Стратегии преодоления предпринимателями административных барьеров.

Самостоятельное преодоление незаконно-установленного АБ субъектом МП в существующих условиях сводится к трем основным стратегиям:

1) рентная (преодоление АБ посредством передачи каких-либо благ создающему АБ должностному лицу или аффилированному ему лицу);

2) судебная;

3) административная (обжалование в вышестоящей инстанции);

Эффективность каждой из стратегий (Е_Si) определяется по формуле:

где: С₁ – суммарные платежи после преодоления барьера в денежном выражении;

С₂ – суммарные платежи при отказе от преодоления барьера в денежном выражении;

С_Si – суммарные издержки на преодоление барьера в денежном выражении при применении i-ой стратегии.

Составляющие суммарных потерь при различных стратегиях преодоления административного барьера определяются с учетом видов потерь, приведенных в таблице 4.9.

Эффективность определяет целесообразность использования той или стратегии (рисунок 4.11).

Рис. 4.11. Целесообразность выбора стратегии преодоления барьера

Срок окупаемости каждой стратегии (T_Si) находится из решения уравнения:

Таблица 4.9

Укрупненные составляющие суммарных потерь

при различных стратегиях преодоления АБ

Факторами, влияющими на доступность той или иной стратегии и основанными на существующих у предпринимателя ограничениях, являются:

- дефицит необходимых финансовых ресурсов;

- дефицит необходимых временных ресурсов;

- дефицит необходимых трудовых ресурсов;

- неприемлемость той или иной стратегии и пр.

Привлекательность той или иной стратегии с учетом этих факторов в общем виде целесообразно оценивать с помощью взвешенного параметрического индекса привлекательности стратегии (I_Si), аналогичного применяемому для расчете конкурентоспособности [5]:

где: α_j – удельный вес, определяющий степень важности каждого j-ого показателя ( );

n – общее число показателей;

P_ij – значение каждого выбранного j-ого показателя для каждой из стратегий в принятых единицах измерения;

P^opt_j – оптимальное значение каждого выбранного j-ого показателя для каждой из стратегии в принятых единицах измерения.

В случае если для какого-либо показателя P_ij>P^opt_j, вместо отношения в (4.3) применяется отношение для этого показателя.

Преимущество отдается той стратегии, индекс которой окажется выше.

Ввиду отмеченных ранее особенностей судебной и исполнительной систем России, а также того, что решать текущие проблемы, возникающие при ущемлении интересов и прав предпринимателей на региональном и тем более муниципальном уровнях зачастую не представляется возможным (рисунок 4.12), с целью снижения привлекательности применения рентной стратегии, а также увеличения результативности и снижения временных потерь при использовании административной, предлагается модификация стратегии путем добавления обращения в Администрацию Президента РФ по фактам противоправных действий государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих экономические интересы субъекта МП ( рисунок 4.13).

Рисунок 4.12. Оценка качества деятельности различных уровней госадминистрации (1 – высокий уровень качества, 3 – низки уровень качества)

(Источник: Российская ассоциация менеджеров [4])

Рисунок 4.13. Блок-схема административной стратегии преодоления незаконно-установленного АБ с обращением в Администрацию Президента РФ

При выборе данной стратегии, в случае если решение проблемы посредством рентной, судебной или административной стратегий оказывается неприемлемым или экономически нецелесообразным, подготавливаются соответствующие документы, подтверждающие неправомерность действий должностного лица (органа) со ссылкой на действующее законодательство, которые отправляются в нарушившую структуру (орган). Если это обращение не восстанавливает баланс интересов и не прекращает нарушений (что наиболее вероятно), административное обращение с изложением обстоятельств дела, вместо вышестоящей инстанции, направляется в Администрацию Президента РФ.

Показательным является тот факт, что Администрация Президента РФ дает ответ в течение двух-трех недель, в то время как при обращении в органы власти регионального и местного уровня ответ на обращение может прийти по истечении месяца или более, либо не прийти вовсе. Практика показала, что чем «ниже» инстанция, в которую приходится обращаться, тем ниже эффективность административной защиты интересов предприятия, что согласуется с рисунком 4.12. При получении обращения, Администрация Президента РФ направляет дело в соответствующую инстанцию и держит его под контролем до разрешения вопроса, что заставляет эти государственные структуры руководствоваться действующим законодательством и считаться с законными экономическими интересами субъекта предпринимательской деятельности. Применение данной стратегии возможно только в случае отсутствия нарушений законодательства со стороны субъекта МП по конкретному вопросу, что предполагает ведение хозяйственной деятельности в строгом соответствии с законом.

