Что должен знать чиновник, стремящийся достичь своего уровня некомпетентности
Изречение пророка Мухаммеда:
« Не назначайте на должность того,
кто добивается ее, и если назначите,
не ждите добра от него».[28]
Закон самовозрастания некомпетентности управленческого персонала впервые был открыт американским ученым Л.Д. Питером (1919—1989) из Южно-Калифорнийского университета. Его книга «Принцип Питера», написанная в соавторстве с Р. Холлом, выдержала более 30 изданий и была бестселлером 1969 г. Питер не применяет в своих работах понятие «закон», а все устойчивые нормы деятельности управленческого персонала называет принципами. Поэтому и основной открытый им закон он именует «Принцип Питера».
3.1.В чем сущность этого закона (принципа)?
«В иерархии — каждый служащий стремится достичь своего уровня некомпетентности».[29]
Вывод на первый взгляд кажется убийственным для гражданских и муниципальных служащих. Если согласиться с ним, то, как тогда быть с надеждами на служебную карьеру? Однако принцип Питера, как показывает изучение, не отвергает карьеры. Он только пытается предупредить, что возможности для карьеры у разных служащих различны. И наука, а также кадровые работники должны помочь каждому управленцу достаточно четко определиться в своих карьерных возможностях.
На самом деле, если времени и ступеней в управляющей подсистеме окажется достаточно, то каждый гражданский, муниципальный и другой служащий сможет подняться до того уровня, который предшествует уровню некомпетентности, и остаться на нем.
В развитии каждой управляющей подсистемы общая тенденция такова, что со времени каждая должность может быть замещена работником, недостаточно компетентным для выполнения своих обязанностей.
Однако своего уровня некомпетентности работники достигают не все сразу. На практике такие состояния управляющих подсистем, когда бы все служащие стали некомпетентными, не встречаются.
В большинстве случаев управляющие подсистемы выполняют основную часть своих функций для достижения официально провозглашенных целей. Кто же работает? Очевидно, необходимую работу выполняют те гражданские служащие, которые еще не достигли своего уровня некомпетентности.
Питер всех служащих делит на пять групп: сверхкомпетентные, компетентные, ограниченно компетентные, некомпетентные и сверхнекомпетентные. Для большинства управленческих организаций, в том числе и для государственного управления, считает он, «сверкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность».[30]
Обычная некомпетентность не служит причиной для увольнения. Она лишь преграда для повышения по службе. В то же время как сверхкомпетентность «подрывает иерархию и, таким образом нарушает первую заповедь всякой иерархической системы — иерархия должна быть сохранена любой ценой».[31] Служащие, принадлежащие к двум крайним группам — сверхкомпетентным и сверхнекомпетентным, — в равной степени подвергаются изгнанию. Обычно их увольняют вскоре после того, как наняли, и по одной и той же причине: их деятельность подрывает управляющую подсистему.
По мнению Питера, графическое изображение «полной кривой» в соотношении перечисленных пяти групп служащих может выглядеть следующим образом (рис. 3). Если попытаться определить процентное соотношение между указанными группами управленческого персонала, то цифры обычно приближаются к следующим величинам: ограниченно компетентные — по 33% с каждой стороны разделительной линии «медиана»; компетентные и некомпетентные — по 16% каждая; сверхкомпетентные и сверхнекомпетентные — по 1% каждая.
Рис. 3. Кривая компетентности управленческого персонала по Л.Д. Питеру
Ни одному политологу не удалось пока должным образом выяснить, как работает машина государственного управления, с надлежащей степенью точности предсказать политическое будущее. Питер показал, что капиталистическая и социалистическая системы имеют одинаковое свойство накапливать в своих структурах избыточный и некомпетентный персонал. В современных иерархических системах работники перемещаются снизу вверх, чтобы заполнить вакансии, образовавшиеся по причине передвижения работников на еще более высокие посты, а также вследствие отставок, выходов на пенсию, увольнений и смертей. Существует также тенденция к тому, чтобы число должностных продвижений не оставалось минимальным.[32]
Кстати, Джон Оуэл выделял четыре этапа уровня роста компетентности менеджера
1. Неосознанная некомпетентность.
2. Осознанная некомпетентность.
3. Осознанная компетентность.
