Муниципальное право как комплексная отрасль права

Современное российское право представляет собой сложную
и разветвленную систему отраслей, занимающих различное положение и по-разному соотносящихся между собой. Традиционно отрасли права различались, прежде всего, по предмету и методу правового регулирования. Как и другие отрасли, муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг однородных по своему характеру и содержанию общественных отношений, образующих предмет данной отрасли. Без знания предмета отрасли в принципе невозможна правоприменительная деятельность. В любой ситуации, требующей юридического разрешения, необходимо четко и однозначно решить вопрос о том, нормы какой отрасли подлежат применению в данном конкретном случае.

В то же время вопрос о предмете любой отрасли права достаточно сложен и, как правило, вызывает многочисленные дискуссии
в юридической науке. Часто бывает трудно провести четкую границу между различными отраслями права, так как они тесно взаимодействуют, пересекаются в процессе правового регулирования общественных отношений.

Это тем более актуально для современной России, потому что правовая реформа еще не завершена, во многих сферах действуют правовые акты, принятые еще в советский период, не учитывающие коренные изменения в обществе. Между тем в силу качественного изменения существовавших общественных отношений, появления новых требуется адекватное реагирование на них со стороны права. В начале 90-х гг. ХХ в. происходит разукрупнение многих традиционных отраслей российского права и появление на их основе новых отраслей. В качестве самостоятельных отраслей российского права стали формироваться экологическое, земельное, семейное, жилищное право и ряд других. В это же время появляется и муниципальное право, нормы которого регулировали процесс становления и развития местного самоуправления в РФ. Причем установление правовых, организационных, материальных и политических гарантий института местного самоуправления является одним из важнейших направлений конституционной реформы[179]. В конечном счете процесс формирования муниципального права связан с возникновением в постсоветский период принципиально новой российской государственности и новой правовой системы России. В более конкретном проявлении к основным факторам становления муниципального права как отрасли российского права относятся, прежде всего, социально-политические и экономические факторы, предопределившие в рамках процессов разгосударствления и перехода от тоталитарного общества к демократии выбор новой системы организации власти на местах, перераспределение как политической, так
и экономической власти «сверху вниз». Организационным выражением этих процессов явилось формирование и развитие системы местного самоуправления[180].

По сравнению с иными отраслями права данная отрасль отличается существенными особенностями. Часто муниципальное право называют комплексной отраслью российского права. Связано это с тем, что в его предмет входят общественные отношения, складывающиеся практически во всех сферах жизнедеятельности общества в связи с осуществлением местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Муниципальное право затрагивает невероятно широкую сферу экономических, социальных и политических отношений, непосредственным образом затрагивающих все вопросы повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях. Как отмечает Г. В. Атаманчук, «к местному самоуправлению, как и любому общественному (социальному) явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это — определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах»[181].

Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с решением некоторой части публичных дел на определенной территории определенными специальными субъектами — органами местного самоуправления либо непосредственно населением. Отношения эти складываются по поводу реализации власти на местном уровне в достаточно специфичных формах. Связано это с предоставлением субъектам муниципальной власти определенной самостоятельности в решении своих вопросов.

В качестве отличительных признаков общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, можно выделить следующие:

1. Они имеют локально-территориальный характер; речь идет об отношениях, возникающих в специфических территориальных формах, которые законодательно оформляются как «муниципальные образования». Закон устанавливает критерии выделения таких территорий, исходя при этом из реальных возможностей самостоятельного решения вопросов, определяемых в качестве «вопросов местного значения» для данного вида территориального образования.

2. Объем, внешние границы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, очерчены также в своей основе вопросами местного значения. Перечень этих вопросов дает достаточно наглядное представление о содержании и пределах указанных отношений.

3. Эти отношения возникают по поводу организации и функционирования муниципальной власти — специфическом, относительно самостоятельном уровне публичной власти. О властном характере этих отношений свидетельствует наличие права принятия нормативных актов, имеющих обязательную силу для всех граждан и всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм.

4. Обязательным субъектом данных отношений выступает орган (должностное лицо) местного самоуправления либо иные субъекты муниципальной власти.

5. Отношения эти носят комплексный характер, так как связаны с решением задач и функций муниципальной власти во всех сферах деятельности в пределах муниципального образования — экономической, социальной, культурной и ряде других. Предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые. Это обстоятельство определяется целью института местного самоуправления, которая состоит в улучшении благополучия населения муниципального образования, т. е. в стремлении к созданию всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной территории. Объединяет эти отношения общий признак — они возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

Исходя из последнего признака отношений, входящих в предмет муниципального права, российские ученые сходятся во мнении, что муниципальное право является комплексной отраслью российского права. Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Исходя из материального содержания[182] общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, можно классифицировать на следующие виды:

1. Общественные отношения, определяющие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении. Эти отношения составляют саму основу муниципальной демократии, определяют начала самоорганизации населения по месту их жительства.

2. Отношения, возникающие по поводу организации и функционирования органов муниципальной власти. Это отношения, определяющие систему органов и должностных лиц местного самоуправления, принципы разграничения предметов ведения и полномочий между ними, основы их взаимоотношений с государственными структурами, гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями, а также отношения, связанные с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Имущественные муниципальные отношения. Они характеризуют экономическое содержание местного самоуправления. Данные отношения развиваются на основе муниципальной собственности, которую действующая Конституция РФ признает наравне с иными видами собственности в России. Эти отношения могут возникать и по поводу государственной собственности, объекты которой переданы в управление муниципальным органам, а также иной собственности, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Это могут быть отношения по поводу создания муниципальных предприятий и учреждений, участия
в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

4. Отношения по поводу формирования и расходования средств местных бюджетов, межбюджетные отношения в связи с решением вопросов местного значения.

