МЕСТО И РОЛЬ ПРАВА В УПРАВЛЕНИИ СОВЕТСКИМ ОБЩЕСТВОМ

Рассмотрение норм советского права как средства управления предполагает первоначально решение ряда общих вопросов, касающихся места и роли права в управлении советским социалистическим обществом. Вряд ли можно с успехом исследовать нормы права как таковые, не охарактеризовав хотя бы в основных чертах механизм правового регулирования, в котором система норм — лишь одна из подсистем, хотя и важ­нейшая⁵. Невозможность правильной характеристики системы норм, выявления ее структурных элементов и связей без анализа механизма правового регулирования объясняется во многом и тем обстоятельством, что адекватное описание любой системы возможно лишь при ее анализе в качестве элемента более широкой системы, которая также нуждается в рассмотрении⁶.

Выяснение роли права в сложной системе социаль­ного управления, и в частности в механизме правово­го регулирования, помогает раскрыть особенности са­мого права, как разновидности социальной инфор­мации.

Вопросам управления социалистическим обществом посвящен целый ряд работ советских ученых-юристов, философов, специалистов в области теории информа­ции и кибернетики⁷. Общим является взгляд, согласно которому социальное управление—это прежде всего целенаправленное воздействие на социальную систему, причем воздействие, организующее, координирующее 'деятельность людей в достижении социальных целей. Перспективные и ближайшие цели развития социа­листического общества ставятся руководящей и нап­равляющей силой—Коммунистической партией—на основе глубокого изучения закономерностей обществен­ного развития, подлинно научной разработки и опре­деления путей их достижения. Социальное управле­ние—это упорядочение, организация общественных

отношений во всех областях жизни, воздействие в ко­нечном счете на поведение отдельных людей и коллек­тивов. «Управление человеком, людьми в условиях со­циализма—это рациональная организация их труда, их экономической, социально-политической и духовной жизни, их воспитание в духе коммунистических идеа­лов, соблюдения норм социалистического права и ком­мунистической нравственности»⁸.

Управление социалистическим обществом — это обеспечение его поступательного развития, постоянно­го движения, изменения в прогрессивном направлении, что обусловлено самой природой социализма, как об­щества развивающегося, прогрессивного. «Социа­лизм—это динамично развивающееся общество,—от­мечал Л. И. Брежнев,— ни дня мы не стоим на месте, мы все время идем вперед»⁹. Природа социализма соз­дает возможность планового, организованного воз­действия на общество. В то же время «воздействие» в рассматриваемом аспекте не означает командования людьми, сковывания их инициативы. В центре социаль­ной системы всегда стоит человек. В социалистическом обществе коллектив, человек — не только объект, но и еубъект управления, и именно этот факт обусловливает большое, все возрастающее значение его социальной активности. Человек думает, осознает, имеет интересы и потребности, ставит цели, и поэтому он — не пассив­ный исполнитель управляющих команд, а активный элемент любой социальной подсистемы и процесса.

Управление социалистическим обществом предпола­гает и регулирование поведения социальной системы, складывающихся в ней отношений, т. е. регулирование поведения людей. Регулирование в кибернетике и нау­ке управления понимается как обеспечение стабильного развития системы, блокирование и устранение нежела­тельных отклонений в ее развитии. В этом смысле ре­гулирование выступает как элемент, сторона управле­ния. «Управление, включающее в себя в снятом виде регулирование, связано и с сохранением, и с измене­нием системы...»¹⁰.

Управление, таким образом, это обеспечение изме­нения системы в сторону поставленной цели, перевод ее в новое состояние. Регулирование же—это обеспе­чение контроля за каждым данным состоянием управ­ляемой системы, обеспечение стабильности курса ее

движения, недопущение отклонений от него. Регулиро­вание выступает здесь как предпосылка, необходимое условие управления и, так сказать, «попутная» функ­ция управляющего субъекта.

Одним из важнейших инструментов социального управления, выполняющим именно функцию регулято­ра, является социалистическое право. Будучи равным для всех масштабом поведения", правовые предписа­ния прежде всего фиксируют границы, рамки активного поведения людей, вносят, таким образом, порядок и организованность в систему социальных связей. Уста­навливая границы поведения людей, предписывая, запрещая или разрешая конкретные варианты этого по­ведения, право призвано делать социальную систему слаженной, скоординированной во всех ее частях и, таким образом, поддающейся управлению.

Но установлением рамок поведения роль права не ограничивается. Право не только закрепляет выгодные господствующему классу (в общенародном государ­стве—всему народу) отношения, но и содействует складыванию и развитию новых, а также постепенному вытеснению изживших себя отношений¹². В этом — единство трех важнейших функций права — статической, динамической и негативной¹³.

Социалистическое право как важнейший инструмент управления обществом во многих случаях побуждает людей к активному поведению, предопределяет его, направляя в то же время в необходимое русло, обеспе­чивая соответствие активного поведения интересам об­щества. В условиях зрелого социализма на первое мес­то выдвигается то направление правового регулирова­ния, которое связано с созданием новых видов об­щественных отношений¹⁴. Поэтому право выступает в ряде случаев не только в качестве регулятора, но и как средство непосредственного управляющего воздействия на поведение людей. Особенно ярко эта его роль про­является в направлении деятельности должностных лиц, для которых многие правовые предписания (директив­ные документы) являются непосредственным «руковод­ством к действию».

В литературе совершенно справедливо отмечается, что «методологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей как специфическую форму управленческого воздейст-

вия, которая, хотя и имеет специфические черты, под­чиняется общим закономерностям управления»¹⁵.. Пра­во, однако, не следует трактовать только в аспекте узко понимаемого управления. Оно обладает большой само­стоятельной ценностью, будучи «многоаспектным», гиб­ким регулятором поведения, рассчитанным на актив­ность его адресатов.

Правовые предписания способствуют активному по­ведению людей, не только устанавливая обязанность поведения, но и путем дозволения, предоставления пра­ва действовать определенным образом. Определение вариантов возможного поведения приводит в действие целую систему внеправовых стимулов деятельности¹⁶, являющихся в условиях социализма немаловажным средством развития социальной активности личности. Стимулирование определенного поведения — одна из раз­новидностей управления, имеющая, однако, более «опосредованный» характер, чем «прямые» предписа­ния. Ведущая роль сознательности, активности граждан

делает этот способ все более важным в условиях раз­витого социализма.

Выполнение правом своей социальной роли в пер­вую очередь обусловлено его нормативностью. Какую бы из своих функций право не выполняло, оно всегда определяет меру, объем должного, запрещенного или дозволенного поведения, определяет правовое положе­ние людей и наделяет их правами и обязанностями по отношению друг к другу и к государству. Общеобяза­тельность, формальная определенность, абстрактность нормы позволяют моделировать различные обществен­ные отношения (или их виды), охватить в схематич­ном предписании многообразие конкретных отношений, выделить и закрепить основное их содержание.

Право как система норм — важнейший компонент всего процесса правового регулирования¹⁷. Воздействуя на сознание и поведение людей, на деятельность орга­нов, применяющих нормы права, эти нормы составляют основу механизма правового регулирования. Лишь в единстве с этим механизмом право выполняет свое наз­начение—регулирует поведение людей¹⁸. Система пра­ва включается в механизм правового регулирования в качестве одной из подсистем и действует в качестве ре­гулятора через сознание людей на их поведение. Пра­вильно пишет С. С. Алексеев, что «право само по себе

ничего не может создать, построить. Право—это та-кой инструмент регулирования общественных отноше­ний, который действует через волю и сознание людей»¹⁹. Это обстоятельство предполагает комплексное, систем­ное (как в смысле охвата предмета, так и в смысле при­менения методов различных наук) исследование дейст­вия права. Многие свойства правовых норм и результа­ты их применения не могут быть правильно поняты без анализа условий их действия, а также особенностей людей, реализующих и применяющих правовые нормы.

Право как инструмент управления обществом не ограничивает свое действие организацией, закрепле­нием и т д. отношений только внутри объекта управ­ления—общества. Своеобразная «универсальность» права как социального явления состоит в том, что оно также упорядочивает деятельность самого субъекта управления В М. Горшенев в этой связи удачно выде­ляет наряду с «организуемыми» отношениями, которые складываются между людьми в различных областях жизни, отношения «организационные», т. е. отношения внутри сферы управления, между ее элементами²⁰. Вполне понятно, что такое различие условно, так как отношения внутри субъекта управления являются «орга­низуемыми» уже потому, что регулируются правом. Тем не менее это различие правильно потому, что не только подчеркивает относительную противоположность субъекта (государства и его органов) и объекта (всего «остального» общества), но и несомненную специфику управленческих отношений

Таким образом, право в целом не находится где-то «между» государством и обществом, а охватывает всю социальную систему, выполняя как бы троякую роль:

регулирует жизнь объекта управления; определяет ха­рактер и параметры самого управления; регулирует «внутреннюю жизнь» управляющего субъекта (государ­ства и его органов).

