Система муниципального права

Необходимым условием существования муниципального права как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного материала. Муниципальное право является сложной системой, представляющей собой совокупность частей, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от других отраслей права. Система муниципального права выражается в объединении единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием
с внешней средой[192].

В теоретических, практических и учебных целях любая отрасль права делится на разделы. Такое деление называется систематизацией. Четкая система любой отрасли права позволяет сохранить стабильность правового регулирования при различного рода преобразованиях (реформах) права. Систематизация предполагает расположение норм права внутри отрасли в их логической последовательности. Тем самым достигается единство и непротиворечивость правовых предписаний, удобство в их применении, более четкое их понимание.

Первичную ячейку в любой системе отрасли права занимают правовые нормы. Нормы группируются, т. е. располагаются в однородные по своему содержанию комплексы, именуемые правовыми институтами. В свою очередь институты могут группироваться
в подотрасли или части, совокупность которых и представляет ту или иную отрасль права.

По вопросу о системе муниципального права сложилось несколько точек зрения. Одни авторы выделяют в системе муниципального права лишь нормы и отдельные институты[193]. Другие считают, что в системе муниципального права можно выделить общую и особенную части[194], третьи добавляют к ним специальную часть[195]. В литературе также можно встретить такой подход, когда систему муниципального права связывают со структурой Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Следует, однако, отметить, что система отрасли права и система отрасли законодательства (а тем более одного юридического документа, пусть даже и базового для этой отрасли) не совпадают, точнее совпадают частично. В вышеуказанных целях нельзя ставить в зависимость систему отрасли муниципального права от системы законодательства в силу быстрой изменчивости, нестабильности последнего.

Основу системы законодательства образует определенная иерархия: деление норм по их юридической силе. Она может быть положена в основу классификации норм конкретной отрасли права, но не может обеспечить внутреннюю логику в развитии самой отрасли, взаимосвязь ее элементов. К тому же отдельные законодательные акты могут быть одновременно источниками различных отраслей права.

В основе системных начал отрасли права (в данном случае — муниципального) лежит предмет муниципального права. Сами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную систему, что предопределяет, в конечном счете, необходимость достижения системного единства всей совокупности норм и институтов, регулирующих данные отношения. В этом плане система муниципального права как бы раскрывает внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности[196].

Совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг относительно обособленных взаимосвязанных общественных отношений внутри отрасли муниципального права, составляет институт муниципального права.

В структуре муниципального права можно выделить несколько институтов:

1. Правовые основы местного самоуправления. Указанный институт включает нормы, устанавливающие систему источников муниципального права, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяющие функции местного самоуправления путем перечисления вопросов местного значения, т. е. очерчивания тех сфер жизнедеятельности общества, в которых субъекты муниципальной власти могут реализовать предоставленные им полномочия путем принятия муниципальных правовых актов. Нормы данного института устанавливают правовые начала организации и функционирования местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества, важнейшей формы народовластия.

2. Территориальные основы местного самоуправления. Нормы данного института определяют границы, в которых функционируют субъекты муниципальной власти, вопросы организации и реорганизации (преобразования) территориальных единиц местного самоуправления, именуемых законодателем муниципальными образованиями.

3. Формы осуществления местного самоуправления. Включает нормы, регулирующие формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а также нормы, посвященные вопросам организации и функционирования муниципальных органов власти — представительных органов, главы муниципального образования, исполнительных органов местного самоуправления, вопросы муниципальной службы и т. д.

4. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Включает нормы, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, формирования и исполнения местных бюджетов, межбюджетных отношений, муниципального заказа, взимания налогов и сборов и ряд иных.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, государственный контроль в отношении их деятельности. Нормыэтого института посвящены вопросам юри­дической ответственности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, а также контроля и надзора со стороны государства за их деятельностью.

Названные институты можно объединить в Общую часть муниципального права, так как ее нормы содержат общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых муниципальным правом общественных отношений.

К Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности — экономической, социально-культурной, сфере обеспечения законности и правопорядка[197], политической. В особенной части можно выделить два блока норм — нормы о собственных полномочиях органов местного самоуправления, а также нормы об отдельных государственных полномочиях, переданных органам местного самоуправления в установленном законом порядке.

Е. С. Шугрина считает целесообразным выделить также Специальную часть, которая будет объединять нормы, регулирующие особенности местного самоуправления в отдельных регионах[198].

Характеристика системы муниципального права предполагает обоснование соотношения элементов отрасли, места каждого из них в системе отрасли. Так, нормы института, закрепляющего правовые основы местного самоуправления, занимают первое место в системе отрасли. Это объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, тем, что местное самоуправление в нашей стране формируется по инициативе самого государства, в результате процессов демократизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, подзаконным характером деятельности, осуществляемой субъектами муниципальной власти. В-третьих, производностью муниципальных правовых актов от государственного законодательства. На втором месте стоит институт, определяющий территориальные основы местного самоуправления. Нормы этого института определяют территориальные пределы муниципальной власти, пространственную организацию властных структур на местном уровне, предопределяя тем самым содержание следующего института, который закрепляет формы реализации муниципальной власти.

Таким образом, расположение институтов не является произвольным. Построение отрасли права основано на логической последовательности, раскрывающей соподчиненность институтов, их взаимозависимость.

Целостность отрасли муниципального права придает его системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию[199].

Особенность системы муниципального права обусловлена его комплексностью, в силу чего отдельные входящие в него нормы могут носить характер межотраслевых (о муниципальной собственности, местных финансах и налогах и др.). Эти нормы одновременно будут входить в институты иных отраслей права — гражданского, финансового и др. Следует отметить, что явление межотраслевых институтов связано с системностью всего российского права, которая предполагает тесное взаимодействие и соответствие всех составляющих его отраслей. Как образно отмечается в одной из работ последнего времени, «систему права не следует представлять себе четко разгороженной на квадраты или ячейки, скорее отрасли права взаимодействуют как „олимпийские кольца“, что выражается в существовании межотраслевых норм, принципов и институтов»[200].