Далее приводится показательный (но не единичный) пример преодоления субъектом МП «ЗАО «ФОРСТ» нелегитимного АБ, созданного МО «город Гатчина» совместно с МУП «Тепловые сети», действия которых носили согласованный противоправный характер. ЗАО «ФОРСТ» находится на территории
г. Гатчины. Основным видом его экономической деятельности является сдача в аренду нежилых помещений под офис. Все арендаторы ЗАО «ФОРСТ» являются субъектами МП.

АБ основан на сложном для понимания федеральном законодательстве в области регулирования тарифов на тепловую энергию с целью наложения необоснованных платежей на предприятия г. Гатчины, в т.ч. малые, путем издания противоправного муниципального НПА. Нежелание ЗАО «ФОРСТ» производить эти платежи, ущемляющие его экономические интересы, привело к отключению его от теплоснабжения.

До возникновения барьера, отношения между потребителем теплоэнергии – ЗАО «ФОРСТ» и энергоснабжающей организацией – МУП «Тепловые сети» г. Гатчина регулировались договором №114 от 01.01.2001 «Об отпуске тепловой энергии в горячей воде». При этом ЗАО «ФОРСТ» ежемесячно оплачивало фактически потребленную тепловую энергию на основании показаний прибора учета по одноставочному тарифу – 336 руб. за 1 Гкал (без учета НДС).

31.07.2002 ФЭК РФ утвердила новые Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, согласно п. 34 и п. 44 которых, расчет тарифов предусматривал использование двухставочных тарифов (определяемых путем выделения потребляемой теплоэнергии и тепловой мощности), с последующим преобразованием их в одноставочные для продажи теплоэнергии потребителям. Трактуя Методические указания в собственных корыстных целях, МО «город Гатчина» не стало преобразовывать двухствочные тарифы в одноставочные, и опубликовало 08.02.2003 Распоряжение №69-р, предусматривающее одновременно оплату за потребленную теплоэнергию и подключенную нагрузку (см. приложение 1). При этом подключенной нагрузкой МО «город Гатчина» и МУП «Тепловые сети» считают указанную в договоре с потребителем величину максимальной подключенной тепловой нагрузки, соответствующей тепловой мощности, потребляемой отапливаемым объектом при температуре наружного воздуха -29ºС.

Таким образом, МУП «Тепловые сети» совместно с МО «город Гатчина» получили возможность помимо оплаты за потребленную теплоэнергию в течение отопительного сезона, ежемесячно в течение всего года (в т.ч. в межотопительный период, когда подключенная нагрузка равна нулю) собирать с потребителей г. Гатчины сумму, не зависящую от фактически потребленной теплоэнергии и понесенных МУП «Тепловые сети» затрат. Обязанность ежемесячно оплачивать максимальную нагрузку вне зависимости от фактически оказанных услуг, противоречит принципам гражданского товарооборота и является своего рода «данью», наложенной на потребителей.

В этой связи действия МО «города Гатчина» и МУП «Тепловые сети» противоречат Федеральному закону от 14.04.1995 №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» и ст. 544 ГК РФ, согласно котором оплата теплоэнергии производится потребителем за фактически принятое ее количество. Более того, Распоряжением №69-р потребители теплоэнергии разделены на четыре группы, вместо двух, установленных Методическими указаниями. Причем в группу бюджетных потребителей включены не бюджетные организации. Остальные потребители разделены по видам деятельности на три группы, для которых установлены разные ставки подключенной нагрузки, что ущемляет их экономические интересы и ограничивает конкуренцию. Подтверждением согласованных действий МО «город Гатчина» и МУП «Тепловые сети» является Распоряжение 71-р, устанавливающее одноставочные тарифы на теплоэнергию, отпускаемую Санкт-Петербургским институтом ядерной физики РАН, находящимся на территории МО «город Гатчина», но не подотчетным ему (см. приложение 1).

Начиная с февраля 2003 г. МУП «Тепловые сети» начало требовать от ЗАО «ФОРСТ» оплаты потребленной теплоэнергии и максимальной нагрузки. Возникшие при этом дополнительные издержки арендодатель вынужден был бы переложить на арендаторов путем включения их в стоимость оказываемых услуг, что негативно сказалось бы на конкурентоспособности предприятия. При этом организация потеряла бы одно из своих конкурентных преимуществ –возможность поддержания более низкого уровня цен арендной платы относительно среднегородского уровня, что привело бы к потере части арендаторов.

