Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы в Российской Федерации

2.1. Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации

Можно говорить о трех уровнях, нормативно-правового регулирования основ муниципальной службы.

Первый уровень – федеральный. Речь идет о Конституции РФ, федеральном законодательстве. Выделим следующие основополагающие федеральные законы:

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» от 6 октября 2003 года, 131-ФЗ;

«О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ;

«О государственном пенсионном обеспечении в Российской федерации» (в части пенсионного обеспечения муниципаль­ных служащих) от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ;

другие федеральные законы иные, иные нормативные правовые акты РФ регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы.

Второй уровень -конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, касающиеся вопросов муниципальной службы.

Третий уровень -это муниципальные нормативно-правовые акты. Они включают в себя: уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан; иные муниципальные правовые акты.

2.2. Конституция Российской Федерации как базовая основа муниципальной службы

Российское законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Правда, она прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муници­пальной службы, да и сам термин «муниципальная служба» в Конституции РФ не употребляется. Вместе с тем Конститу­ция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной службы. Кроме того, в п. «н» ст. 72 Конституции РФ предусматривается, что установление общих принципов местного самоуправ­ления находится в совместном ведении Российской Феде­рации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровня и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ пред­усматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населе­нием вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2.3. Федеральные законы, регулирующие организацию муниципальной службы в Российской Федерации

На федеральном уровне устанавливаются основы муни­ципальной службы в Российской Федерации. Здесь же определяется круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ, которая носит название «Муниципальная служба», устанавливается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, опреде­ление статуса муниципального служащего, условия и поря­док прохождения муниципальной службы, осуществляется

федеральным законом, а также принимаемыми в соответ­ствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципаль­ных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ регулирует отношения, свя­занные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Феде­рации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохож­дением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муници­пальных служащих.

Структура Федерального закона № 25-ФЗ включает в себя 10 глав:

— гл. 1 «Общие положения» (ст. 1—5: «Предмет регулиро­вания настоящего Федерального закона»; «Муниципальная служба»; «Правовые основы муниципальной службы в Рос­сийской Федерации; «Основные принципы муниципальной службы»; «Взаимосвязь муниципальной службы и государ­ственной гражданской службы Российской Федерации»);

— гл. 2 «Должности муниципальной службы» (ст. 6—9.1: «Должности муниципальной службы»; «Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации»; «Классификация должностей муниципальной службы»; «Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы»; «Классные чины муниципальных служащих»);

— гл. 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» (ст. 10—15): «Муниципальный служащий»; «Основные права муниципального служащего»; «Основные обязанности муниципального служащего»; «Ограничения, связанные с муниципальной службой»; «Запреты, связанные с муниципальной службой»; «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе»; «Представление све­дений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»);

— гл. 4 «Порядок поступления на муниципальную службу ее прохождения и прекращения» (ст. 16—19: «Поступление на муниципальную службу»; «Конкурс на замещение должности муниципальной службы»; «Аттестация муниципаль­ных служащих»; «Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим»);

— гл. 5 «Рабочее (служебное) время и время отдыха» (ст. 20 и 21: «Рабочее (служебное) время», «Отпуск муници­пального служащего»);

— гл. 6 «Общие принципы оплаты труда муниципаль­ного служащего. Гарантии, предоставляемые муниципаль­ному служащему. Стаж муниципальной службы» (ст. 22—25: «Общие принципы оплаты труда муниципального служа­щего»; «Гарантии, предоставляемые муниципальному слу­жащему»; «Пенсионное обеспечение муниципального служа­щего и членов его семьи»; «Стаж муниципальной службы»);

— гл. 7 «Поощрение муниципального служащего. Дисци­плинарная ответственность муниципального служащего» (ст. 26—27.1: «Поощрение муниципального служащего»; «Дисциплинарная ответственность муниципального служа­щего»; «Взыскания за несоблюдение ограничений и запре­тов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, уста­новленных в целях противодействия коррупции»);

— гл. 8 «Кадровая работа в муниципальном образовании» (ст. 28—33: «Кадровая работа в муниципальном образова­нии»; «Персональные данные муниципального служащего»; «Порядок ведения личного дела муниципального служа­щего»; «Реестр муниципальных служащих в муниципальном образовании»; «Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы»; «Кадровый резерв на муниципальной службе»);

— гл. 9 «Финансирование и программы развития муни­ципальной службы» (ст. 34 и 35: «Финансирование муници­пальной службы»; «Программы развития муниципальной службы»);

— гл. 10 «Заключительные положения» (ст. 36—38: «При­знание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федера­ции»; «Применение законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона»; «Вступление в силу настоящего Федерального закона»).