4. Неосознанная компетентность.[33]
3.2.Каковы формы продвижения по службе, с точки зрения автора?
Продвижение по результату. В организациях, где работа оценивается по ее соответствию поставленным и поддающимся измерению целям, есть возможность продвигать работника сообразно его заслугам в достижении этих целей (широко используется, например, в государственной службе США).
Продвижение по усердию. В этом случае служащего ценят за исполнительность, аккуратность, соблюдение правил и процедур, за то, что он соглашается с начальником и смеется его шуткам, за улыбки, обращенные к вышестоящим, и за участие в служебных интригах на стороне начальства.
Продвижение на основе предпочтительности, которая бывает двух видов — гласная и тайная. Гласная предпочтительность означает, какие качества работника принимаются за признаки компетентности, и это может быть даже отражено в публичном заявлении по кадровой политике. Тайная предпочтительность основана на личных привязанностях и антипатиях, на скрытых пристрастиях тех, кто стоит у кормила власти.
Продвижение по старшинству или продвижение по стажу, с помощью которого профсоюзы хотели противостоять несправедливости продвижений, основанных на предпочтительности.
Продвижение с участием кандидата формально имеет демократический характер, но реально назначение на новую должность вступает в силу лишь при согласии начальства.
По мнению Питера, каждая новая иерархия сначала проявляет значительную компетентность, но потом вызревает в бюрократическое нагромождение информационных и организационных несуразностей. Она успевает проявить себя с хорошей стороны, прежде чем погрузится в динамическую бездеятельность.
Внутри иерархии каждое звено имеет свой коэффициент полезности, или индикатор статуса. Любой служащий может этот коэффициент повышать или понижать. Итоговый показатель колеблется.
В этот период индикатор должностного статуса данного служащего будет возрастать пропорционально его вкладу в общую компетентность. Если компетентные люди будут последовательно сменять друг друга на этой должности, то индикатор ее статуса будет расти и дальше. Если на большинстве должностей в данной иерархии окажутся компетентные работники, то и сама иерархия в целом возвысится до статуса полезного учреждения.
Однако по мере того, как иерархия достигает своей зрелости, бюрократическое загрязнение ограничивает эффективность работы компетентных индивидуумов и одновременно защищает некомпетентность тех, кто добрался до своей последней черты («Питеров затык»).
Каждый некомпетентный работник снижает коэффициент полезности занимаемой им должности. Сменяя друг друга, некомпетентные служащие сводят этот коэффициент к нулю. Со временем иерархия в целом приходит к упадку.
3.3.Неэтичные формы делания служащими своей карьеры
В предкризисных и кризисных условиях служащие вынуждены бывают использовать неэтичные формы делания своей карьеры. Питер дает характеристику таким формам, как «рука», «отцовы сапоги», «локти», «возвышение пинком», «изящно-в-сторону» и др.
3.3.1. «Рука»
«Рука» способна ускорить ваше продвижение по иерархической лестнице. Добиваться служебного повышения с помощью «руки» есть нечто такое, что обычно вызывает осуждение сослуживцев, тем более, если она тащит вверх не их, а других. (С.104) Чиновник, продвигающийся по милости «руки», не пользуется симпатиями коллег, которые выражают свои чувства нелестными замечаниями относительно его некомпетентности. Пересудами на счет некомпетентности своего сослуживца они лишь прикрывают зависть к тем, у кого есть «рука».
Как ею обзавестись?
1. Найдите покровителя. Обычно покровитель есть лицо, возвышающееся над вами в иерархии и располагающее возможностью помочь вашему продвижению по службе. Иногда требуется потратить немало сил, чтобы выяснить, кто действительно обладает такой возможностью, а кто нет.
2. Заинтересуйте покровителя. Незаинтересованный покровитель, как правило, реальным покровителем не является. Позаботьтесь о том, чтобы покровитель имел какой-нибудь выигрыш в случае, если он поможет вам продвинуться в иерархии повыше, и обязательно что-нибудь проиграет, если в такой помощи откажет. В том случае, если не сможете осуществить данную акцию, значит, вы уже достигли своего уровня некомпетентности.
3. Выбирайтесь из-под застрявшего. В иерархии иногда складываются ситуации, когда ни от ваших собственных усилий, ни от «руки» в лице вашего покровителя не будет никакого толку, если должность, которую вы хотите получить в порядке повышения, занята человеком, достигшим своего уровня некомпетентности. Чтобы попасть на искомую должность, вам надлежит устремиться в другой, свободный для движения канал (другой орган).
4. Проявляйте гибкость. Если данный покровитель не поднимается на более высокий пост, дальнейшее использование «руки» предполагает необходимость найти другого покровителя, способного двигаться выше. Так что будьте готовы в нужный момент отказать в своей преданности нынешнему покровителю и передать ее другому, повыше рангом.
5. Имейте побольше «рук». В большинстве случаев покровители общаются между собой и, поминая вас в разговорах, постоянно укрепляют друг друга во мнении о ваших высоких достоинствах и в желании вам посодействовать. При наличии одного-единственного покровителя вы лишаетесь этого преимущества. Р. Халл (соавтор Питера) вывел даже теорему: «Общая тяговая сила нескольких покровителей равна сумме их индивидуальных сил, помноженной на число покровителей».[34]
3.3.2. «Локти»
«Локти» способны обеспечить карьеру чиновнику за счет его «суперактивности». Чаще всего они проявляют себя в непомерном увлечении такими занятиями, как учеба, повышение профессиональной квалификации и курсы самосовершенствования. В отдельных случаях, особенно в небольших иерархиях, такого рода занятия могут привести к повышению компетентности настолько, что это скажется на ускорении служебного роста. В больших иерархиях, где правило старшинства сказывается сильнее, этот эффект не наблюдается. То же самое относится и к другим способам самовыражения «локтей»: скажем, являться на службу ни свет ни заря и торчать в кабинете допоздна. Подобные коварные приемы в духе Макиавелли вызывают восхищение у части коллег. Но это ничего не дает, поскольку оно уравновешивается неприязнью, вызываемой у других.
Несомненно, «рука» сильнее «локтей», поскольку ломает сплошь и рядом правило старшинства, тогда как «локтям» это редко удается сделать.
Существует две причины, по которым сила «локтей» часто преувеличивается. Первая — это упрямо сохраняемое многими убеждение, будто тот, кто шевелит «локтями», больше прочих заслуживает продвижения по службе. Это убеждение, конечно, лишено какой бы то ни было научной основы. Здесь сказываются моралистические заблуждения. Вторая причина связана с ошибкой, при которой неопытные наблюдатели преувеличивают силу «локтей», так как не умеют заметить, что многие люди, энергично работающие локтями, страдают синдромом псевдоуспеха. Они то и дело жалуются на нервное истощение, язву желудка, бессонницу.
Итак, подведем итог. Формы продвижения по службе: 1) по результату; 2) по усердию; 3) на основе предпочтительности; 4) по старшинству; 5) с участием кандидата.
Неэтичные формы делания своей карьеры: ≪рука≫, ≪отцовы сапоги≫, ≪локти≫, ≪возвышение пинком≫, ≪изящно-в-сторону≫.
Как обзавестись ≪рукой≫: 1) найдите покровителя, 2) заинтересуйте покровителя, 3) выберитесь из-под застрявшего, 4) проявляйте гибкость, 5) имейте побольше ≪рук≫.
Тема 8. Менеджер-чиновник на государственной и муниципальной службе
Вопросы для рассмотрения
1. Статус и роли менеджера-чиновника в профессиональной деятельности на государственной и муниципальной службе.
2. Городские управляющие в системе муниципальной службы в США.
1. Статус и роли менеджера-чиновника в профессиональной деятельности на государственной и муниципальной службе.
В сфере управления трансформационным российским обществом происходит процесс взаимопроникновения и взаимодействия двух культур управления - «менеджерской» и «чиновничьей» (государственно-административной). Этот процесс, противоречивый по своей направленности и содержанию, характеризуется появлением ряда парадоксов в общественном сознании, которые нашли свое отражение в практике государственного и муниципального управления. «Революция менеджеров», перейдя границы своей «производственной территории», распространяется на те сферы жизнедеятельности российского общества, управление которыми в истории России традиционно осуществлялось государственной бюрократией с ее сложившейся управленческой культурой.