В этой связи ЗАО «ФОРСТ» было вынуждено оплачивать фактически потребленную тепловую энергию по одноставочному тарифу, действовавшему до опубликования противоправного Распоряжения 69-р. Обоснования незаконности требований, изложенные в письменных обращениях ЗАО «ФОРСТ» в МУП «Тепловые сети» в период с февраля по апрель 2003 г., приведены в табл. приложения 3. На письменное обращение в МО «город Гатчина» с просьбой преобразовать незаконно установленный двухствочный тариф в одноставочный, ЗАО «ФОРСТ» получило отказ .

С целью узаконить неправомерные требования оплаты максимальной нагрузки, МУП «Тепловые сети» предложило ЗАО «ФОРСТ» заключить новый договор, который обязывал бы потребителя круглогодично производить платежи по фиксированным в договоре показателям. В ответ ЗАО «ФОРСТ» обратилось в МУП «Тепловые сети» с просьбой подготовить договор в соответствии с действующим законодательством, что было проигнорировано.

Видя, что попытки обязать ЗАО «ФОРСТ» платить «как все» безрезультатны, МУП «Тепловые сети» совместно с МО «город Гатчина», решило незаконно в одностороннем порядке расторгнуть действующий договор об отпуске теплоэнергии, полагая, что с началом отопительного сезона осенью 2003 г. ЗАО «ФОРСТ» не сможет вести хозяйственную деятельность без теплоснабжения и будет вынуждено согласиться с притязаниями. «Поводом» для его расторжения стали «вновь открывшиеся обстоятельства», а именно отсутствие на балансе ЗАО «ФОРСТ» и МО «город Гатчина» участка теплотрассы от жилого дома
10 Б по ул. 7-ой Армии до административного здания ЗАО «ФОРСТ» (в действительности такой теплотрассы не существует). Незаконность и абсурдность действий МУП «Тепловые сети» подтверждается тем, что через тепловой пункт ЗАО «ФОРСТ» к городской тепловой сети подключен второй потребитель – ЗАО «РАВИС», на которого «вновь открывшиеся обстоятельства» не распространяются, ввиду готовности последнего оплачивать все предъявляемые
МУП «Тепловые сети» к оплате документы (рисунок 4.14).

Рисунок 4.14. Схема подключения ЗАО «ФОРСТ» к теплоснабжению

С целью пресечь действия МУП «Тепловые сети», злоупотребляющего доминирующим положением на рынке, направленные на незаконное отключение ЗАО «ФОРСТ» от теплоснабжения, и необоснованные требования передачи финансовых средств, а также отменить Распоряжение №69-р, ЗАО «ФОРСТ» обратилось с заявлением в Территориальное управление МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (см. приложение 3). Однако, заявление ЗАО «ФОРСТ» осталось без движения, работник, на рассмотрении которого оно находилось, посоветовал оставить попытки решить дело в ТУ МАП РФ по СПб и ЛО и обратиться в суд. Создавалось впечатление, что по каким-то причинам ТУ МУП РФ по СПб и ЛО занял сторону нарушающего антимонопольное законодательство монополиста. Уверенное в своей безнаказанности при поддержке МО «город Гатчина» и негласной поддержке ТУ МАП РФ по СПб и ЛО, МУП «Тепловые сети» вообще перестало считать ЗАО «ФОРСТ» потребителем и отказалось принимать объект теплоснабжения к отопительному сезону 2003-2004 г.г.

После этого вопрос о преодолении возникшего АБ встал более серьезно. Ключевым фактором при выборе стратегии его преодоления являлось то, что восстановление теплоснабжения необходимо было произвести до начала отопительного сезона 2003-2004 г.г., т.к. в противном случае это привело бы к невозможности ведения хозяйственной деятельности и потере всех арендаторов ( таблица 4.10)

Таблица 4.10

Экономические потери в отопительном сезоне (при отсутствии отопления)

С целью определения целесообразности использования той или иной стратегии преодоления барьера, нами был произведен расчет суммарных платежей при отказе от преодоления барьера (С₂) и после его преодоления (С₁) приведен в таблицах 4.11 и 4.12. Таким образом рента от действия барьера по ЗАО «ФОРСТ» (С₂ – С₁) составила порядка 60 тыс. руб. в год или 5 тыс. руб. в мес.

