Территориальнное пространство муниципальной власти и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации

1.1.Территориальная организация местного самоуправления как пространство муниципальной власти

1.1.1.О сущности понятия «территориальная организация местного самоуправления»

Понятие «территориальная организация местного самоуправления» в самом широком смысле рассматривается нами пространственная форма организации муниципальной власти в субъекте Российской Федерации, которая включает в себя сложившуюся территориальную структуру ее органов и функциональные территориальные взаимосвязи между ними.

Использование данного термина в практике государственного и муниципального управления позволяет охарактеризовать сущность и особенности функционирующей в регионе территориально-организационной модели управления:

- местными сообществами в границах территории их проживания;

- муниципальными образованиями, т.е. искусственно созданными органами государственной и муниципальной власти территориями в целях наиболее эффективного управления и местным хозяйством, а также развития местного самоуправления по месту жительства населения.

Как правило, понятие «территориальная организация местного самоуправления» связывается исследователями с пространственной формой организации местной публичной власти, которая формируется в границах муниципальных образований, утверждаемых законом субъекта Российской Федерации.

В узком смысле «территориальная организация местного самоуправления определяется как пространственная сфера деятельности органов муниципальной власти в границах конкретного муниципального образования (к примеру, городской округ или сельское поселение).

1.1.2.Муниципальные образования в структуре территориальной организации местного самоуправления

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Специалисты в области муниципального права выделяют две составные части в определении термина «муниципальное образование», данного в федеральном законе.

Первая – установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования. К их числу относятся:

- населенность соответствующей территории;

- осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке;

- наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления.

Вторая часть – изложение открытого перечня видов территориальных объектов, могущих быть муниципальными образованиями:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- несколько поселений, объединенных общей территорией;

- часть поселения.

В федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ выделяются следующие типы муниципальных образований: городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнил перечень муниципальных образований еще двумя:

· городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

· внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, 131-ФЗ и 136-ФЗ установлена двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В сельской местности нижний уровень составляют сельские и городские муниципальные образования, верхний - муниципальные районы. В крупных городах, прежде всего административных центрах, имеющих статус городского округа, 136-ФЗ предусматривается возможность создания двухуровневой модели местного самоуправления.

1.2. Трансформация территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

Обратимся к вопросу о трансформационных изменениях в территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ. Первый период - 1995-2003 гг., т.е. между первой и второй редакциями федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Второй период приходится на 2004-2014 годы.

В процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1995-2002 годах использовались различные моделей территориальной организации местного самоуправления.

Первая - муниципальные образования на уровне сельских районов как административно-территориальных единиц.

Вторая – муниципальные образования на уровне сельских районов и городов как административно-территориальных единиц.

Третья – муниципальные образования на уровне сельских районов и городов как административно-территориальных единиц, а также на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) как новых административно-территориальных образований.

Четвертая – муниципальные образования на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков.

Пятая – муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов.

Шестая – муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов).

Нетрудно заметить, что территориальное устройство местного самоуправления не всегда жестко связывалось с административно-территориальным делением в регионе.

В Российской Федерации на начало 2003 года муниципальные образования функционировали:

- в 6 субъектах - только на уровне административных районов;

- в 37 субъектах – на уровне административных районов и городов;

- в 23 – на уровне административных районов, городов, сельских округов;

- в 5 субъектах Федерации – на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов);

- в 2 субъектах Федерации – муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов;

-в 11 субъектах Федерации – муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов);

- в 5 субъектах территории муниципальных образований либо вообще не определены, либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.[76]

Почти в половине субъектов Российской Федерации (43) крупные административные районы и города стали муниципальными образованиями. В то же время на территориях, входящих в районы, муниципальные образования не созданы. Волости (сельские округа, сельсоветы) в сельской местности, районы и округа в городах в этом случае являются территориями административного управления.

В 7 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов и волостей. При этом в административно-территориальных единицах 11 субъектов Российской Федерации созданы территориальные органы государственной власти.

Двухуровневая организация местного самоуправления (верхний уровень – крупные города и сельские районы, нижний уровень – внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа, волости, сельсоветы) реализована в более чем в 23 субъектах Российской Федерации. [77]

После принятия 131-ФЗ предстояло пересмотреть границы, территорию и статус 11566 юридически полноправных муниципальных образований, из которых имели статус города – 579, поселка городского типа 488, района – 1588, сельского совета и округа – 8.644.[78]

Как справедливо замечают некоторые исследователи, уже при первом взгляде на законодательно установленные конструкции «местного самоуправления» и «муниципальных образований» возникал ряд вопросов. В первую очередь поднимался вопрос о правомерности статусного изоляционизма местного самоуправления от государственной власти и смысле равнополномочности всех его единиц на территории страны».[79]

В соответствии с положениями 131-ФЗ в сельских муниципальных образованиях была создана двухуровневая система местного самоуправления Первый уровень - сельские (городские) поселения, второй - муниципальные районы. При этом муниципальные образования первого уровня были самостоятельными и не подчинялись муниципальным районам. В городских округах по 131-ФЗ создание двухуровневой системы местного самоуправления не предусматривалось.