Термины «менеджер-чиновник» (А.А. Одинцов), новый «чиновник-менеджер» (Лексин В.Н. и др.) «государственный служащий-менеджер» (В.В. Яновский и др.) введены в научный оборот представителями экономической науки.[35]
На наш взгляд, в самих понятиях «чиновник-менеджер» или «менеджер- чиновник» в государственном и муниципальном управлении содержатся два взаимоисключающих начала, которые в научно-теоретическом плане должны по идее дополнять друг друга. В нем прослеживается попытка их взаимопроникновения, сближения и взаимообогащения. Поиск научного компромисса в данном вопросе возможен, на наш взгляд, при условии выработки ясного и четкого определения статуса чиновника-менеджера (менеджера-чиновника) и анализа содержания его деятельности в системе государственного и муниципального управления. Как мне представляется, несмотря на схожесть двух искомых понятий, в них отражается, по существу, два подхода к организации профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих. В первом случае – чиновник-менеджер - речь идет о преобладающей роли административно-бюрократического подхода в государственном и муниципальном управлении с использованием некоторых менеджерских технологий. Второй подход – менеджер-чиновник – означает внедрение менеджеризма как основополагающего вида управленческой деятельности органов государственной и муниципальной власти.
К данному вопросу мы еще вернемся, а сейчас обратимся к организационно-правовому статусу чиновника-менеджера, содержанию его профессиональной деятельности. А для этого необходимо уточнить сущность понятий «менеджер», «специалист», «чиновник», «служащий»
1.1. О сущности понятия «менеджер»
Обратимся к анализу понятия «менеджер».В настоящее время, на наш взгляд, в общественных науках имеет место расширительное толкование данного термина. Э.М. Коротков совершенно справедливо обращает внимание на «существующую тенденцию к девальвации самого понятия менеджер».[36] Это обусловлено, по нашему мнению, с попытками распространения менеджмента на все сферы общественной жизни и на управление обществом в целом.
К. Клок, Дж. Голдсмит обращают внимание на этимологию слова менеджер, ссылаясь на мнение Хейне фон Фостера, который указывает на его отношение к рукам, так как имеет тот же корень, что и слово manacle – кандалы, оковы.[37] В этом контексте, как отмечают авторы, менеджер предстает в качестве прямого, практического средства, посредством которого насаждают жесткий контроль, регламент, формальные требования и навязывают процедуру и политику, характерные для определенных систем и структур.[38] Поэтому «здесь вполне аналогия с прессом, с усилием распихивающим живых людей по квадратным ячейкам организационной структуры».[39]
В «Большом толковом социологическом словаре (Collins)» под менеджером понимается человек, отвечающий за координацию и контроль за организацией труда.[40]
В понимании российских исследователей (А.А. Одинцов) менеджер - это – участник (работник, член) организации, который осуществляет профессиональную управленческую деятельность и решает задачи управления.[41] Словом, основное содержание деятельности менеджера – управление, руководство людьми, и это является главной особенностью профессии менеджера».[42]
В любой социальной системе центральным, системообразующим фактором является человек (менеджер), выполняющий управленческую деятельность на основе соответствующих научных принципов с применением специальных приемов, методов, форм и средств.[43]
Правда, Дж. Оуэн придерживается несколько иного мнения. «Менеджеры не любят, - пишет он, - когда их сравнивают с торговыми агентами, но хорошие менеджеры занимаются продажей постоянно. Их бизнес - продавать идеи боссам, коллегам, персоналу».[44] Вместе с тем он отмечает, что «каждый менеджер должен действовать как лидер», хотя «большинство менеджеров представляют собой нечто среднее между администратором и лидером».[45]
И тут же он замечает: «Менеджеры - животные стадные. В гуще толпы меньше риска и больше шансов на выживание».[46] «Корпорации, как и менеджеры, продолжает Дж. Оуэн, - стадные создания, чем открывается прямой путь к краху».[47]
Справедливости ради, необходимо ответить, что далеко не все специалисты в области менеджмента, как за рубежом, так и в нашей стране, разделяют взгляды Дж. Оуэна. Но, как мне кажется, в ней есть определенная доля истины. И ее следует учитывать при рассмотрении вопроса о «чиновнике-менеджере».
1.2. Нужны ли менеджеры в государственном и муниципальном управлении в современной России?