Таблица 4.11

Расчет суммарных платежей при отказе от преодоления барьера

Таблица 4.12

Расчет суммарных платежей после преодоления барьера

№ п/п	Показатель	Значение показателя
	Среднегодовое потребление теплоэнергии ЗАО «ФОРСТ», Гкал
	Ставка потребленную теплоэнергию (за 1 Гкал, без НДС), руб.
	Среднегодовые расходы на оплату потребленной теплоэнергии, (1)х(2), руб.
	Фактическая подключенная тепловая нагрузка (мощность), , Гкал/час	0,0097
	Ставка за подключенную нагрузку (за 1 Гкал/час в мес., без НДС), руб.
	Средне годовые расходы на оплату максимальной подключенной тепловой нагрузки, (4)х(5)х12, руб.
	Суммарные среднегодовые платежи при преодолении АБ с учетом НДС (С1), [(3)+(6)]+18%, руб.

С учетом данных таблицы 4.13, экспертным методом проведена оценка финансовых и временных затрат при преодолении барьера с использованием каждой их стратегий (рентная стратегия не рассматривалась ввиду неприемлемости) (таблица 4.14).

Таблица 4.13

Средние расценки стоимости услуг
по представлению и защите интересов в суде

Таблица 4.14

Затраты для преодоления барьера

Полученные эффективности каждой из стратегий c учетом суммарных издержек на преодоление барьера представлены графически на рисунке 4.15

Рисунок 4.15. Графическая интерпретация эффективности стратегий

преодоления барьера (в динамике)

Низкая эффективность и, следовательно, нецелесообразность использования судебной стратегии в данном случае объясняется следующим причинами:

- низкая компетентность судей в области антимонопольного законодательства;

- в связи с большим объемом материалов по делу и ограниченным отрезком времени судебного заседания (вследствие перегруженности судов судебное заседание фактически ограничено во времени и у судьи нет возможности заслушать все доводы сторон и изучить весь перечень материалов), судья не в состоянии разобраться в сути дела;

- выиграть суд первой инстанции в случае, когда ответчиком по делу являются органы местного самоуправления, практически невозможно, ввиду необъективности судей на местном уровне (как показывает практика, адвокаты очень редко берутся за подобные дела);

- ЗАО «ФОРСТ» было необходимо разрешить проблемную ситуацию до начала отопительного сезона (затягивание судебного процесса на длительный срок не позволило бы вести хозяйственную деятельность без теплоснабжения).

Расчет привлекательности стратегий с использованием (4.3) приведен в таблице 4.15.

Таблица 4.15

Расчет привлекательности стратегий

Таким образом, с учетом имевшихся у ЗАО «ФОРСТ» временных ограничений, наиболее приемлемым выходом в сложившейся ситуации стало обращение в Администрацию Президента РФ по фактам нарушений действующего законодательства и с целью пресечь противоправные действия МУП «Тепловые сети», ведущие к устранению хозяйствующего субъекта ЗАО «ФОРСТ» (см. приложение 4).

22.08.2003 ЗАО «ФОРСТ» получило ответное письмо из Аппарата Правительства РФ, а 30.09.2003 письмо Вице-губернатора Ленинградской области. Только после этого МУП «Тепловые сети» было вынуждено прекратить противоправные действия в отношении ЗАО «ФОРСТ», заключить 01.10.2003 равноправный договор об отпуске тепловой энергии, согласившись тем самым с неправомерностью требований к оплате максимальной нагрузки, и принять объект теплоснабжения ЗАО «ФОРСТ» к отопительному сезону 2003-2004 г.г.

Что касается заявления от 21.06.2003, ТУ МАП РФ по СПб и ЛО возбудило дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении МО «город Гатчина» лишь 30.10.2003, только после обращения ЗАО «ФОРСТ» в МАП РФ 05.09.2003. 04.12.2003 Комиссия ТУ МАП РФ по СПб и ЛО признала неправомерность действий и нарушение антимонопольного законодательства со стороны МО «город Гатчина». Однако, несмотря на полученное МО «город Гатчина» предписание, оно выполнило его лишь частично, устранив дифференциацию тарифов по группам потребителей, но так и не преобразовало двухставочные тарифы в одноставочные.