Итак, можно выделить три уровня, на которых пра­во как регулятор служит процессу социального управ­ления.

1. Нормы права регулируют общественные отноше­ния, т. е. в конечном счете поведение каждого конкрет­ного человека, в каких бы социальных ролях он ни выступал. Этот процесс осуществляется или путем со­действия складыванию новых, закреплению в извест-

ных границах уже имеющихся или вытеснению отжив­ших отношений Различные способы (запрет, дозволе­ние, обязывание, а также связанные с ними меры поощ­рения, стимулы или санкции) позволяют по-разному направлять социальное поведение, активность личности. В процессе правового регулирования осуществляется, следовательно, как стабилизация, контроль поведения (собственно регулирование), так и его активизация, из­менение (собственно управление)

В целом на этом уровне задача управления требует первоначально координации действий людей, выполне­ния каждым таких действий, которые в общей массе вели бы все общество к соответствующей цели Будучи об­щими правилами, охватывающими повторяющиеся изо дня в день действия людей²¹, правовые предписания фиксируют поведение каждого индивида в определенных рамках с тем, чтобы его меняющееся в каждый момент времени поведение всегда укладывалось в заданное русло. В результате оперативное управление имеет дело с уже организованной системой.

2. Правовые нормы регулируют отношения внутри субъекта управления, определяя компетенцию, струк­туру и функции всех управляющих подсистем и их элементов — органов государства, должностных лиц, других субъектов управления коллективами людей. И здесь, с одной стороны, выступая в качестве «фик­сатора» нормативной основы управления, нормы ста­вят рамки их деятельности, указывая допустимые варианты поведения. Непосредственно управляющее воз­действие их на нижестоящий уровень протекает в из­вестных границах, параметрах С другой стороны, как источник оперативной управленческой деятельности пра­вовые предписания побуждают их к такой деятельности, нацеливают на выполнение определенных задач управ­ления. На этом уровне в отличие от первого правовые предписания (директивного характера) в значительно большей степени выступают непосредственной причиной поведения, фактически предшествуют деятельности, ко­торая до них не началась бы²². Здесь возникает та специфическая форма причинности, которая именуется «информационной причинностью»²³

В то же время предписания, регулирующие деятель­ность должностных лиц, тем самым уже воздействуют на первый уровень через их деятельность Регулиро-

вание, направление деятельности руководителей есть, таким образом, и опосредствованное воздействие на руководимые ими коллективы, а также на всех граж­дан, на которых может распространяться их деятель­ность.

3. На третьем, высшем уровне, где объектом уп­равления (или, точнее, уже самоуправления) высту­пает вся социальная система, а «шаги» в ее развитии совершаются в большие отрезки времени (годы, деся­тилетия и т. д.), социальное управление приобретает более общий и в известном смысле «замедленный» ха­рактер. Переход всей социальной системы в новое, ко­личественно или качественно иное состояние знаменует­ся крупными изменениями в законодательстве (и в праве), иногда и обновлением его частей. Социальный организм, перешедший в новую фазу развития, закреп­ляется в этом новом качестве на длительный период (характерный пример—принятие новой Конституции СССР). В то же время, как и на нижних уровнях, но­вые нормы права определяют «жизнь» всей социальной системы (в сфере, регулируемой правом), являются программой ее дальнейшего развития.

Развитие отношений между людьми на нижних (первых двух) уровнях в рамках, установленных пра­вом, ведет к постепенному решению частных, «мелких», затем более общих, «крупных», задач и подзадач, при­водит, наконец, к достижению крупных социальных це­лей. Накопление изменений приводит, как отмечалось, к переходу всей системы в новое качество и, следова­тельно, к изданию новых норм права, определяющих дальнейшее ее поведение, т. е. к «новому циклу пра-вообразования и правореализации»²⁴. Постепенно пе­рестраивается жизнь второго и первого уровней, и весь процесс начинается вновь.