Обратимся к дискуссии, которая имеет место среди исследователей. Ее центральной темой является вопросы совершенствования системы государственного и муниципального власти, повышения их эффективности при сохранении технологий административно-бюрократического управления, а также создания модели государственного и муниципального менеджмента.
Одни исследователи (В.И. Кнорринг и др.) считают, что тотальная вестернизация российского общества распространилась не только на политическую, экономическую и духовную сферу, но она коснулась и научной терминологии. При этом нельзя термины «государственное управление» и «государственный менеджмент» рассматривать как синонимы. Если государственное управление направлено на решение общенациональных задач, то менеджмент — на максимизацию прибыли конкретной фирмы. Государственное управление осуществляет бюджетное распределение финансовых средств, тогда как менеджмент основан на частных инвестициях в рыночную деятельность и т.д.[48]
Критике подвергаются проявления вельможной авторитарности и бюрократического крючкотворства в сфере так называемого «государственного менеджмента». Поэтому поднимается вопрос: насколько оправдано и корректно ли столь широкое применение термина «менеджер» в теории и практике государственного и муниципального управления? [49]
Однако имеет место и другая точка зрения. Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц.
Основные постулаты менеджеризма можно свести к следующим пяти основным положениям:
1.Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности госучреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства.
2. Рыночная оценка деятельности госструктур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов.
3. Приватизация многих направлений деятельности государственных агентств, когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту.
4. Децентрализация управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики.
5. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. [50]
При таком взгляде на государственный менеджмент закономерным является вопрос о новом статусе государственного гражданского служащего, т.е. статусе менеджера или менеджера-чиновника?
Если обобщить вышеприведенные высказывания о профессии менеджера, то нетрудно убедиться в далеко неадекватной оценке создаваемого образа в общественных науках. По-видимому, мы имеем нечто среднее между менеджером и администратором, менеджером и лидером, менеджером и специалистом, наконец, менеджером и организатором.
Возникает несколько закономерных вопросов: «Не содержат ли эти понятия противоречивые, взаимоисключающие друг друга начала?» «Или, наоборот, в условиях трансформационного российского общества происходит их сближение?» «Если менеджера рассматривать как специалиста, то к какой группе специалистов его можно относить: к узкопрофильной или широкопрофильной?» В каких сферах деятельность менеджера будет носить узкопрофильный, а в каких - широкопрофильный характер?»
1.3. Каждый специалист – это менеджер?
Рассмотрим образ специалиста-менеджера. Можно согласиться с мнением Э.М. Короткова, который отмечает, что «у нас сложилось неправильное понимание того, что такое специалист». Нередко под специалистом понимается человек, освоивший определенное количество навыков в некоторой сфере деятельности. Отсюда и стремление, с одной стороны, дать знания, обслуживающие как бы получение этих навыков, а с другой - возникает необходимость привить эти навыки. Данный подход в образовании обусловлен тем, что сфера будущей деятельности этого специалиста сферу деятельности носит весьма ограниченный характер, что обуславливается потребностями профессионализма, необходимостью лучше закрепить эти навыки.
Специалист может быть и широкопрофильным и узкопрофильным. Широкопрофильный специалист предстает как специалист, имеющий профессиональные навыки обобщения практических проблем, переключения на новые, смежные проблемы, это специалист системного использования методов анализа, способный глубоко понять проблему и найти нетрадиционное ее решение.[51] Возникает закономерный вопрос: «Какого специалиста в области государственного и муниципального управления - широкопрофильного или узкопрофильного - призвана осуществлять подготовку высшая школа?»
Как показывает анализ обобщенных нами данных, мы имеем дело с очевидным парадоксом. Его суть состоит в том, что государственный стандарт по существу «узаконивал» требования, в соответствии с которыми высшей школе предлагается одновременно, с одной стороны, готовить широкопрофильных специалистов-менеджеров в области государственного и муниципального управления, а с другой - узкопрофильных специалистов-менеджеров в сфере управления организациями и подразделениями системы государственного и муниципального управления.
На наш взгляд, такой подход является не совсем правомерным. При нынешней системе подготовки специалистов в данной сфере социального управления решение этой задачи в рамках существующей специальности ГИМу связано с определенными трудностями. Для каких организаций системы государственного и муниципального управления возможна подготовка в рамках одной специальности одновременно специалистов широкого и узкого профиля с квалификацией «менеджер»? Ответ очевиден – только для предприятий и учреждений, функционирующих на базе государственной и муниципальной собственности.
