО и населения по гражданской обороне;

в период нарастания угрозы агрессии - быстрый и организованный перевод ор- ганов управления и сил в соответствующую степень готовности;

в военное время - организация осуществления планов ГО с учетом реально сложившейся обстановки; обеспечение и поддержание в готовности органов управле- ния, систем связи и оповещения, сил и средств ГО и ЗН с учетом их возможных по- терь и ущерба.

Для обеспечения управления создается соответствующая система управления, включающая в себя органы и пункты управления, системы оповещения и связи, а также технические средства управления и наблюдения.

Органами управления являются органы государственного управления феде- рального, межрегионального, регионального, муниципального и объектового уров- ней.

В мирное время непосредственное управление ГО осуществляют руководители гражданской обороны и органы управления, осуществляющие управление граждан- ской обороной.

В военное время система управления ГО организационно базируется на тех же органах управления, но с учетом их перевода на штаты и условия работы военного времени.

Сложность задач, стоящих перед гражданской обороной, и условия, в которых они будут решаться, предъявляют высокие требования к управлению.

Информация, необходимая для управления, должна обладать: максимальной оперативностью;

достоверностью и полнотой; широтой обзора явлений;

возможностью оперативного отображения на картах и автоматизированных средствах отображения;

совместимостью со специальными банками данных, используемых для приня- тия решения.

Управление может быть успешным, если вся система управления будет нахо- диться в высокой степени готовности, если оно будет устойчивым, непрерывным, твердым, гибким, оперативным и скрытым.

Устойчивость управления – в общем случае, это способность системы сохра- нять и выполнять свои функции при воздействии дестабилизирующих факторов. Она

51 Кузьмин А.А. Каф. 11«Оперативного управления мероприятиями РСЧС и ГО»

зависит от структуры системы, стойкости к воздействию дестабилизирующих факто- ров её звеньев, элементов, их взаимосвязей и интенсивности воздействия дестабили- зирующих факторов.

В целях обеспечения устойчивости управления на случай выхода из строя её основных органов управления заблаговременно в мирное время на всех уровнях и во всех звеньях создается система дублирующих органов управления.

Непрерывность управления предполагает наличие у органа управления воз- можности получать необходимую информацию и своевременно доводить свои реше- ния до подчиненных и влиять на ход их действий. Она тесно связана и зависит от устойчивости управления.

Оперативность управления — это своевременное реагирование на все измене- ния обстановки и условий решения поставленных задач.

Гибкость управления означает возможность быстрого внесения необходимых корректив в ранее принятое решение или даже отказ от него, если оно перестало от- вечать изменившимся условиям обстановки.

Скрытое управление есть комплекс мероприятий по сохранению в тайне от противника сведений, используемых в управлении силами, предприятиями, организа- циями, объектами.

Основными направлениями повышения эффективности и устойчивости систе- мы управления мероприятиями ГО на военное время являются:

совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей вопросы со- здания и совершенствования системы управления ГО на военное время;

совершенствование системы планирования мероприятий ГО до объекта вклю- чительно;

разработка и реализация комплекса организационно-технических решений по повышению устойчивости системы управления ГО (живучести пунктов управления, систем связи и оповещения);

создание запасных пунктов управления ГО;

разработка и внедрение во всех уровнях управления программных комплексов информационной поддержки решений руководителей ГО;

создание ведомственных цифровых систем связи ГО по линии запасных пунк- тов управления мероприятиями ГО на базе волоконно-оптической сети;

создание мобильных узлов связи в составе подвижных и мобильных пунктов управления ГО и оснащение их средствами спутниковой связи и средствами привязки к опорным узлам связи;

замена устаревших средств связи, используемых в управлении ГО, а также находящихся на складах длительного хранения, на современные средства связи воен- ного и общего применения;

использование аппаратных и программных средств закрытия информации, циркулирующей в системе управления ГО;

создание в составе городских и загородных запасных ПУ защищенных узлов

связи;

обеспечение всех пунктов управления автономными источниками питания. Управление выполнением мероприятий ГО базируется и осуществляется на ос-

нове следующих основных принципов: единство государственного управления; единоначалие;

централизация руководства в сочетании с децентрализацией и представлением подчиненным инициативы в определении путей и способов осуществления мероприя- тий ГО;

предвидение;

оперативное и гибкое реагирование на изменение обстановки;

твердость и настойчивость в проведении принятых решений и планов в жизнь; всесторонняя обоснованность управленческих решений;

личная ответственность руководителей всех уровней и звеньев за принимаемые решения и результаты выполнения мероприятий ГО.

Принцип единства государственного управления заключается в единой полити- ке законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии меха- низмов координации деятельности;

Принцип единоначалия является важнейшим, исторически проверенным прин- ципом организации управления ГО. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители ГО наделяются всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчинённым и несут полную ответственность за все результаты деятельности под- чинённых спасательных воинских формирований. Для подчинённого же этот принцип означает, что у него должен быть только один, непосредственный начальник.

Необходимым принципом организации управления ГО является предвидение. Оно означает необходимость заблаговременной подготовки управленческих решений на основе прогноза развития обстановки. Управление должно быть упреждающим, иначе оно не будет поспевать за ходом событий. Упреждение необходимо и для того, чтобы дать подчинённым время на подготовку к действиям.

Принцип рационального сочетания централизации и децентрализации управле- ния заключается в том, что высшие органы управления ГО определяют задачи для низших и обеспечивают их соответствующими ресурсами. Они вырабатывают общие основы управления и выполнения задач, предоставляя при этом право подчинённым

самим выбирать наиболее подходящие способы и пути выполнения, сообразуясь с условиями обстановки.

В управлении ГО требуется более жёсткая и более высокая степень централи- зации, чем в других областях. Это связано с более высокой ценой возможных ошибок. Централизованное управление ГО позволяет наиболее полно использовать высокую компетентность, осведомлённость и практический опыт вышестоящих органов управ- ления, оперативно сконцентрировать усилия и ресурсы на наиболее важных направ- лениях с учётом обстановки, контролировать любые действия и вопросы, а в случае необходимости – замыкать на себя любое звено управления ГО. Однако такой способ управления оказывается не всегда эффективным. Более того, такой способ управле- ния наиболее уязвим с точки зрения возможности подавления или уничтожения цен- трального органа управления ГО. Степень централизации управления может быть из- менена самим руководителем ГО, имеющим на это право, исходя из обстановки. По- этому в некоторых случаях более выгодным оказывается децентрализованное управ- ление, а чаще всего – сочетание централизованного и децентрализованного управле- ния. Сочетание централизации и децентрализации в управлении ГО выражается в распределении функций между органами управления и должностными лицами. При этом должны быть учтены важность стоящих задач, условия обстановки, подготовка и организаторские способности подчинённых руководителей.

Принцип оперативного и гибкого реагирования на изменения обстановки за- ключается в объективном уточнении принятых решений на основе анализа изменений в обстановке.

Принцип всесторонней обоснованности управленческих решений заключается в учёте требований законов и закономерностей управления; полной и достоверной ин- формации; высокой компетентности лица, принимающего решение. Не следует стре- миться к «идеальному» решению, однако оно должно иметь разумное основание.

Принцип твёрдости и настойчивости в выполнении принятых решений за- ключается в том, что однажды принятое решение должно выполняться неукоснитель- но в полном объёме и до достижения поставленных целей. При несоблюдении этого принципа самые лучшие управленческие решения оказываются нереализованными, а потому бесполезными.

Принцип личной ответственности руководителей всех уровней и звеньев за принимаемые решения и результаты выполнения мероприятий ГО заключается в со- здании четкой организационной структуры, детальной разработке положений об от- дельных звеньях системы, выяснение взаимосвязей и взаимоотношений между по- следними, установление характера и видов ответственности, а также её механизма, определение пропорциональных прав и обязанностей руководителей и исполнителей всех уровней, четкое распределение ответственности в соответствии с иерархией си- стемы управления ГО. Ответственность служит своего рода средством контроля за надлежащим выполнением должностных обязанностей как руководителей ГО любого уровня, так и исполнителей.

Орган, осуществляющий управление гражданской обороной, является основ- ным организатором управления выполнением мероприятиями ГО, важнейшей обя- занностью которого является твердое проведение в жизнь решений и указаний руко- водителя ГО. Работа органа, осуществляющего управление гражданской обороной, заключается в поддержании системы управления ГО в высокой готовности для успешного и своевременного осуществления соответствующих мероприятий.

В решении этих вопросов ведущая роль принадлежит руководителю органа управления ГО. Он обязан постоянно знать обстановку и быть готовым доложить ру- ководителю ГО выводы из нее и предложения для принятия решения.

