Городские управляющие в системе муниципальной службы в США

Кто такой городской управляющий?

Специфику деятельности профессионала в сфере местного самоуправления и соответствующую её эволюцию системы подготовки кадров хорошо иллюстрирует опыт одной из стран с развитой системой самоуправления – США.

Так, тезис гениального учёного А. Эйнштейна: «Чтобы выжить, нам необходимо изменить стиль мышления» подтверждается всей историей развития управленческой мысли, практикой современного менеджмента и его современной культурой освоения рыночного пространства.[65]

Интересно мнение городского управляющего города Оквуда (штат Огайо) Дэвида Фоэлла: «Я чувствовал, что местное самоуправление осталось единственной сферой, где можно было сохранить предпринимательский дух и, в то же время, использовать свои творческие способности и интеллект для служения обществу».[66]

Менеджер — профессиональ­ный управляющий, человек, обладающий специальными знания­ми, талантом и определенными навыками в области организации производства и управления. Менеджер не является владельцем фирмы (организации), хотя и может владеть частью ее акций, он работает по найму независимо от уровня управления, его профессиональной подготовки и практического опыта работы.

Каждый муниципальный менеджер независимо от того, какое место он занимает в иерархии исполнительной власти и какие цели перед ним поставлены, рассматривается как ру­ководитель конкретного участка. Он имеет собственное пред­ставление об идеальной организации работы. Каждый из них нанят по контракту, согласно которому он имеет права и обя­занности, несет ответственность за результаты работы. Если управляющий в организации может наладить устойчивые социальные связи ме­жду своими сотрудниками, то она сможет предоставлять лучшие услуги своему сообществу. Служащим необходимо видеть друг друга чаще, делиться как профессиональной, так и личной информацией и ново­стями, развивать чувство товарищества. Их должностные позиции в иерархии организации не должны мешать созданию команды.[67]

Распространённый на Западе тип организации социально-экономического развития местно­го сообщества как корпорации определяет принципиально но­вую схему управления «население — акционеры — совет — ме­неджмент». Она является зеркальным отражением системы «на­селение — избиратели — представительная власть — админист­рация», реализованной в сфере политического управления, главная цель которой — создание ясно очерченной и эффектив­ной системы контроля (отчетности и подотчетности).[68]

Структуры муниципального управления определяют разделение полномочий и ответственности между выборными и назначаемыми должностными лицами города. Так, в Соединённых Штатов в результате эволюционного развития местного самоуправления сложились четыре основные формы: мэр – совет, совет – управляющий, комиссия и Городское собрание. Традиционной является форма «мэр – совет». До сих пор она весьма распространена.

2.2. Особенности формы муниципального городского управления «совет - управляющий (менеджер)»

Особый интерес представляет такая форма муниципального управления как «совет – менеджер». Данная форма является чисто амеиканским нововведением в практику муниципального управле­ния. Впервые она была реализована в городе Стонтоне, штат Вирджиния, где в 1908 году двухпалатный городской совет принял постановление, учреждающее должность «генерального менеджера». Заметим, что впоследствии, на протяжении всего ХХ века, использование именно этой формы в муниципальном управлении росло быстрее других.[69]

По своей структуре план совета во главе с менеджером, как упоминалось ранее, имеет сходство с частной корпорацией, в которой избиратели, совет и менеджер организационно сравнимы с акционерами, советом директоров и генеральным директором корпорации. При этом директивным законодательным органом является совет.

При этой системе управления формально сохраняется дол­жность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия, и нет права вето.

Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более ин­тегрированным.

Необходимо отметить, что появление формы «совет — менеджер» отражает объек­тивную необходимость в квалифицированном, профессиональ­ном руководстве сложным комплексом хозяйственных и со­циальных служб современного города.

По мнению Дэвида Фоэлла, основными преимуществами системы «управляющий – совет» является ее способность быстро решать конкретные про­блемы. Он считает рассматриваемую систему лучшей и с философской, и с прикладной точек зрения. Другие системы отличаются от нее тем, что более хитроумны в политическом смысле, чем следовало бы.[70]

Руководство со стороны сильного мэра, безусловно, важно во всех городах. Однако, при условии, что из­бранный мэр выступает от имени сообщества и спокойно дает возможность городскому управляющему делать ту работу, кото­рую его (или ее) назначили делать.