Что же касается обучения широкопрофильных специалистов-менеджеров, то рамки данной специализации являются слишком «узкими», да и осуществить такую подготовку возможно лишь на базе соответствующего профессионального образования и наличия обязательного стажа профессиональной деятельности в органах власти и управления, опыта управленческой работы в других организациях.
Как показывает опыт и практика, органы государственной и муниципальной власти и управления испытывают в первую очередь потребность в узкопрофильных специалистах (экономисты, инженеры, информатики, юристы, оценщики имущества и др.). Что же касается менеджеров, то возможность их использования весьма ограничена в этих органах и требует специальной подготовки для занятия должностей в так называемых отраслевых службах.
1.4. Чиновник (служащий)- менеджер в теории государственного и муниципального управления
Авторы учебного пособия «Введениев специальность «Государственное и муниципальное управление» используют понятие «государственный служащий-менеджер». В.Н. Лексин и др. авторы ввели термин новый «чиновник-менеджер». А.А. Одинцов применяет понятие «менеджер-чиновник».
Служащий (чиновник). Изначально служащим называли выходца из нижних социальных слоёв, нанятого для исполнения определённых служебных обязанностей и получившего относительно привилегированное место. В настоящее же время это специальный термин, включённый в аппарат трудового и социального права многих государств и применяемый в отношении лиц, занятых преимущественно умственным трудом. Их статус отличается от статуса других наёмных работников прежде всего формой оплаты труда – месячным окладом, более выгодными условиями социального страхования, и, как правило, более высокой престижностью профессии (английской выражение: white collar worker – «белые воротнички»).[52]
В Российской Федерации приняты федеральные законы о государственной (гражданской) службе и муниципальной службе. В субъектах РФ и на федеральном уровне утверждены реестры государственных гражданских и муниципальных должностей. В них регулируются вопросы правового статуса гражданских и муниципальных служащих, их права и обязанности и т.д. Обратим внимание на тот факт, что в классификации гражданских и муниципальных должностей присутствуют понятия «гражданский (муниципальный) служащий», «специалист» И вместе с тем в них не используются термины «менеджер», «государственный менеджер», «муниципальный менеджер», «Отсутствуют также такие понятия как « государственный чиновник» и «муниципальный чиновник».
Как правило, под чиновником понимают государственного служащего, имеющего чин, служебное звание. Вместе в чиновнике видят человека, который ведет свою работу равнодушно, бюрократически, без интереса. В этой связи – чиновничество, чиновничий аппарат, чинуша.[53] В европейских странах распространено понятие «муниципальный чиновник». В принципе, оно идентично российскому определению муниципального служащего, если речь идёт о профессиональных работниках на службе интересам местного сообщества.[54]
1.4.1. В теории государственного управления
В теории государственного управления превалирует позиция сторонников, согласно которой образ государственного служащего предстает в облике менеджера-чиновника. Ему приписывается направляющая, формирующая, структурирующая, и в целом организующая роль. При этом организаторская роль считается во всех случаях главенствующей для руководителя (менеджера-чиновника). Менеджер-чиновник может выступать в девяти, как минимум, ролей. Это - администратор, организатор, профессионал -специалист, общественный деятель, преподаватель, психолог, воспитатель, консультант, ученый.[55]
Основными видами его профессиональной деятельности являются управленческая, организационная, научно-исследовательская, инновационная, методическая, консультативная, образовательная.[56]
Менеджер-чиновник принимает участие в разработке политических решений, помогает политикам оценить возможные результаты проводимой политики, выступает как аналитик и эксперт, информируя об уровне знаний в определенной области. Он адаптирует стратегические цели к решениям на среднем и нижнем уровнях, увязывая их с новыми политическими направлениями. В его функции входит организация внедрение решений, принятых на уровне большой политики, воплощает их в конкретные документы и деятельность.[57]
Выделяют следующие признаки менеджера-чиновника:
1) анализ, оценка и прогнозирование развития политических и социально-экономических процессов;
2) объективное информирование высшего руководства страны, министров, представительных органов, глав администраций о положении дел на вверенном им участке;
3) оказание консалтинговых услуг политикам на основе анализа информации и оценки альтернативных вариантов возможных решений;
4) проведение в жизнь принятых официальными властями, законов, решений и постановлений;
5) обеспечение высокой результативности государственного и муниципального управления;
6) отчетность структур государственного и муниципального управления перед вышестоящими должностными лицами и соответствующими представительными органами, прежде всего, по вопросам социальной и экономической эффективности.[58]
1.4.2.Менеджер-чиновник в органах муниципальной власти и управления
По мнению ряда исследователей (В.Г. Попов и др.), деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника. Под ней понимается управленческая деятельность в области местного самоуправления, которую можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. Поэтому в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.[59] Можно ли его рассматривать в качестве «чиновника-менеджера» - ответа нет.
