Муниципально-правовые нормы. Понятие и виды

Первичным элементом системы муниципального права, как
и любой другой отрасли права, является правовая норма. Нормам муниципального права при всем их своеобразии как составной части российского права присущи черты, общие для всех правовых норм. В общей теории права под нормой права понимается исходящее от государства и охраняемое им общеобязательное (общее) правило поведения, которое предоставляет участникам общественного отношения данного вида юридические права и налагает на них юридические обязанности[226]. В качестве признаков правовых норм указываются также формальная определенность, обеспеченность мерами государственного принуждения.

Муниципально-правовая норма, как и любая другая норма права, является властным повелением. Она устанавливается или санкционируется властным органом, выступает как общеобязательное предписание, охраняемое от нарушений предусмотренными государством мерами принудительного воздействия. Муниципально-правовая норма является правилом поведения общего характера. Она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство,
а на тот или иной вид случаев или обстоятельств. Общий характер правовой нормы означает, что она осуществляется всякий раз, когда налицо предусмотренные ею обстоятельства, и что она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно, вплоть до отмены. Как и все другие правовые нормы, нормы муниципального права всегда существуют в определенном, формально закрепленном виде (в законах, иных нормативных актах и других официальных источниках права), поэтому такие нормы, являясь официальными, общеобязательными предписаниями государственной или муниципальной власти, представляют собой формально определенные правила[227].

К особенностям муниципально-правовых норм Е. М. Ковешников относит следующее. Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами
в результате их правотворческой деятельности на федеральном
и региональном уровне, а с другой — из общеобязательных правил поведения, установленных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов,
в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне. Во-вторых, их специфика заключается
в том, что многие из них относятся одновременно к двум отраслям права — комплексной отрасли муниципального права и основной отрасли — конституционному, административному, финансовому и иным отраслям права[228]. Здесь следует заметить, что местный уровень не является «внегосударственным», на что ранее было указано. Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, является территорией государства, государственное управление пронизывает всю территорию страны. Действительно, часть муниципально-правовых норм принимается органами местного самоуправления, формально не входящими в систему органов государственной власти. Это не значит, однако, что эти нормы не носят характера государственных.

Как отмечает С. С. Алексеев, «главная особенность юридической нормы — ее государственно-властный характер. Даже в случаях государственного санкционирования того или иного правила (а не только прямого правотворчества) это правило исходит от государства. Исходит в том смысле, что оно признано государством и, следовательно, выражает государственную волю, представляет государство, опирается на его мощь»[229]. В случае принятия муниципально-правовых норм органами местного самоуправления можно говорить об их санкционировании государством. Органы местного самоуправления не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, являющуюся важнейшей государственной функцией. Только государство или отдельные его органы могут санкционировать издание субъектами местного самоуправления правовых норм[230]. Следует лишь различать муниципально-правовые нормы, являющиеся результатом предварительного санкционирования в силу
ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[231] (таких норм большинство), и нормы уставов муниципальных образований (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[232]) — итог последующего санкционирования, которое выражается в обязательной государственной регистрации уставов[233].

Нормы муниципального права могут содержаться не только
в нормативных актах, принятых органами местного самоуправления, но и иными субъектами муниципальной власти. Таковым может быть правовой акт, принятый населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривалась возможность принятия устава муниципального образования двумя способами — населением непосредственно либо представительным органом местного самоуправления (ч. 2 ст. 8). Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по неизвестным причинам право принятия устава муниципального образования закрепляет исключительно за представительным органом (п. 1 ч. 10 ст. 35). Население непосредственно может принимать устав на сходе лишь в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44). Понятно, что таких поселений немного в сравнении с общим количеством муниципальных образований
в России. Во всех остальных случаях население может лишь участвовать в обсуждении устава.

Таким образом, муниципально-правовым нормам присущи следующие особенности:

1. Нормы муниципального права отличаются по своему содержанию (регулируют особый комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу организации и функционирования институтов местного самоуправления).

2. Они могут устанавливаться, с одной стороны, органами государственной власти в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне, а с другой — субъектами муниципальной власти (населением муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления). Несмотря на указанную специфику муниципально-правовых норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах субъектов муниципальной власти, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования. Речь идет прежде всего об исходящих от государства и обеспечиваемых возможностью применения силы государственного принуждения юридических гарантиях реализации муниципально-правовых норм, включая их судебную защиту, прокурорский надзор и т. д.[234]
Как отмечает Н. С. Бондарь, «организационная обособленность муниципальной власти не отрицает ее государственно-властных начал, что, как следствие, присуще и муниципальному правотворчеству»[235].

3. Особенность муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся одновременно к двум отраслям права — комплексной отрасли муниципального права и основной отрасли — конституционному, административному, гражданскому, финансовому, земельному, экологическому и др. Однако, как уже отмечалось, с развитием муниципального права его нормы становятся приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в иных отраслях (естественно, касающихся вопросов местного самоуправления). Так, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, самому этому закону применяются Конституция РФ и данный федеральный закон.

Таким образом, под нормой муниципального права понимаются устанавливаемые государством или субъектами местного самоуправления (санкционированные государством) обязательные правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности институтов местного самоуправления, т. е. составляющих предмет муниципального права.