Понятие, задачи и функции муниципальной службы, ее основные признаки

1.1. О сущности понятия «муниципальная служба»

Муниципальная служба является одним из главных инструментов организации деятельности местного само­управления.

Понятия «муниципальная служба» до принятия в 1993 г. Конституции РФ в России фактически не существовало. Лица, работавшие в местных органах власти, считались государствен­ными служащими. Первым законом, определившим общие принципы организации муниципальной службы и основы пра­вового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, явился Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Россий­скойФедерации». В соответствии со ст. 2 этого Закона под муниципальной службойпонималась профессиональная дея­тельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Действующее определение муниципальной службы содержится в ст. 2 нового Федерального закона № 25-ФЗ.

Муниципальная служба —профессиональная деятельность граж­дан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

К муниципальной службе не имеют отно­шения муниципальные коммерческие предприятия, организованные в частноправовой форме, даже ко­гда в руках муниципального образования находят­ся 100% капитала предприятия. Это профессио­нальная деятельность на службе местным сообще­ствам (юридическим лицам публичного права). В широком смысле этот термин обозначает совокуп­ность людей, находящихся на службе местному со­обществу. В узком смыс­ле - сотрудников юридических лиц муниципально­го права, наделенных статусом функционера.[86]

1.2. Понятие «муниципальная служба» в юридической службе

В юридической науке под муниципальной службой принято понимать:

— институт муниципального права, представляющий собой совокупность правовых норм, устанавливающих и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией службы в органах местного самоуправления и деятельностью находящихся на ней граждан (в современ­ных учебниках по муниципальному праву, как правило, есть специальная глава, посвященная институту муниципальной службы);[87]

— профессиональную деятельность в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и обеспечению исполнения полномочий данными органами;

— совокупность людей, находящихся на службе муници­пального образования, исполняющих свои профессиональ­ные обязанности на основе трудового договора (контракта).

1.3. Особенности и отличительные признаки муниципальной службы

1.3.1. Особенности муниципальной службы

Подытоживая сказанное, можно констатировать, что муниципальная служба, отражая совокупность управленческих связей и отношений в местном сообществе, в силу специфики выполняемых задач отличается рядом особенностей.

Во-первых, муниципальная служба призвана выполнять как функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, так и задачи, имеющие общефедеральное значение.

Во-вторых, муниципальная служба является составной частью публичной службы, действуя по единым принципам, установленным федеральным законодательством.

В-третьих, служащие муниципальной службы, исходя из консти­туционного принципа самостоятельности местного самоуправления, при выполнении своих полномочий в пределах своей компетенции независимы от воздействия органов государства.

В-четвертых, в отличие от государственного служащего результаты деятельности муниципального служащего всегда конкретны, осязаемы для местного населения.

В-пятых, муниципальная служба представляет собой эффективную структуру социального обслуживания потребностей местного сообщества.

1.3.2. О соотношении государственной и муниципальной служб

Отделение государственной власти от местного самоуправления является одним из основных признаков современного демократического правового государства. Россия в этом вопросе не стала исключением.

Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепляет строгое разграничение органов местного самоуправления и органов государственной власти как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В этой же статье содержится норма о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Положения Конституции РФ нашли отражение в Федеральном законе №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».[88] Данный Федеральный закон в силу конституционных предписаний абсолютно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной службы, а также определяет, что правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно. Разделяя их на две, практически независимые друг от друга, системы, законодатель не дал ответа об их соотношении, материальных основаниях для дифференциации и перспективах дальнейшего разделения или, наоборот, возможном слиянии правового регулирования данных видов служебной деятельности.[89] Данная проблема сохраняется в настоящее время, порождая множество неясностей в организации муниципальной службы.

И все же, несмотря на такое категоричное разграничение государственной и муниципальной службы, нельзя отрицать, что «муниципальная служба, будучи самостоятельной административной властью, максимально приближенной к населению, встроена в единую систему государственного управления в стране».[90] В обществе существует взаимосвязь граждан­ской службы и муниципальной службы.

Например, в качестве одного из принципов построения и функционирования системы государственной службы Федеральный закон №58-ФЗ выделяет принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Этот принцип предполагает, что работники государственного аппарата должны взаимодействовать с аппаратом органов местного самоуправления. Практика показывает, что организация такого взаимодействия актуальна особенно в решении вопросов социального обеспечения граждан. Это связано с тем, что социальные обязательства государства перед населением реализуются в большей степени на муниципальном уровне. Таким образом, государственная служба и муниципальная служба выполняют схожие социальные функции. У них имеется много общего в организации и функционировании. Поэтому можно сказать, что они просто «обязаны» взаимодействовать.

