Источники муниципального права

В общей теории права принято различать понятие источника права в материальном и формально-юридическом смыслах. В материальном смысле под источником права понимаются факторы, предопределяющие саму сущность и содержание права. К ним относят фактические условия жизни общества — его политические, экономические, социально-духовные отношения. С одной стороны, это потребности общества, обусловленные социально-экономическими условиями его существования, с другой — немаловажную роль играют идеологические причины — представления всего общества или его политической элиты о том, каким должно быть право.

В формально-юридическом смысле под источником права понимаются формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу нормы права. Это определенные способы выражения государственной воли общества. Источник показывает, каковы внешние проявления права, в каком виде оно существует и функционирует в реальной жизни. С помощью формы происходит придание государственной воле доступного и обязательного характера, официальное доведение этой воли до исполнителей. Посредством формы право приобретает юридическую силу[236].

О факторах, предопределяющих формирование муниципального права как отрасли (т. е. материальных источниках), было сказано выше. Основные из них — появление особой сферы общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, и наличие государственной потребности в его развитии.

Источник муниципального права в юридическом смысле — это форма установления и выражения действующих муниципально-правовых норм. Одним из признаков любой правовой нормы является формальная определенность. Как отмечает О. Е. Кутафин, «только объективированная в определенной форме, такая норма становится общеобязательной, правовой нормой, реализация которой обеспечивается соответствующими средствами государственного воздействия»[237]. Муниципальная норма, как и любая другая норма права, не существует и не может существовать вне источника права.

Муниципальному праву соответствует отрасль законодательства, которая объединяет нормативные акты, регулирующие отношения в области местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом, принципами, конструкциями и режимом правового регулирования является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального права[238].

Напомним, что традиционными источниками права в большинстве стран являются нормативные правовые акты, судебные решения (прецеденты), правовые обычаи, нормативные договоры, а также принципы и нормы международного права. В некоторых мусульманских странах к источникам права относятся собрания религиозных норм. Важным фактором, определяющим систему и иерархию источников права, является политико-правовая культура государства. В зависимости от этого фактора выделяются англосаксонская, романо-германская, мусульманская и иные правовые семьи, отличающиеся по приоритетам и видам источников права. Система источников зависит также от формы государственного устройства. Основным источником в российской правовой системе является нормативно-правовой акт.

Источники муниципального права характеризуются теми же качествами, что и источники иных отраслей российской системы права: множественностью, иерархической соподчиненностью и главенствующей ролью закона.

Множественность источников определяется количеством органов, обладающих правом принятия правовых актов, государственным устройством, а также определенным типом правовой культуры государства. Федеративное устройство России предопределяет два уровня законодательного регулирования, а признание автономности органов местного самоуправления предполагает нормотворческую деятельность на местном уровне.

При множественности источников все они образуют определенную замкнутую систему, которая построена на принципах единства и непротиворечивости. Источники муниципального права находятся в определенной иерархической соподчиненности. Место конкретного источника в иерархии определяет его юридическая сила, которая устанавливается основным источником права и основным законом государства — конституцией.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., устанавливает общую модель местного самоуправления. Статья 12 закрепила принцип признания и гарантирования местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти. Данные конституционные положения легли в основу формирования местного самоуправления в России. Конституция содержит также отдельную главу 8, полностью посвященную местному самоуправлению. В ней названы основные формы местного самоуправления, перечислены некоторые вопросы местного значения, предусматриваются возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, необходимость учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, гарантируется судебная защита этого института. Таким образом, Конституция признает и юридически оформляет местное самоуправление в качестве важнейшего социально-эконо­мического и политического института общества.

Надо отметить, что конституции зарубежных федеративных государств не уделяют столько внимания местному самоуправлению, как это делает наш Основной закон. Связано это с тем, что основные положения о местном самоуправлении в этих странах закрепляются на уровне субъектов Федерации. Особенность российского варианта закрепления конституционных норм о местном самоуправлении связана со специфическими условиями, в которых принималась Конституция, с необходимостью скорейшего перехода к принципиально иному типу государственности, отказом от тоталитарного режима и построением демократического правового государства. Сами федеративные отношения в тот момент были далеки от совершенства. При формировании института местного самоуправления по инициативе самого государства принципиально важно было закрепить исходные положения этого института в федеральной Конституции.

Важно напомнить, что Конституция выступает в качестве основы всей системы российского права, предопределяет содержание всех ее отраслей, в т. ч. муниципального права. Юридическое закрепление основных начал местного самоуправления в Конституции означает также их особую охрану, стабильность. Все остальные источники права призваны развивать конституционные положения и не могут им противоречить, так как этот документ имеет высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15). Акт, противоречащий Конституции, либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней. Это свойство Конституции определяет ее ведущее место среди источников российского права в целом и соответственно муниципального права.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, причем международный договор имеет приоритет перед российским законом в случае их расхождения.