К муниципальному менеджеру-чиновнику предъявляются следующие требования. Ондолжен:
1) сознавать, что муниципалитет - это не производство, и основной целью муниципального управления является не извлечение прибыли или увеличение доходов бюджета, а удовлетворение потребностей населения;
2) сознавать, что муниципальное управление возможно только как стратегическое управление, умение сочетать решение текущих и перспективных задач; при решении текущих задач видеть их связь с перспективой;
3) знать, что муниципальное управление возможно только при вовлечении населения в этот процесс, уметь привлекать к процессу управления различные местные сообщества;
4) уметь отделять функции муниципального управления от прямой хозяйственной деятельности, сознавать вред от смешения этих функций;
5) видеть связь и взаимозависимость между всеми сферами и процессами муниципального управления, знать, что действия в одной сфере дают косвенный эффект в других сферах, уметь предвидеть этот эффект;
6) сознавать важность и преимущества нормативно-правового регулирования различных сфер муниципальной деятельности перед волевыми решениями даже квалифицированного руководителя, способствовать созданию местной нормативно-правовой базы.[60]
В теории муниципального управления введены в научный оборот понятия «муниципальный менеджер» и «муниципальный управляющий». Одни исследователи считают, что речь идет о профессиональном управляющем, лидере, предпринимателе, создателе новых систем экономического саморазвития, т.е. специалисте по организации развития и саморазвития первичных ячеек общества, которые научились делать события случившимися. И далее следует вывод: «Таким образом, муниципальный менеджер – это не просто руководитель, руководитель-предприниматель, это создатель новых муниципальных, социально-экономических систем, качественно превосходящих существующее».[61] Согласно другой точке зрения, в самом общем виде муниципальный управленец – это сотрудник по оказанию услуг клиентам-гражданам, по удовлетворению их спроса и потребности.[62]
Вместе с тем в федеральном законодательстве о местном самоуправлении предусматривается введение должности главы администрации муниципального образования. Причем эту должность может исполнять избранный населением глава муниципального образования, либо прошедший конкурс и утвержденный представительным органом муниципального образования человек, который по своему правовому статусу занимает чиновничью должность. По существу, в законодательстве ничего не говорится о статусе главы администрации как управляющего муниципальным хозяйством. Его в теории и практике муниципального управления довольно часто называют «сити-менеджером». На наш взгляд, это абсолютно не правовая трактовка должности главы администрации муниципального образования.
В то же время возникает вопрос о правовом статусе главы муниципального образования, избранного населением. Его население избирало не в качестве главы администрации, а, в качестве представителя городского или сельского (местного) сообщества или нескольких местных сообществ. Его роли в данном случае совершенно другие – представлять и защищать интересы населения, руководить представительным органом муниципального образования, развивать местное самоуправление и т.д. Словом, глава муниципального образования, прежде всего «играет свою роль» на поле регионального и местного политического пространства. но не в сфере управления муниципальным хозяйством. Если он возглавляет администрацию муниципального образования, то он занимает чиновничью должность, т.е. будет сидеть на двух стульях. Об устойчивости такого положения весьма точно и едко подметил в своей эпиграмме светлейший князь времен императрицы Екатерины Великой граф Григорий Потемкин.
«Сидеть меж стульев двух - дилемма,
Не стоит ломаного су:
Малейший сдвиг – и вся система
Трещит, а ж… на весу!