Таким образом, муниципальное право РФ — это комплексная отрасль российского права, включающая в себя совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Специфику отрасли права отражает также метод правового регулирования, используемый данной отраслью. Под методом правового регулирования обычно понимается совокупность правовых средств (способов) воздействия права на общественные отношения. На взгляд авторов пособия, существует два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный[183]. Императивный метод основан на неравенстве сторон, порождает отношения власти и подчинения. Данный метод предполагает два способа правового регулирования — предписание (заключается в обязанности субъекта права совершить определенное деяние) и запрет (сводится к обязанности субъекта воздержаться от совершения определенного деяния). Диспозитивный метод основан на равноправии сторон, свободе их волеизъявления, возможности выбора того или иного варианта поведения. Для него характерен способ дозволения (представляет собой разрешение субъекту права совершать определенное действие либо воздержаться от него по своему усмотрению).

В своей основе указанные методы правового регулирования исходят из первоначального деления системы права на отрасли публичного и частного права. Для публичных отраслей права характерны следующие признаки: 1) ориентация на удовлетворение публичных интересов; 2) одностороннее волеизъявление субъектов права; 3) широкая сфера усмотрения: 4) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм; 5) преобладание директивно-обязательных норм; 6) нормативно-ориенти­рующее воздействие; 7) прямое применение санкций. Частноправовым отраслям присущи: 1) преимущественная ориентация на удовлетво­рение частных, личных, корпоративных интересов; 2) преобладание диспозитивных норм; 3) равенство субъектов правоотношений;
4) свободное волеизъявление субъектов при реализации своих прав; 5) ответственность по своим обязательствам и действиям; 6) широкое использование договорной формы регулирования и др.[184]

В отраслях публичного права преобладает императивный метод, отрасли частного права в большей степени используют диспозитивный метод. Любая отрасль права использует оба указанных метода, но в различном соотношении. Доминирование в какой-либо отрасли одного метода над другим и позволяет отнести отрасль к отраслям частного либо публичного права.

Таким образом, императивный и диспозитивный методы правового регулирования являются универсальными. Стоит помнить, однако, что деление права на публичное и частное носит во многом условный характер. Практически любая отрасль права в различной степени сочетает в себе оба эти начала[185].

В юридической науке есть сторонники такой позиции, в соответствии с которой каждая отрасль права имеет свой особенный, индивидуальный, присущий только этой отрасли метод правового регулирования. Специфика предмета и индивидуальный метод, по их мнению, указывают на самостоятельность отрасли права. Л. С. Явич полагал, что метод отличается известной замкнутостью, поэтому он, как и предмет регулирования, является персональной «визиткой» любой отрасли права[186]. Попытки поиска собственного метода правового регулирования предпринимаются и в муниципальном праве. В частности, некоторые авторы указывают на метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования[187], метод гарантий[188], рамочное регулирование[189].

Данная точка зрения, безусловно, заслуживает внимания. Однако, в любом случае, основой механизма правового регулирования любой отрасли права являются указанные универсальные методы, предопределяющие все иные, более частные методы. Метод правового регулирования не является единым, раз и навсегда данным. Не существует одного или нескольких методов для каждой отрасли права. Метод изменяется в связи с характером отношений и/или целей правового воздействия, определяемых законодателем, поэтому в каждой отдельной отрасли могут использоваться различные способы правового воздействия в самом разнообразном сочетании[190]. По поводу роли метода правового регулирования в разграничении отраслей права современные исследователи отмечают, что «эту функцию он выполнить не в состоянии по отношению ко многим отраслям права, предметы которых характеризуются комплексностью, или неоднородностью, включаемых в них отношений»[191].

Особенность муниципального права заключается в том, что эта новая отрасль находится на стыке отраслей частного и публичного права. Это обусловлено, прежде всего, комплексным характером общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Муниципальное право в достаточно большом объеме (в сравнении с другими отраслями) использует оба универсальных метода правового регулирования, оно формируется на основе сочетания императивного и диспозитивного методов.

В настоящий момент следует признать преобладание императивного метода. Это связано с тем, что муниципальное право находится в стадии становления. Учитывая, что институт местного самоуправления в нашей стране вводился по инициативе самого государства, на первоначальном этапе применение императивного метода более целесообразно. Именно государство сегодня определяет основные принципы и параметры нового института публичной власти. Внедрение самоуправленческих начал «сверху», при всех негативных моментах, служит определенной гарантией децентрализации власти, тенденцией ее демократизации. С другой стороны, стремление к чрезмерной «заурегулированности» отношений в сфере местного самоуправления, их детальной регламентации со стороны государства может привести к искажению самой идеи местного самоуправления, уменьшению подлинной самостоятельности действий субъектов муниципальной власти. Необходимо найти именно разумное сочетание императивных и диспозитивных начал в регулировании отношений в сфере местного самоуправления.

Это не исключает в дальнейшем все большее применение диспозитивного метода, который подчеркивает самостоятельность местного самоуправления, опору на инициативы самого населения. Однако на сегодняшний момент, учитывая те сложности, которые возникают в рассматриваемой сфере, включая политическую апатию граждан, использовать этот метод следует в разумных пределах.

Таким образом, для муниципального права характерно сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования при некотором доминировании императивного метода (не таком, однако, значительном, как, например, в административном праве).