Причем в силу суверенитета государства в его правовой системе юридическое значение имеют только те нормы, действие которых санкционировано им. Государственный суверенитет был и остается тем щитом, который защищает государство от внешнего давления. Без явно выраженного или молчаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства[239].

Основным документом в числе международно-правовых источников муниципального права является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.[240]Россия ратифицировала этот документ в 1998 г.[241] Хартия закрепляет основные положения о местном самоуправлении: его понятие, принципы реализации, сферу компетенции, гарантии местного самоуправления.
В соответствии со ст. 2 хартии принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституциях всех государств, присоединившихся
к этому документу.

К специальным международно-правовым актам в области местного самоуправления можно отнести также решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы[242], Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г.[243], постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств о разработке модельного закона о местном самоуправлении в государствах СНГ (Санкт-Петербург, 23 мая 1993 г.)[244].

Прямо или косвенно вопросы местного самоуправления, прав граждан на участие в управлении делами государства и общества регулируются в международных актах о правах человека: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.[245], Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)[246], Международный пакт об экономических, социальных
и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)[247], Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.)[248], Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.)[249], Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.)[250] и ряде других документов.

Положения Конституции РФ и международно-правовых актов
в области местного самоуправления получают дальнейшее развитие в российском законодательстве.

Нормы муниципального права содержатся в Федеральных конституционных законах: от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»[251], от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»[252], от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»[253], от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ
«О чрезвычайном положении»[254] и др. Ряд норм в этих законах касается вопросов местного самоуправления, деятельности муниципальных органов власти.

Важнейшим источником муниципального права являются федеральные законы. В их числе можно выделить законы, посвященные исключительно местному самоуправлению (общие законы о местном самоуправлении, специальные законы, посвященные отдельным вопросам местного самоуправления), а также законы, регулирующие отношения в иных сферах, но устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в этих сферах либо специальные требования, которых должны придерживаться субъекты муниципальной власти.

В каждой отрасли права имеется свой основной правовой акт, вокруг которого группируются все нормы этой отрасли права. Для муниципального права таковым является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[255]. Данный закон пришел на смену одноименному закону от 28 августа 1995 г.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» является базовым, основополагающим после Конституции РФ для всех других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя закон по-прежнему является рамочным,
он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредотачивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной думой, но по разным причинам не были завершены — таких как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в РФ», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», который перестал действовать со вступлением в силу нового акта[256].

По сути, новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» систематизировал многие нормы, посвященные отдельным вопросам местного самоуправления. Новый закон существенно сократил полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Закон устанавливает виды муниципальных образований, критерии их выделения, определяет свой круг вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления, устанавливает существенные изменения в организации системы органов местного самоуправления, а также нормативных предписаниях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности.

К специальным законам, регулирующим отдельные вопросы
в области местного самоуправления, относятся Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[257], Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»[258].

Большую роль играют и иные федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. К таковым можно отнести, например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан РФ»[259], Гражданский кодекс РФ (ч. 1—4)[260], Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ[261], Налоговый кодекс РФ (ч. 1—2)[262], Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 67-ФЗ «Об охране окружающей среды»[263], Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[264], Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ[265], Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[266], Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[267], Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ[268], Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ[269] и др. Они устанавливают как общие стандарты, которые должны соблюдаться на всей территории страны, так и ряд полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 132) и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (гл. 4) предусматривают принятие законов, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

К системе источников муниципального права можно отнести постановления палат Федерального собрания РФ.

Важными источниками являются нормативные указы Президента РФ. Большое их количество было принято на начальном этапе построения нового публично-властного института. В числе указов главы государства в этой сфере можно назвать, например, указы от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»[270], от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в РФ»[271],
от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[272] и ряд других.

В литературе в качестве специфического источника муниципального права упоминаются также ежегодные послания Президента РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства[273]. Однако, как отмечает ряд авторов[274], нет никаких оснований рассматривать послания Президента как нормативные акты. Бесспорно, такие послания являются документами, имеющими важное политическое значение, посредством них глава государства информирует депутатов и общественность о задачах, стоящих перед страной, о нерешенных проблемах. При этом послание не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не содержит правовых норм.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства РФ, например постановления Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований в РФ»[275], от 28 августа 2001 г. № 631 «Об утверждении Правил взаимодействия органов федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах органов федерального казначейства»[276], от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»[277] и др.

Источниками муниципального права могут являться отдельные нормативные акты федеральных министерств и ведомств, например приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 2 июля 2009 г. № 148 «Об утверждении Положения о форме запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления»[278], приказ Минэнерго РФ от 19 июня 2002 г. № 185 «Об утверждении Положения о формировании и реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, финансируемых за счет средств государственной поддержки угольной отрасли»[279], приказ Министерства по налогам и сборам РФ
от 12 февраля 2003 г. № БГ-3-13/58 «Об утверждении единых требований к форматам представления налоговой отчетности по региональным и местным налогам в электронном виде»[280] и др.