После успешного разрешения конфликтной ситуации ЗАО «ФОРСТ» в соответствии с договором от 01.10.2003 производит оплату за фактически потребленную тепловую энергию и фактическую тепловую нагрузку (мощность), в то время как остальные потребители тепловой энергии г. Гатчины продолжают оплачивать предъявляемую к оплате максимальную нагрузку.

Таким образом, практическое применение обращения в Администрацию Президента РФ при ущемлении экономических интересов и нарушении прав ЗАО «ФОРСТ» вследствие незаконно-установленных административных барьеров, показало свою эффективность и позволило пресечь незаконные требования МО «город Гатчина» и МУП «Тепловые сети» передачи финансовых средств, а также оказание давления и попытку устранения хозяйствующего субъекта ЗАО «ФОРСТ» путем незаконного отключения от теплоснабжения. Основные этапы преодоления барьера представлены в таблице 4.16

Таблица 4.16

Основные этапы преодоления барьера ЗАО «ФОРСТ»

Данная административная стратегия позволила оперативно решить проблему в межотопительный период без ущерба для экономической деятельности. Попытка ее решения в судебном порядке имела бы следующие негативные последствия:

- финансовые и временные затраты, понесенные ЗАО «ФОРСТ» в ходе судебного процесса оказались бы несоизмеримо выше фактически понесенных при ведении переписки;

- с началом отопительного сезона ЗАО «ФОРСТ» вынуждено было бы прекратить хозяйственную деятельность, затянувшийся судебный процесс вне зависимости от его исхода привел бы к устранению хозяйствующего субъекта ЗАО «ФОРСТ» вследствие банкротства.

Достоинствами такого подхода к решению административных проблем является его низкая затратность. Потери в случае ЗАО «ФОРСТ» свелись к несущественным финансовым потерям, связанным с отправкой корреспонденции, и к временным потерям, связанным с ее подготовкой и ожиданием результата.

Вторым немаловажным достоинством является то, что, как показала практика ЗАО «ФОРСТ», в т.ч. и по другим случаям преодоления нелегитимных административных барьеров, применение данной стратегии при наличии нарушения законодательства обеспечивает практически 100-процентную вероятность успеха защиты интересов и восстановления нарушенных прав. Преодоление административных барьеров в судебном порядке не может обеспечить такой вероятности (по крайней мере, в первой инстанции) и связано с существенными финансовыми и временными издержками.

В-третьих, постоянное применение данной стратегии и ее результативность, формируют определенное представление со стороны территориальных подразделений государственных структур (тем более в условиях небольшого населенного пункта) о бесплодности применения административного давления, что является своего рода «защитным полем» от потенциальных противоправных посягательств.

На наш взгляд применение данной стратегии актуально и для государства, т.к., по сути, представляет собой мониторинг реальных проблем, с которыми приходится сталкиваться предпринимательству, получаемые материалы могут являться предметом анализа. Ее использование обоснованно также и для других субъектов, сталкивающихся с подобными проблемами в сфере взаимоотношения с властными структурами.

В заключении следует отметить, что несовершенство систем государственного регулирования и контроля деятельности субъектов МП, а также сознательное ущемление их интересов со стороны отдельных должностных лиц, приводит к возникновению административных барьеров (АБ). Несмотря на их признание в качестве одной из основных проблем МП, федеральное законодательство не содержит легального определения этого понятия, а обилие различных точек зрения, создает неоднозначность понимания как сути самих АБ, так и действий, связанных с их устранением.

Уточнение признаков и предложенная классификация АБ позволяет определить, что основные действия государства в области устранения АБ, в основном направлены на борьбу с законно-установленными АБ, в то время как проблема преодоления незаконно-установленных АБ остается без должного внимания. Возникновение этих барьеров связано с рентоориентированным поведением отдельных служащих. Причиной, стимулирующей их образование, является противоречие между уровнем обеспечения служащего, низкой степенью ответственности и ограниченными возможностями привлечения к ней, с одной стороны, и связанные с занимаемой должностью полномочиями, с другой, которые мотивируют его к использованию возможностей систем регулирования и контроля в целях получения статусной ренты. При этом объективные цели самих систем в должной мере не достигаются. Таким образом, появление легитимных АБ проистекает из нарушения принципа целесообразности государственного регулирования, в то время как нелегитимные АБ являются следствием нарушения принципа взаимной ответственности государства и хозяйствующих субъектов.