В ходе реализации 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации было сформировано 24,5 тысячи муниципальных образований, в том числе:

· 520 городских округов;

· 1826 городских поселений (все города стали муниципальными образованиями);

· 1820 муниципальных районов (число их практически не изменилось, из административных районов они стали муниципальными);

· более 20 тысяч сельских поселений (вместо 200 сел – муниципальных образований).[80]

Вместе с тем следует отметить, что в процессе функционирования вновь созданных муниципальных образований имела место тенденция их сокращения, особенно в сельской местности. Об этом свидетельствуют следующие данные.

На 1 января 2014 года число муниципальных образований в целом по России, по сравнению с 2004 годом, уменьшилось до 22777. Не изменилось количество городских округов (520). Муниципальных районов насчитывалось 1815 или на 5 районов стало меньше. Муниципальных образований в федеральных городах – 257. Число сельских и городских поселений сократилось соответственно до 18525 и 1660.

Нетрудно заметить, что в пространстве профессиональной деятельности органов муниципальной власти происходила централизация властных полномочий с уровня сельских и городских поселений на уровень муниципальных районов.

1.2.1. Изменение численности муниципальных служащих

Не менее важно проанализировать изменение численности муниципальных служащих в условиях трансформационных изменений в территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В то же время наблюдался процесс сокращения числа муниципальных образований. С 1993 г до конца 2000 г. их количество сократилось с 25 до 12 тысяч. В частности в 16 субъектах РФ были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовали в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.[81]

Данными о численности муниципальных служащих в 1993 году мы не располагаем. В то же время сравнительный анализ динамики изменения их численности выявляет следующую картину: в 1996 году в 2000 году, по сравнению с 1996 годом число муниципальных служащих возросла о 128,1 тысячи человек до 448 тысяч, т.е. в 3,5 раза. Напомним, что количество муниципальных образований в этот период сократилось в 2,1 раза. В 2004 году муниципальных чиновников в России насчитывалось 470 тысяч человек. Как видим, тенденция увеличения муниципального чиновничества имела место и к уровню 1996 года она составила 3,7 раза.[82]

В дальнейшем наблюдается обратная тенденция. К примеру, общая численность муниципальных служащих на 1 ноября 2007 года, по данным субъектов РФ, составляла 328,3тыс. человек. В среднем на один городской округ в РФ приходится 271,8 муниципальных служащих, на муниципальный район – 73,5 муниципальных служащих, на городское поселение – 11,9 муниципальных служащих, на сельское поселение – 4,8 муниципальных служащих.[83]

1.2.2. Территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области и численность муниципальных служащих

Уставом Архангельской области, областным законом от 20 декабря 1995 года «О местном самоуправлении в Архангельской области» была закреплена одноуровневая модель территориальной организации местного самоуправлении в регионе.

В статье 4 «Государственно-территориальное устройство» Устава Архангельской области определено, что в состав Архангельской области входит 27 муниципальных образований. Из них 6 создано в городах областного значения (Архангельск, Коряжма, Котлас, Мирный, Новодвинск, Северодвинск), 18 – в границах бывших административно-территориальных единиц - сельских районов, 2 – на островных территориях (Соловецкий район, Новая Земля), 1 – в границах города Онеги и Онежского района».

Статья 2 областного закона от 1 октября 1997 года «О территориях муниципальных образований в Архангельской области и установлении их границ» установила территории 27 муниципальных образований и их границы.

Согласно областному закону от 23.09.2004 «О статусе и границах муниципальных образований в Архангельской области» № 259-вн.-ОЗ было создано 253 муниципальных образований (без НАО), в том числе 5 городских округов, 22 муниципальных района, 26 городских поселений и 200 сельских поселений.[84]

В 2014 году в Архангельской области насчитывалось 226 муниципальных образований, в том числе 7 городских округов, 19 муниципальных районов, 20 городских поселений, 180 сельских поселений.

Сокращение в основном произошло за счет городских и сельских и поселений. Появилось два новых городских округа: «Котлас» и «Новая Земля» (вместо муниципальных районов «Котлас», «Новая Земля»). Статус муниципального района утратило муниципальное образование «Соловецкий район». Оно стало сельским поселением «Соловецкое» и вошло в состав муниципального района «Приморский район».

Законом Ненецкого автономного округа от 6 января 2005 года «О статусе, административных центрах и границах муниципальных образований Ненецкого автономного округа» №540-ОЗ создано 21 муниципальное образование. Из них – 1 городской округ, 1 городское поселение, 1 муниципальный район, 18 сельских поселений.[85] В 2014 году численность и статус муниципальных образований не изменились.

На 1 сентября 2003 года в Архангельской области насчитывалось 4065 муниципальных служащих, на 1 октября 2013 года - соответственно 5071. За этот период численность муниципальных служащих в регионе возросла в 1,2 раза, или на 20%. В Ненецком автономном округе на 1 сентября 2003 года в органах местного самоуправления работало 173 муниципальных служащих, на 1 октября 2013 года – 438, т.е. их численность возросла в 2,5 раза.