Статья 5 Федерального Закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ чѐтко называет критерии, посредством которых обеспечивается взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы:

1) единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

4) учѐт стажа муниципальной службы при исчислении стажа государтвенной гражданской службы и учѐт стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служаих;

6) соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

1.3.3. Отличительные признаки муниципальной службы

Муниципальной службе присущи отличительные при­знаки, которые предопределяются конституционным стату­сом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их подробнее.

Во-первых, муниципальная служба учреждается и функ­ционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью.

Во-вторых, муниципальная служба — это профессиональ­ная деятельность. Это означает, что муниципальный служа­щий должен иметь определенные профессиональные знания, навыки и умения. В связи с этим устанавливаются квали­фикационные требования к должностям муниципальной службы (по уровню образования, стажу службы, профессио­нальным знаниям и навыкам).

В-третьих, муниципальная служба осуществляется на постоянной основе. При этом должность муниципальной службы должна быть предусмотрена в специальном Реестре должностей муниципальной службы и в штатном расписа­нии соответствующего органа местного самоуправления.

В-четвертых, субъектами муниципальной службы являются граждане Российской Федерации и граждане иностранного государства — участника международного договора Рос­сийской Федерации, в соответствии с которым иностран­ный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе.

В-пятых, муниципальная служба, как правило, осущест­вляется в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными. В связи с этим выборные долж­ностные лица этих органов не относятся к муниципальным служащим. Кроме того, ими не являются работники муни­ципальных учреждений и предприятий, а также лица, испол­няющие обязанности по техническому обеспечению деятель­ности органов местного самоуправления.

В-шестых, должность муниципальной службы замещается путем заключения трудового договора (контракта). Согласно ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В-седьмых, на муниципальных служащих распростра­няется действие трудового законодательства Российской Федерации с особенностями, предусмотренными Федераль­ным законом № 25-ФЗ.

В-девятых, финансирование муниципальной службы осу­ществляется за счет средств местного бюджета.

1.3.4.Основные задачи муниципальной службы

Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. Основными задачами муниципальной службыявляются:

1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования (из положения ст. 18 Конституции РФ);

2) обеспечение реализации положений Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов РФ, устава муниципального образования, правовых актов орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образова­ния;

3) организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и местных традиций;

4) формирование условий для практического осуществле­ния функций органов и должностных лиц местного самоу­правления и профессиональное обеспечение реализации их полномочий, предусмотренных действующим законодатель­ством;

5) защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования;

6) подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

7) оказание в установленном законом порядке содействия федеральным органам государственной власти, расположен­ным на территории муниципального образования, и органам государственной власти соответствующего субъекта РФ в осуществлении их полномочий.

Но главной задачей, для решения которой и создается муниципальная служба, является обеспечение самостоя­тельного решения населением вопросов местного значения непосредственно и через выборные органы местного само­управления.[91]

1.3.5.Основные функции муниципальной службы

В соответствии с задачами муниципальной службы фор­мируются и определяются ее функции, т.е. ее основные направления.

К общим функциям муниципальной службы относятся:

1) планирование (разработка муниципальных программ, планов деятельности органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач; подготовка и при­нятие муниципальных правовых актов);

2) организация и регулирование (упорядочение обще­ственных отношений, возникающих в сфере местного само­управления, налаживание связей между субъектами этих отношений, приведение системы управления делами муни­ципального образования в такое состояние, которое обеспе­чивает эффективную работу всех элементов местного само­управления);

3) распорядительство (дача конкретных указаний испол­нителям муниципальных правовых актов по выполнению конкретных видов работ, совершению действий в установ­ленном порядке и в определенный срок);

4) координация (установление взаимосвязей между орга­нами местного самоуправления и различными внешними (гражданами, организациями, органами местного самоуправ­ления иных муниципальных образований, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти и пр.) и внутренними (структур­ными подразделениями органа местного самоуправления, муниципальными служащими и пр.) субъектами);

5) контроль (проверка качества, полноты и своевремен­ности выполнения субъектами муниципальных правовых отношений поставленных перед ними целей и задач, испол­нения решений, принятых органами местного самоуправле­ния и должностными лицами местного самоуправления);

6) учет и информационное обеспечение (регулярный сбор и регистрация информации о результатах деятельности органов местного самоуправления и их кадровом составе, о движении муниципальных финансовых и материальных ресурсов, об объектах муниципальной собственности и т. д.; обеспечение органов местного самоуправления и их долж­ностных лиц, муниципальных служащих, населения муни­ципального образования необходимой информацией, ее обработка, хранение, анализ и представление в требуемом виде (бумажном или электронном).

Помимо общих функций муниципальной службы можно выделить специфические, которые присущи профессиональ­ной деятельности в отдельных подразделениях органов мест­ного самоуправления и выполняются работающими в них муниципальными служащими.