Основой организации управления ГО является решение руководителя ГО, в ко- тором определяются: замысел действий; задачи подчиненным силам и средствам; по- рядок взаимодействия организаций, участвующих в осуществлении мероприятий ГО.

Перед принятием решения руководитель ГО должен уяснить задачу и оценить обстановку.

В результате уяснения задачи он должен четко представлять характер и слож- ность выполнения мероприятий, где и какой объем работ предстоит выполнить, по- нять замысел вышестоящего органа управления и его требования к организации вы- полнения мероприятий ГО. После уяснения задачи руководитель ГО определяет кон- кретные мероприятия ГО, которые необходимо осуществить немедленно, дает указа- ния руководителю органа, осуществляющего управление ГО по отдаче предваритель- ных распоряжений подчиненным силам.

При оценке обстановки руководитель ГО должен определить, как различные факторы воздействуют на выполнение мероприятий ГО, позволяющие с наибольшей эффективностью использовать благоприятные условия обстановки и до минимума снизить ее отрицательное влияние.

С этой целью он изучает:

характер и объем предстоящих мероприятий и условия, в которых они будут выполняться (характер и объем разрушений, повреждений, заражений объектов эко- номики, материальных средств, поражений людей, животных и др.);

свои силы и средства;

состояние и характер действий сил и органов, осуществляющих управление ГО, соседних территориальных и административных образований;

характер местности, состояние дорог (маршрутов) и их влияние на действия сил ГО, при осуществлении мероприятий ГО;

гидрометеорологические условия, состояние погоды, времени года и суток. Важнейшим элементом решения является замысел действия, которым опреде-

ляются:

мероприятия ГО, на выполнение которых необходимо сосредоточить основные усилия;

способы и последовательность выполнения мероприятий ГО; состав сил и средств и порядок их использования.

На основании принятого руководителем ГО решения организуется разработка специальных мероприятий ГО по обеспечению выполнения принятого решения и ис- пользованию сил и средств при осуществлении этих мероприятий.

Все решения руководителей, связанные с подготовкой осуществления меро- приятий ГО и организация их выполнения, реализуются в рамках годовых планов ос- новных мероприятий ГО, а решения, связанные с ведением ГО в условиях военного времени, реализуются в рамках планов ГО, разработка которых осуществляется за- благовременно в соответствии с требованиями и положениями соответствующих нормативно-методических документов.

О принятых решениях руководитель докладывает в вышестоящий орган управ- ления и информирует соседей.

Решение руководителя приобретает законную силу только после доведения за- дач до подчиненных, которые могут иметь форму как письменного, так и устного (с последующим оформлением письменно) приказа и передаваться лично, путем вызова подчиненных, по техническим средствам связи или иными способами.

В приказе руководителя на осуществление мероприятий ГО указываются:

в первом пункте - населенные пункты, объекты, по которым противник нанес удар и краткие выводы из оценки обстановки;

во втором пункте - задачи сил гражданской обороны, привлекаемых на осу- ществление мероприятий ГО, состав привлекаемых сил и средств и замысел их дей- ствий;

в третьем пункте - после слова «приказываю» отдельными абзацами, обозна- ченными буквами в алфавитном порядке, ставятся задачи подчиненным на осуществ- ление мероприятий ГО;

в четвертом пункте - время готовности к выполнению задач по осуществлению мероприятий ГО, порядок предоставления докладов о ходе их выполнения;

в пятом пункте - места и время развертывания пунктов управления; в шестом пункте - заместители и дублирующие органы управления.

Принципы организации управления ГО не выбирают (какой удобнее), всеми ими необходимо руководствоваться в практической деятельности. Отход от принци- пов организации управления ГО в работе руководителей и органов управления, как

правило, приводит к нежелательным последствиям и появлению дополнительных проблем, решение которых потребует дополнительных усилий и ресурсов.

История показывает, что в тех случаях, когда не соблюдались принципы орга- низации управления ГО, действия были неудачными или, по крайней мере, неэффек- тивными.

6.2. Органы управления гражданской обороны52

В системе Гражданской обороны создана и функционирует стройная система органов управления. В эту систему входят федеральные, региональные, муниципаль- ные, и объектовые органы управления.

Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:

на федеральном уровне - Министерство Российской Федерации по делам граж- данской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

в федеральных округах Российской Федерации - региональные центры по де- лам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти- хийных бедствий (региональные центры);

в субъектах Российской Федерации - главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации (главные управления МЧС России);

на территориях муниципальных образований органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются управления (отделы, секторы) ГОЧС администраций муниципальных образований.

в администрациях сельских и городских поселений могут быть созданы не- штатные органы управления гражданской обороны или функции органа управления могут быть возложены на заместителя главы сельского (городского) поселения.

в федеральных органах исполнительной власти и организациях для планирова- ния и организации выполнения мероприятий гражданской обороны, контроля за их выполнением создаются штатные структурные подразделения (отделы, сектора, груп- пы) или назначаются отдельные работники (в зависимости от объема работы), упол- номоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Во всех организациях, независимо от сфер хозяйственной деятельности, форм собственности, органы управления гражданской обороны могут быть представлены штатными структурными подразделениями администраций, учреждений, предприя- тий (отделами, секторами и др.), уполномоченными на решение задач в области граж- данской обороны или нештатными органами (например, штабами гражданской обо- роны). Органы управления гражданской обороны, создаваемые в организациях, назы- ваются объектовыми.

Таким образом, на всех уровнях государственного и муниципального управле- ния в настоящее время созданы и функционируют соответствующие органы управле- ния гражданской обороной. Основной функцией органа управления гражданской обороны является предвидение опасностей, возникающих при ведении военных дей- ствий, заблаговременная подготовка сил и средств, планирование мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей организаций (учреждений, предприятий) и своевременное их осуществление.

52 Петешев И.В. Каф. 11 «Оперативного управления мероприятиями РСЧС и ГО»

Следовательно, органы управления гражданской обороной играют главную роль по защите населения и территорий от опасностей, возникающих во время воен- ных действий и занимают ведущее место в обеспечении устойчивого их функциони- рования в любых условиях обстановки.

Законодательно определено, что руководители федеральных органов исполни- тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ор- ганов местного самоуправления и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.

Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет фе- деральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны.

В целях реализации государственной политики в области гражданской обороны федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в об- ласти гражданской обороны, осуществляет соответствующее нормативное регулиро- вание, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области гражданской обороны.

Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.

Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Фе- дерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций организуют и проводят мероприятия по гражданской обороне в пре- делах своих полномочий и несут персональную ответственность за выполнение воз- ложенных на них задач.

Задачи, функции и полномочия МЧС России определены указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868.

Региональные центры и главные управления МЧС России по субъектам Рос- сийской Федерации комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом. Руководители указанных территориальных органов назна- чаются в установленном порядке МЧС России.

Задачи, функции и полномочия регионального центра и главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации определены «Положением о терри- ториальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обо- роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - ре- гиональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик- видации последствий стихийных бедствий» и «Положением о территориальном ор- гане Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвы- чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специ- ально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупре- ждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации»,

утвержденными приказами МЧС России соответственно от 1 октября 2004 г. № 458 и от 6 июня 2004 г. № 372.

Территориальные органы - региональные центры по делам гражданской оборо- ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и орга- ны, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупрежде- нию и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими спасательных воинских формирований федераль- ного органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, лицами начальствующего состава федеральной противопо- жарной службы и гражданским персоналом.

Руководители указанных территориальных органов назначаются в установлен- ном порядке руководителем федерального органа исполнительной власти, уполномо- ченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, лиц началь- ствующего состава федеральной противопожарной службы и гражданского персона- ла, за исключением лиц назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ.

Структурные подразделения, создаваемые в организациях для организации и ведения ГО.

Постоянно действующим органом управления в звене РСЧС на объектовом уровне является штаб (отдел, сектор или специально назначенное лицо) по делам ГОЧС, который предназначен для руководства подготовкой объектового звена к вы- полнению задач РСЧС и участия в управлении силами при практическом выполнения этих задач.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О гражданской обороне», по- становлением Правительства Российской Федерации от 10.07.99 г. № 782 утверждено Положение о создании (назначении) в организациях структурных подразделений, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны.

В нем речь идет о создании органов управления по ГО в объектовом звене. МЧС России данным постановлением было поручено разработать и утвердить в 1999 году Примерное положение о специально уполномоченных на решение задач в обла- сти гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) с участием Минэкономики, Минфина, Минтруда и социального развития, Минюста России, дру- гих заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов испол- нительной власти субъектов РФ.