Но все ж, назначенный указом
На самый видный из постов,
Уселся на два стула разом
Огромной задницей Хвостов!»[63]
Комментарии, на наш взгляд, излишни. Ясно только одно, что избирать населению необходимо главу муниципального образования, который будет занимать одно муниципальное кресло, т.е. находиться на выборной должности – главы муниципального образования как руководителя представительного органа местного самоуправления.
1.4.3.Основные особенности профессиональной деятельности менеджера-чиновника в сфере государственного и муниципального управления
В чем же состоят основные особенности профессиональной деятельностименеджера-чиновника в сфере государственного и муниципального управления? По мнению специалистов, они заключаются в следующем.
1. Неопределенностью условий принятия решений, что связывается с дефицитом информации и времени для выработки обоснованных критериев выбора управленческого решения.
2. Высоким уровнем рисков.
3. Повышенной ответственностью менеджера-чиновника за последствия принимаемых решений. При этом обращается внимание на моральную сторону ответственности в случае негативных последствий.
4. Положением, при котором менеджер-чиновник является одновременно руководителем и подчиненным.
5. Особыми (повышенными) требованиями, предъявляемыми к уровню профессионализма менеджера-чиновника, - к знаниям, навыкам, уровню образования и качеству воспитания, а также к нравственным и деловым качествам руководителя.
6. Наличием значительного конфликтного потенциала во взаимодействии руководителя и подчиненного, руководителя и коллектива, между руководителями, между различными организациями и т.д.
7. Преобладанием в деятельности общения, весьма высокой интенсивностью контактов субъекта управления с другими людьми.
8. Отражением в управленческих ситуациях особенностей личности руководителя и более того порождением определенных ситуаций мировоззрением и миропониманием самого руководителя.
9. Определяющим влиянием, которое оказывают на содержание управленческих решений личные качества и интересы самого менеджера-чиновника, принимающего это решение.
10. Конкурентным характером взаимодействия интересов представителей различных звеньев и уровней управления деятельностью организации, которые в большинстве случаев не совпадают.
11. Уникальностью управленческих ситуаций, каждая из которых существенно отличается от других.[64]
1.4.4. Менеджер-чиновник – в роли «великого Гудвина» на государственной и муниципальной службе
Во-первых, отметим в сочетании «менеджер-чиновник» приоритет отдается именно менеджеру, тогда как чиновник отодвинут на второй план. Во-вторых, подчеркнем собирательный характер образа «менеджера-чиновника», который вбирает в себя черты профессий, казалось бы, не совместимых с характером его деятельности (например, менеджер-чиновник-воспитатель и др.). В-третьих, обратим внимание на довольно большой набор видов профессиональной деятельности менеджера-чиновника. В целом, возникает ощущение, что мы имеем дело не с профессиональными чиновниками, а со специалистами (как раньше называли служащими) разного рода учреждений (школа, институт и т.п.). В- четвертых, речь идет о расширительном толковании термина «менеджер», который вкупе с понятием «чиновник» одномоментно превратился в великого Гудвина с множеством не присущих ему ролей. Все получается как в сказке: сегодня менеджер-чиновник - «и жнец и на дуде игрец». Только соответствует ли создаваемый в теории образ менеджера-чиновника реальной практике государственного и муниципального управления? И как укладывается этот образ с институционально-правовым статусом российского государственного гражданского и муниципального служащего?
В обыденном сознании российских граждан государственный или муниципальный служащий ассоциируется с образом чиновника-бюрократа. Словосочетание «чиновник-менеджер» сродни пушкинскому выражению «барышня-крестьянка». Процесс превращения «чиновника-бюрократа в «чиновника-менеджера» и, наоборот, в государственном и муниципальном управлении носит противоречивый характер. Он принял такие формы, которые скорее не только дискредитируют создаваемый в научной литературе новый образ российского чиновничества, сколько способствуют на практике возрождению его худших черт и качеств, характерных для времен Н.В. Гоголя и Н.Е. Салтыкова-Щедрина. Парадокс как раз и состоит в том, что внедряемый образ «чиновника-менеджера» в реальности предстает в образе «бюрократа», который представляет собой совокупность противоречивых начал в государственном и муниципальном управлении: чиновник (служащий) + менеджер = бюрократ. Что это такое, не могут дать внятного ответа ни научная общественность, ни сами чиновники, ни тем более российские обыватели.
Дата добавления: 2016-03-22; просмотров: 2576;