В одном из интервью Джон Фишбах, городской управляющий города Лейк Форест (штат Иллинойс), отмечал, что включение профессионального управления в местное самоуправление является сильной стороной. Умные депутаты Совета и человек на должности управляющего гарантируют качество управления сообществом, поскольку все сообщества нуждаются в профессиональном управлении.[71]

2.3. Статус и функции городского управляющего

Менеджер – профессиональный городской управляющий. В его обязанности входит руководство муниципальными делами. Он назначается советом, несёт перед ним ответственность и может увольняться советом. К тому же, менеджер занимает свой пост лишь до тех пор, пока его работа удовлетворяет совет.

Менеджеры рекрутируются из «деловой» среды, либо являются профессиональными чиновни­ками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.

Менеджеру дается право подбирать руководителей важней­ших департаментов и служб, утверждение которых в должности осуществляется советом. Второстепенные чиновники назнача­ются самим менеджером. Он непосредственно направляет и ко­ординирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, уча­ствует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

Таким образом, явное преимущество данной формы управления заключается в том, что когда городом руководит профессиональный менеджер, руководство носит деловой, профессиональный характер. И, в свою очередь, представляя население, совет сохраняет функции политического контроля. Однако, с другой стороны, менеджер не несёт прямой ответственности перед избирателями, обладающими лишь косвенным контролем над администратором, назначенным советом. Представляется возможной ситуация, что менеджер может быть лишь чужаком, которому поручают руководство муниципальными делами и который сегодня здесь, а завтра там, а город для него – лишь ступень в карьере.[72]

Следует помнить, что менеджеры в общественном секторе не имеют столько времени и таких ресурсов, которые зачастую находятся в распоряжении менеджеров в мире бизнеса. Важно и то, что они не имеют воз­можности отбирать или выбирать рынок по своему вкусу. Исключительная напряженность работы в об­щественном секторе создает такой фильтр, что через него в состоянии пройти только те, кто в высокой степени мотивирован и имеет большие прирожденные способности и приобретенные навыки.[73] Поэтому компенсация за такую службу должна быть соответствующей, чтобы удержать от ухода с нее. И отметим, что профессиональным городским управляющим в США достаточно хорошо платят.

Таким образом, институт городских управляющих весьма распространён в современных Соединённых Штатах. Главными его особенностями, с помощью которых, безусловно, достигаются конкурентные преимущества в местном самоуправлении, являются – профессионализм и гибкость (адаптивность). Однако, очевидно, что подобная служба высокомотивированных личностей должна быть соответственно вознаграждена.

Система «совет — менеджер» получила в США широкое распространение. В настоящее время она преобладает в го­родах с населением от 25 до 250 тысяч человек и немногим уступает системе «мэр — совет» среди городов с числом жите­лей от 5 до 25 тысяч и от 250 до 500 тысяч. Ее обычно принима­ют новые, быстрорастущие средние и небольшие города, от­носительно однородные по социальному составу населения. Не применяется система «совет – менеджер» в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.[74]

Институт «муниципальных менеджеров» получил распространение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и других странах. Отметим, что в скандинавских странах в настоящее время действует следующая тенденция: при разработке конкретной политики на местном уровне больший упор делается на эффективность местной власти в оказании услуг, чем на участие граждан в управлении делами муниципалитета. Одновременно набирает силу подход, согласно которому политика рассматривается как нечто такое, что должно быть сведено к минимуму.[75] Таким образом, когда упор делается на услуги, приобретают значение потребности. Следовательно, граждане становятся потребителями, а муниципалитеты – производителями; экономическая лексика заменяет политический словарь, и местные проблемы решают уже профессиональные управляющие.

Вместо заключения

Зададимся вопросом: «Почему депутаты представительных органов и мэры городов Архангельской области выступают против введения системы муниципального управления «совет - городской управляющий» в городских округах?»

Ответ на него мы найдем в выражении бывшего министра финансов постсоветской России Александра Лившица: «Делится надо». Правда, Лившиц имел в виду деньги, а мы имеем в виду власт», которую под видом местного самоуправления урзупировала выборная муниципальная бюрократия в лице депутатского корпуса и главы муниципального образования. Последнему очень хочется занимать одновременно на двух должностях: высшего выборного должностного лица муниципального образования и муниципального чиновника – главы администрации муниципального образования. Правда, при этом забывается классическая русская поговорка: «За двумя зайцами погонишься, ни одного не поймаешь». Интересно, что ловит мэр, сидящий на двух стульях?