К особым источникам следует отнести нормативные акты Цент­ральной избирательной комиссии РФ. Они касаются вопросов организации муниципальных выборов, связанных с необходимостью единообразного применения законодательства о выборах. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ не устанавливают новых избирательных процедур, их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов. В тех же случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК РФ принимает акты, содержащие правовые нормы, которые имеют первичный характер. В соответствии с ч. 13 ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами принимаются законы субъектов РФ в области местного самоуправления. Нормы, касающиеся данного института, содержатся в конституциях (уставах) субъектов Федерации, общих законах о местном самоуправлении (Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»[281], Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»[282], Закон Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области»[283]), а также законах, посвященных отдельным аспектам местного самоуправления (Закон Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области»[284], Закон Волгоградской области от 2 декабря 2008 г. № 1791-ОД «О гарантиях осуществления полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления в Волгоградской области»[285], Закон Волгоградской области от 26 декабря 2008 г. № 1816-ОД «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области»[286], Закон Астраханской области от 2 марта 2009 г. № 9/2009-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления в Астраханской области»[287], Закон Саратовской области от 29 марта 2010 г. № 55-ЗСО «О предоставлении в 2010 году бюджетам муниципальных образований области субсидии на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях муниципальных общеобразовательных учреждений области»[288]) и иных законах, регулирующих отношения в различных сферах деятельности. В развитие этих законов могут приниматься соответствующие подзаконные нормативные акты органов государственной власти субъектов Федерации: постановления глав субъектов РФ (президентов, глав администраций и др.), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Вступление в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ.

Законодательным органам субъектов РФ надо будет учитывать предписание федерального закона о том, что к их полномочиям
в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только
в случаях и порядке, установленных данным федеральным законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов
и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В этой связи становится нецелесообразным издание общих статутных актов субъектов федерации о местном самоуправлении, так как они в значительной степени будут воспроизводить достаточно конкретные нормы федерального закона, поэтому целесообразнее поддержать практику издания не общих, а специальных законодательных актов субъектов РФ по отдельным вопросам местного самоуправления[289].

Решения Конституционного суда РФ в ряде случаев также могут выступать в качествеисточников муниципального права.Конституционный суд является судебным органом конституционного контроля и не относится к правотворческим органам. Это обстоятельство нередко расценивается как препятствие для признания его решений источником права. Но особенности правовой природы и юридической силы решений Конституционного суда РФ определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Их природа такова, что правовые позиции Конституционного суда, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер, они нередко обладают нормативностью, и, соответственно, эти положения могут признаваться источником права[290]. К подобного рода источникам можно отнести, например, постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“», от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“», от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года „Об органах исполнительной власти в Республике Коми“» и др. Данные решения Конституционного суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся непосредственно к различным вопросам организации местного самоуправления: определению структуры органов местного самоуправления, территориальных основ муниципальной власти, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти.

Важнейшими источниками являются муниципальные правовые акты: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

В числе источников муниципального права можно выделить
и муниципально-правовые договоры —двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления. Такие договоры могут быть заключены между органами местного самоуправления двух и более муниципальных образований либо между органами местного самоуправления и органами государственной власти. На важность договорных начал во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти обращал внимание
и Конституционный суд РФ [291].

По функциональному признаку муниципальные правовые акты можно подразделить на акты: организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции); структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях); финансового обеспечения (бюджеты, положения
о бюджетном устройстве и бюджетном процессе); территориальной организации муниципальной власти; хозяйственной деятельности органов местного самоуправления; социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т. д. Число функциональных признаков зависит от инфраструктуры муниципального образования.

В муниципальном праве достаточно значима роль правовых обычаев. Это определяется самим пониманием местного самоуправления, которое в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» должно развиваться «с учетом исторических и иных местных традиций». Так, при разработке устава Ростовской области и устава города Ростова-на-Дону были учтены традиции казачьего самоуправления, особенности уклада жизни данной социально-демографической части населения, в связи с чем получили правовое признание специфические формы казачьего самоуправления в лице, например, станичных (хуторских) казачьих обществ. Разновидностью правовых обычаев как источника муниципального права являются обычаи так называемого процедурно-регламентного характера, определяющие порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления, порядок проведения собраний (сходов) граждан и т. п. В каждом регионе и отдельных населенных пунктах имеются на этот счет свои обычаи и традиции, которые не могут не учитываться в развитии местного самоуправления и в процессе формирования его нормативно-правовой основы[292].