Основными задачами структурных подразделений (работников) по граждан- ской обороне организаций являются:

организация планирования и проведения мероприятий по гражданской обороне; организация создания и обеспечение поддержания в состоянии постоянной го-

товности к использованию локальных систем оповещения;

организация обучения работников организаций способам защиты от опасно- стей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

обеспечение создания и содержания в целях гражданской обороны запасов ма- териально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

организация планирования и проведения мероприятий по поддержанию устой- чивого функционирования организаций в военное время;

обеспечение создания и поддержания в состоянии постоянной готовности служб гражданской обороны, гражданских организаций гражданской обороны.

В соответствии с основными задачами структурные подразделения (работни- ки) по гражданской обороне:

организуют разработку и корректировку планов гражданской обороны органи-

зации;

осуществляют методическое руководство планированием мероприятий граж-

данской обороны в дочерних и зависимых хозяйственных обществах (если они име-

ются);

планируют эвакуационные мероприятия и организуют заблаговременную под-

готовку базы в загородной зоне;

разрабатывают проекты документов, регламентирующих работу организации в области гражданской обороны;

ведут учет выполняемых мероприятий в области гражданской обороны;

готовят предложения по мероприятиям гражданской обороны в мобилизацион- ные планы организаций;

организуют планирование и осуществление мероприятий, направленных на поддержание устойчивого функционирования организаций в военное время;

организуют учет защитных сооружений, осуществляют контроль за их состоя-

нием;

планируют и организуют проведение мероприятий по световой и другим видам

маскировки;

организуют создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к ис- пользованию локальных систем оповещения об угрозе нападения и применения со- временных средств поражения;

организуют прием сигналов гражданской обороны и доведение их до руково- дящего состава;

организуют оповещение работников организаций и населения, в пределах зон действия локальных систем оповещения;

планируют и организуют подготовку по гражданской обороне руководящего состава организаций;

организуют создание, оснащение, подготовку служб гражданской обороны, гражданских организаций гражданской обороны, а также осуществляют их учет;

планируют и обеспечивают руководство проведением АСР;

организуют обучение работников организаций способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

планируют и организуют проведение командно-штабных учений (тренировок) и других учений по гражданской обороне, а также участвуют в организации проведе- ния учений и тренировок по мобилизационному развертыванию и выполнению моби- лизационных планов;

организуют работу по созданию, накоплению, хранению и освежению в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, меди- цинских и иных средств;

организуют контроль за выполнением принятых решений и утвержденных пла- нов по выполнению мероприятий гражданской обороны;

организуют научно-исследовательскую и научно-практическую работу в обла- сти гражданской обороны;

представляют организации во всех государственных и других организациях по вопросам гражданской обороны;

обобщают и распространяют передовой опыт решения задач в области граж- данской обороны.

Согласно Положению о гражданской обороне органы управления (штабы) по делам ГОЧС организаций (объектов) будут от лица руководителей организаций (объ- ектов) осуществлять следующие мероприятия гражданской обороны:

планирование и осуществление мероприятий по защите рабочих и служащих, основных производственных фондов, сырья и др. материальных ценностей от воздей- ствия средств поражения в соответствии с установленными в Российской Федерации и г. Москве нормативами;

разработка планов гражданской обороны;

проведение мероприятий, направленных на повышение устойчивости функци- онирования своего производства в военное время;

создание, оснащение и поддержание в готовности гражданских организаций (формирований) гражданской обороны, организация подготовки личного состава;

организация накопления, хранения и поддержания в готовности индивидуаль- ных и коллективных средств защиты, специального имущества гражданской обороны; осуществление обучения по гражданской обороне рабочих и служащих, а также

населения, проживающего в ведомственных жилых домах;

организация и поддержание в постоянной готовности локальных и объектовых систем оповещения;

создание необходимых условий персоналу объекта для выполнения ими обя- занностей по гражданской обороне.

Согласно постановлению Правительства РФ № 782 структурные подразделения (работники) по гражданской обороне имеют право:

вносить на рассмотрение руководителю организации предложения по совер- шенствованию планирования и ведения гражданской обороны;

проводить проверки выполнения запланированных мероприятий в области гражданской обороны, выполнения требований руководящих документов и требова- ний норм инженерно-технических мероприятий гражданской обороны при строитель- стве новых и реконструкции существующих объектов;