Надо заметить, что Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это обусловлено тем, что депутаты и другие указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.

На муниципальных служащих распространяется дей­ствие трудового законодательства с особенностями, пред­усмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ. В ТК РФ регулируются, в частности, такие вопросы, как:

— понятие трудового договора;

— оплата труда и другие выплаты;

— отдых, в том числе продолжительность рабочего (слу­жебного) времени, предоставление выходных дней и нерабо­чих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

— порядок объединения, включая право создавать про­фессиональные союзы, для защиты прав, социально-эконо­мических и профессиональных интересов служащих;

— рассмотрение индивидуальных трудовых споров;

— основания для расторжения трудового договора;

— гарантии на муниципальной службе, включая пенси­онное обеспечение;

— порядок применения и снятия дисциплинарных взы­сканий;

— вопросы кадровой работы, в том числе порядок работы с персональными данными муниципального служащего и др.

В ряде федеральных законов есть отдельные нормы, каса­ющиеся муниципальной службы. Прежде всего, они содер­жатся в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы. Речь идет о федеральных законах: № 58-ФЗ и №79-ФЗ, а также о Федераль­ном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодей­ствии коррупции». Правовые нормы, касающиеся вопросов муниципальной службы, содержатся и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации. К ним относятся указы Прези­дента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты иных федеральных органов государственной власти. В частности, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируются отдельные вопросы муни­ципальной службы в закрытых административно-террито­риальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях.

2.4. Законодательные акты субъектов Российской Федерации

Основная роль законодательства субъектов Российской Федерации заключается не в том, чтобы создавать нормативные акты, «альтернативные» федеральному законодательству. Их значение состоит, во-первых, в детализации, дополнении (развитии) правил, установленных федеральными законами и подзаконными актами; во-вторых, в принятии нормативных актов по вопросам, неурегулированным федеральным законодательством.

Правовое регулирование вопросов муниципальной службы субъектами РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, другими федеральными законами.

Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, содержат нормы, регулирующие муниципальную службу, которые носят отсылочный характер. Точнее говоря, они в соответствии с конституционным разграничением предме­тов ведения Российской Федерации и субъектов РФ предус­матривают, что регулирование вопросов организации муни­ципальной службы регулируется соответствующим законом субъекта РФ.

Среди законов субъектов РФ следует выделить дей­ствующие в них базовые законы о муниципальной службе. В ряде субъектов РФ встречаются другие наиме­нования законодательных актов, регулирующих вопросы правового регулирования муниципальной службы.

Кроме базовых законов в субъектах РФ принимаются специальные законы, посвященные отдельным вопросам муни­ципальной службы. В частности, к ним относятся соответ­ствующие региональные законы:

— о Реестре должностей муниципальной службы в субъ­екте РФ;

— о соотношении должностей муниципальной службы в субъекте РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

— о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в субъекте РФ;

— о денежном содержании лиц, замещающих муници­пальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ;

— об исчислении стажа государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы в субъ­екте РФ_;

— о порядке назначения и выплаты пенсии на муници­пальной службе в субъекте РФ;

— о представлении гражданами, претендующими на заме­щение должностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные долж­ности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муни­ципальные должности, сведений о расходах;

— о типовых квалификационных требованиях для заме­щения должностей муниципальной службы в субъекте РФ;

— об утверждении Типового положения о порядке прове­дения аттестации муниципальных служащих в субъекте РФ;

— о некоторых социальных гарантиях лицам, замещав­шим муниципальные должности и должности муниципаль­ной службы в субъекте РФ.

2.5. Муниципальные нормативные акты о муниципальной службе

Следует учитывать, что принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов муниципальной службы, в Рос­сийской Федерации не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправ­ления в области муниципальной службы. Идет процесс формирования и совершенствования ее правовых основ на муниципальном уровне.

Уставами муниципальных образований, впрочем, как и другими муниципальными правовыми актами, регулируются вопросы муниципальной службы в той мере, в которой решение данных вопросов отнесено к ведению органов мест­ного самоуправления.

Вопросы формирования личного состава муниципаль­ной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образо­ваниями самостоятельно на основе Федерального закона № 25-ФЗ, законодательства субъекта РФ о муниципальной службе и муниципальных правовых актов.

Необходимо учитывать, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соот­ветствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Есть и междуна­родные правовые акты, среди которых выделяется Европей­ская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октя­бря 1985 г.)[92]Относительно муниципальной службы в п. 2. ст. 6 данной Хартии предусмотрено следующее положение: «Условия работы служащих органов местного самоуправ­ления должны быть такими, чтобы можно было обеспечи­вать подбор высококвалифицированных кадров, основан­ный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профес­сиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе».